“双碳”目标下重点用能单位节能监察研究

向俊杰

济南市能源和粮食综合行政执法支队

0 前言

重点用能单位节能监察历来都是节能监督管理工作的重点，是保证重点用能单位依法科学、合理用能，推动全社会节约资源、提高能效，实现全面保护和改善环境的重要措施和手段。在全面推进碳达峰碳中和重大战略决策的当下，规范实施重点用能单位节能监察，对实现全社会温室气体减控和碳达峰碳中和目标也同样具有突出的作用和重大的现实意义。为保证重点用能单位节能监察的规范实施，充分发挥其在节能和减碳方面的综合效能，本文将在综合考查重点用能单位节能基础与碳达峰碳中和关系的基础上，结合节能监察实践，就重点用能单位的认定、法定节能义务、节能监察实施等内容进行系统、详细的论述，对实践中常见的和突出的问题进行分析研究，并尝试提出相应的结论或建议，以期对我国的节能、减碳事业有所增益。

1 重点用能单位节能监察与碳达峰碳中和

重点用能单位是相较于一般用能单位而言的，是指年综合能源消费总量超过一定限额或虽未超过但具有相应用能情形的用能单位。碳达峰碳中和是党中央、国务院立足国际国内两个大局、针对全社会温室气体排放总量和净排放量作出的重大战略决策。作为能源消耗和温室气体排放的大户，重点用能单位理应采取相应的节能、减排措施，依法承担节约能源资源和减控温室气体排放责任，成为执行和实施碳达峰碳中和战略决策的主力军。加强对重点用能单位的用能监督管理，是实现碳达峰碳中和重大战略决策的内在的和必然的要求。

现有碳达峰碳中和法律法规和政策性文件，都将“年度温室气体排放量达到2.6万tCO2当量（年综合能源消费量约为1万tce）”作为认定依法承担温室气体减排责任的重点排放单位的条件之一，这就在法律上使能源管理领域中的重点用能单位与温室气体排放减控领域中的重点排放单位有机结合起来，使能源管理与碳减排能够依法进行深入的融合与协同，为重点用能单位依法承担温室气体减排责任提供了明确的法律依据。实施重点用能单位节能监察就是依法监督、督促重点用能单位承担节能和减排义务。

重点用能单位节能监察是促进重点用能单位节约能源资源、提高能源利用效率、依法履行法定用能义务的最主要和最重要的行政管理措施，也将会成为保证重点排放单位依法履行温室气体减排责任、按时完成温室气体减排任务的重要手段。其实施效果不但直接影响着全社会节能目标的实现，而且也将影响着我国温室气体排放减控任务的完成。碳达峰碳中和目标的顺利实现需要不断扩展和深化对重点用能单位节能监察的认识，需要不断加强和规范对重点用能单位节能监察的实施。

2 重点用能单位的认定

重点用能单位的认定，是实施重点用能单位节能监察的基础和前提，认定的规范性和准确性，直接决定着节能监察实施的有效性。从我国现行的节能法律法规来看，重点用能单位的认定，需要同时满足实质性条件和程序性条件两个方面的条件。实质性条件是指年综合能源消耗总量必须要超过法定的最低限额。程序性条件是指认定必须要经由职权部门以一定的明示方式向社会公众予以公告和确认。只有同时满足实质性条件和程序性条件，才可将某一用能单位认定为重点用能单位，并依法要求其履行相应的用能义务。

根据现有节能法律法规规定［1］，重点用能单位分为两类：一类是年综合能源消费总量1万tce以上的用能单位（以下简称“法定类重点用能单位”）；另一类是国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府管理节能工作的部门指定的年综合能源消费总量5 000 tce以上不满1万tce的用能单位（以下简称“指定类重点用能单位”）。对于两类重点用能单位的实质性条件，现有节能法律法规已给出了明确的规定，即：法定类重点用能单位年综合能源消费总量最低为1万tce，而指定类重点用能单位年综合能源消费总量最低为5 000 tce。但是，对于程序性条件，却缺少统一和明确的规定。就法定类重点用能单位而言，不论是《节约能源法》还是《重点用能单位节能管理办法》都未对认定的程序性条件作出过任何表述，而对于指定类重点用能单位，尽管有“国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府管理节能工作的部门指定”这类表述，但是对于指定的标准、方式、期限等缺少具体明确的规定。这就给重点用能单位的认定实践留下了争议空间和模糊地带，从而导致重点用能单位节能监察缺乏统一性和规范性，直接影响着其节能和减碳的综合效能。

实践中，各地对重点用能单位认定的程序性条件存在不同的要求和做法。

1）通过地方性立法对上述两类重点用能单位认定的程序性条件作出统一的规定。如《山东省节约能源条例》第31条第1款规定：“省节能行政主管部门应当根据年度能源利用状况，定期公布重点用能单位名单”，明确重点用能单位（包括法定类和指定类）认定的程序性条件为“省节能行政主管部门”“定期公布名单”。此外，《浙江省实施<中华人民共和国节约能源法>办法》第34条第2款、《天津市节约能源条例》第44条第3款等也都有类似的规定。

