新安全格局下的财政抗灾韧性：基本内涵与提升策略*

李 强，刘 玮，2

（1.南开大学金融学院，天津 300350；2.南开大学灾害风险管理与巨灾保险研究中心，天津 300350）

一、引言

自然灾害种类多、分布广、频率高、损失重是我国的一个基本国情。单就2022 年而言，因自然灾害造成的直接经济损失达2386.5 亿元①数据来源：中国应急管理部网站 《应急管理部发布2022 年全国自然灾害基本情况》https://www.mem.gov.cn/xw/yjglbgzdt/202301/t20230113_440478.shtml。，灾害引发的生活生产停滞、产业链中断等间接损失更是难以估量。经济社会的发展，特别是人口、资源的聚集以及新兴风险与传统风险的耦合，加剧了各类重大自然灾害带来的风险冲击和不确定性，对我国的灾害风险治理能力提出了新的考验（唐金成和揭宗康，2022）。党的二十大报告明确阐释了坚持“以防为主、防抗救相结合”的自然灾害防治体系建设理念，既反映了党和国家对于加强风险防控机制建设的重视，推动了灾害治理模式向事前预防转型、决心将问题解决在“萌芽之时、成灾之前”的规划部署，也体现了对于灾害，尤其是高于常态化设防等级的重大自然灾害的发生及其严重负面影响客观存在这个规律的把握和尊重，从而致力逐步提升重大自然灾害冲击后的处置保障能力。

资金保障是灾后保障能力的重要内容，资金充足与否、分配科学与否关乎灾害治理的成败。在财政预算中为应急救灾和恢复重建的配置（以下简称为“财政涉灾预算”）是灾害应急处置与救援、灾后恢复与重建阶段可直接动用的核心资源（其构成如图1 所示），直接影响自然灾害事件的应急响应能力和恢复能力（冯俏彬等，2011）。同时，重大自然灾害给财政本身带来的冲击是巨大的，可能导致原有财政收支平衡被打破、政府债务剧增等问题（刘尚希等，1997；刘玮和郭静，2021）。以2008 年发生的汶川地震为例，这次灾难导致了巨大的经济损失和恢复重建资金缺口。为了应对这一情况，在经过全国人大常委会审议批准后，中央财政对当年的中央预算进行调整，建立规模约为3000 亿元的灾后恢复重建基金②数据来源：拨付迅速 确保需要——关于灾后重建资金的报告[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网站，2009-05-07.https://www.gov.cn/jrzg/2009-05/07/content_1307858.htm。在看到以“举全国之力多渠道筹集灾后重建资金”的积极成效的同时，也需要认识到巨额且临时性的涉灾资金调整不仅存在财政风险，而且可能会直接影响原有的经济发展规划，需要通过科学的机制设计对风险加以分散。提高财政抗灾韧性正是通过有效的事前机制安排，分散和减缓政府因承担重大灾害救援、恢复和重建责任所造成的巨额、临时性的财政支出的风险。财政抗灾韧性既是新安全格局中强化经济安全和社会保障体系建设的重要组成部分，也是增强国家和地方经济韧性过程中需要着力解决的重点问题之一。进一步地，本文将财政抗灾韧性定义为：为消除用于灾害处置与恢复的财政资金缺口，以优化财政涉灾预算的管理机制作为抓手，在发生重大自然灾害情境下的财政资金保障能力和财政抗冲击能力。财政抗灾韧性的这个定义，既强调了财政对于保障经济社会总体安全的作用，也突出了维护财政本身安全的重要意义。