2）通过地方性立法对上述两类重点用能单位认定的程序性条件区别作出规定。如《北京市实施<中华人民共和国节约能源法>办法》第48条第1款规定：“市发展改革部门在年综合能源消费总量5 000 tce以上不满1万tce的用能单位中指定重点用能单位，并会同统计部门公布具体名单”，但对法定类重点用能单位认定的程序性条件则没有规定。

3）不以地方性立法而是通过各地节能行政主管部门的规范性文件，直接对两类重点用能单位进行确认或认定。

从本质上来说，重点用能单位的认定是一种行政确认行为，应当由职权部门在尊重客观事实的基础上按照法定程序和条件进行操作。不论采取何种方式认定重点用能单位，根据行政确认的本质要求，都必须要以一定的明示方式向社会公众予以公告。任何单位在被依法确认为重点用能单位之前，即在被职权部门认定满足重点用能单位实质性条件并以一定的明示方式向社会公众予以公告之前，都不属于法律意义上的重点用能单位，都没有履行有关重点用能单位用能义务的法定责任。

3 重点用能单位的法定用能义务

重点用能单位法定用能义务是指现有节能法律法规中针对其用能行为的、由强制性规范规定的、法律责任明确的、应由其依法承担的用能责任。尽管数量有限，但重点用能单位能源消费总量占全国能源消费总量的近60%［2］，加强对其法定用能义务履行的监督管理，一直都是节能管理工作的核心和重点。

1）为了明确其法定用能义务，突出其在节能管理工作中的重要性和特殊性，《节约能源法》单独利用第三章第六节对其作了特别规定，即相对于一般用能单位，其还应依法履行能源利用状况报告和能源管理负责人聘任与备案两项额外的用能义务。

2）为进一步加强对重点用能单位的节能管理，国家发改委会同有关部门于2018年2月重新颁布了《重点用能单位节能管理办法》，对其法定用能义务作了集中、统一的规定，并根据经济社会发展的需要，在现有科技发展水平的基础上，对其增加了应按要求建设能耗在线监测系统和开展能耗在线监测工作等新的法定用能义务。

3）为了落实对其节能管理的各项规定和具体要求，彰显其在提高能源利用效率、控制能源消费总量和促进生态文明建设方面的突出作用，国家和省级节能行政主管部门每年都会组织开展重点用能单位专项节能监察活动，以此推动其自觉履行法定用能义务并不断提高自身节能管理能力。

具体来说，重点用能单位法定用能义务包括两个部分：一是同样适用于其他非重点用能单位的法定用能义务，主要包括执行强制性节能标准（包括但不限于单位产品能耗限额标准）、执行用能产品能效标识制度、执行能源计量和统计制度、淘汰落后生产工艺和高耗能设备、办理固定资产投资项目节能审查以及不得对能源消费实行包费制等；二是仅适用于重点用能单位的法定用能义务，主要包括：

（1）能源利用状况报告责任，即每年向县级以上人民政府管理节能工作的部门报送上年度的能源利用状况报告，报告应由能源管理负责人负责组织填报，内容应当包括能源消费情况、能源利用效率、能耗总量控制和节能目标完成情况、节能效益分析、节能措施等内容，且应真实、准确和完整。

（2）能源管理岗位设立和负责人的聘任、备案责任，即应当明确能源管理部门，设立能源管理岗位，聘任具有节能专业知识、实际经验以及中级以上技术职称的人员担任能源管理负责人，并将能源管理负责的相关信息及变动情况及时报管理节能工作的部门和有关部门备案。

（3）按要求建设能耗在线监测系统和开展能耗在线监测工作责任，即应当结合现有能源管理信息化平台，加强能源计量基础能力建设，按照政府管理节能工作的部门、质量技术监督部门要求建设能耗在线监测系统，提升能源管理信息化水平。

（4）落实整改要求责任，即针对管理节能工作的部门就节能管理制度不健全、节能措施不落实、能源利用效率低、节能考核结果为未完成等级等问题提出的责令实施能源审计和整改要求，除有正当理由外，应及时落实和整改，保证达到要求，并将相关情况及时反馈给管理节能工作的部门。

相较于其他非重点用能单位，依法增加其法定用能义务，目的并不是为了额外加重其法定负担甚或限制其发展，而是为了在能源资源紧张和环境污染日益严重的当下，保证全社会有效提高能源利用效率、保护和改善环境，并进而促进经济社会全面协调可持续发展。对重点用能单位依法规定特别的法定用能义务，首先是因为从节能管理工作的角度来看，相较于数量众多、分布分散、单体用能量少的其他非重点用能单位或个人，抓重点用能单位才是抓节能管理工作的牛鼻子，只有依法加强对其用能行为规范性和合理性的监督管理，才能保证节能管理工作的效率性和效用性。其次是根据“谁受益、谁担责、谁污染、谁治理”的公平原则，占有、使用较大份额社会共有能源资源的重点用能单位，理应对提高能源利用效率、防范与治理环境污染承担更多和更大的责任。再次是从重点用能单位本身的发展需要来看，精细化管理和信息化建设，是其高质量发展必不可少的重要环节，上述对其法定用能义务的特别规定，不但能够通过法律的强制性倒逼其加强内部管理和信息化建设，而且还能够在一定程度上促进其转变发展思路、加速发展转型，通过不断突破创新提升自身竞争力。

4 重点用能单位节能监察的实施

重点用能单位节能监察，是指节能监察机构依法对重点用能单位履行法定用能义务的及时性、全面性、准确性和真实性等情况进行监督检查，对违法违规用能行为予以处理，并提出依法用能、合理用能建议的行为。重点用能单位节能监察的实施，是节能监督管理工作的一个重要组成部分，是保证重点用能单位法定用能义务得以贯彻落实的最为重要的保障。与其他非重点用能单位相比，除坚持依法监察、全面监察等原则外，重点用能单位节能监察的实施还有其特殊性。

1）为保证重点用能单位节能监察实施的规范性和效率性，在节能监察实施之前，节能监察机构应当查明被监察对象是否属于被职权部门依法认定的重点用能单位。重点用能单位法定用能义务的承担，必须以被职权部门依法认定为重点用能单位为前提和依据。用能单位实际的年综合能源消费总量是依法认定其为重点用能单位的实质性条件，但并不是其承担重点用能单位法定用能义务的直接依据。节能监察机构不能仅仅根据用能单位实际的年综合能源消费总量这一条件，就简单地要求其马上履行重点用能单位法定用能义务，甚或直接依据有关规定粗暴地认定其用能行为违法或直接予以处理。尽管节能监察兼具行政执法和行政管理双重属性，但其行政管理属性主要体现在对被监察单位提出依法用能、合理用能的建议上［3］，无论是从职权范围还是执行方式、执行程序上来看，节能监察都不能替代，更不能包含行政确认这一行政职能。在节能监察实施过程中，节能监察机构无权自行确认被监察对象是否为重点用能单位。由于用能单位的生产经营和能源管理技术水平等因素的变动，都有可能影响到其实际用能量，实践中，被依法确认的重点用能单位当期的年综合能源消费总量不足1万tce（或不足5 000 tce），或者未被依法确认为重点用能单位但当期的年综合能源消费总量为1万tce以上的情形时有发生，此时，节能监察机构应及时将相关信息反馈给职权部门，并协助其依法准确地对重点用能单位进行认定或变更，而不能越权采取其它不当措施。

2）为凸显重点用能单位节能监察的重要性和严肃性，其实施计划安排、实施方式、结果处理等应当有别于其他非重点用能单位。在监察计划安排上，应当以专项节能监察为主。专项节能监察，不但能够在形式上引起对重点用能单位节能监察的重视，更是能够强化重点用能单位对其特有的法定用能义务的履行和承担。近些年来，国家和省级节能主管部门每年都会向各地下达重点用能单位专项节能监察计划，要求不断加强对重点用能单位的节能监察管理，但是不可否认，仍有不少地区和部门尚未充分认识到重点用能单位节能监察的作用和意义，仍将其与常规性的日常节能监察等同视之，甚或直接以日常节能监察来应付国家和省级节能主管部门下达的专项节能监察任务。在监察实施方式上，应当采取现场监察和书面监察相结合的方式。不同于其他非重点用能单位的节能监察，重点用能单位节能监察的内容决定了其不能只采取单一的现场监察或书面监察方式，如根据《节约能源法》第53和54条的规定，对“能源利用状况分析和报告制度”执行情况的节能监察，就可能在书面监察后，需要再实施现场监察。由于重点用能单位节能监察覆盖面广、涉及内容多，只有根据每项监察内容的性质和特点，有针对性地采取适宜的监察方式，才能够做到有的放矢、事半功倍，避免出现“胡子眉毛一把抓”或“老虎吃天无从下口”的局面。在监察结果处理上，除上位法有另外规定外，对重点用能单位节能监察结果的处理，应当优先适用《重点用能单位节能管理办法》中的规定。

3）为强化重点用能单位节能监察在节能和减碳两方面的综合效用，在其实施过程中还应做好与重点排放单位温室气体排放核查等工作的协调、配合，必要时可考虑联合执法将两者统一起来。

5 结语

总之，在全面执行和落实碳达峰碳中和重大战略决策的当下，重点用能单位节能监察不仅在节约能源资源、提供能源利用效率方面，而且在保护改善环境和减控温室气体排放方面都具有重要的作用和重大的现实意义。只有全面、正确理解重点用能单位节能监察的内容和要求，才能够真正有效地实施重点用能单位节能监察，充分发挥其在节能和减碳方面的综合效能。