图1 我国财政涉灾预算体系

当前，我国财政的预算刚性与自然灾害冲击财政收支的或有属性之间的矛盾，是导致财政涉灾预算“无灾不可用、有灾不够用”的直接原因（魏钢，2018）。所谓自然灾害冲击财政收支的或有属性（也可以理解为自然灾害损失是财政的或有负债（Polackova，1998；Weber和Musshoff，2021）），指在既有财政制度框架内，重大自然灾害影响财政安全在较长的时间维度上具有确定性，但其作用的负面结果具有不确定性，包含了潜在的财政风险和宏观经济风险。一方面，在“重大自然灾害→灾后资源（再）配置→财政危机”的财政风险链条中，不确定性既源于链条节点事件发生的概率和严重程度，例如重大自然灾害是否在观察期内发生、以何种强度发生（赵要军等，2006），也来自链条传导过程，如灾后资源配置的过程中公共风险转化为财政风险（如计划外财政支出）的实际规模如何（刘尚希，2003）。当前，刚性的财政涉灾预算尚不能从规模和时间上，科学匹配灾害导致财政或有负债。图2 显示，近20年来，我国计划内涉灾资金③统计口径在具体的灾害救助与应急管理科目或专项下，且不含各类公共卫生事件专项。占各年度自然灾害直接损失的比例，在1%-8%的区间内波动，而波动的主要原因是统计年度内是否有重大灾害事件发生，也进一步验证了财政涉灾预算缺乏弹性。另一方面，我国的自然灾害处置跨省域协同机制主要以“对口支援”“一省帮一县”等形式发挥作用。在肯定灾害处置协同彰显出“全国一盘棋、集中力量办大事”的制度优势的同时（张桂蓉等，2022），也需要警惕配套机制不完善所导致的资金成本和制度成本④资金成本是指计划外融资成本以及被挪用资金的原规划工作项目停顿、延迟，甚至取消造成的直接财务成本，制度成本是指被挪用资金的原规划工作项目停顿、延迟，甚至取消引发的外溢经济和社会成本及风险。。现有的财政涉灾预算配置方式，还未能有效支撑自然灾害处置跨省域协同机制的运行，无法充分应对重大自然灾害的风险外溢效应，甚至可能在宏观经济层面引发系统性风险。

图2 1998-2019 年计划内涉灾资金占自然灾害直接损失的比例

新安全格局强调安全的系统思维和方法（赵磊和刘超，2022），充分发挥财政对灾害处置保障能力和增强财政自身抵御灾害冲击的能力，对于建立高效、科学的自然灾害防治体系的意义重大。因此，如何设计制度化的、可有效融入财政体系的灾害风险分散机制，以弥补各级政府应对重大自然灾害的财政涉灾资金缺口，进而提升财政抗灾韧性，是灾害治理和公共财政领域需要深入研究的现实问题。

二、新安全格局视角下的灾害治理与财政安全

新安全格局是总体国家安全观理论发展进程中的里程碑（郑贤操等，2023）。灾害治理覆盖了新安全格局所强调的多个领域，不仅关系国计民生，还事关国家治理能力和治理体系的现代化。提升灾害治理能力，是贯彻统筹发展和安全理念的重要举措，是保障新发展格局的有效抓手（楼继伟，2019），也是推进国家在“十四五”期间以至今后更长一个时期高质量安全发展的客观要求。当前我国的灾害治理立足于“防”与“救”两个关键环节（温家洪 等，2019），在不同的环节中灾害治理与财政安全的互动关系是不同且动态调整的，要深入理解这种差异，需要有更广阔的视野，而新安全格局提供了一个新的分析框架。

（一）新安全格局下灾害治理的内涵

从应急管理学科的视角来说，灾害治理包含了灾前、灾变、灾时和灾后等四个阶段，灾害治理能力是各阶段中的综合灾害防御能力的体现（佘廉和郑华卿，2010）。我国应急管理体系先后历经从1.0 版本至4.0 版本的升级优化过程（钟开斌，2020；张海波，2022），为应对自然灾害提供了有力支撑。但需要明确的是，灾害治理与应急管理既在理论层面上存在不同之处，又在实践中呈现出相互促进、逐渐融合的趋势。首先，在实施（管理）干预的范围上，灾害治理专注于自然灾害及其衍生、次生灾害的防范；应急管理涵盖了对更为广泛的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件的应对。其次，在管理流程上，灾害治理强调加强自然灾害风险防治和提高综合抗灾能力，是在充分了解暴露程度、脆弱性和灾害特性的基础上，由事前策略向后延伸至灾害处置的过程（UNDRR，2015），即灾害治理体系的构建体现了从“防”到“救”的时序控制；应急管理体系和能力突出“急”的突发事件物理属性与“应”所寓意的及时、有效的应对及相应的预案管理（高小平，2008；薛澜，2020），即应急管理体系的形成是从“救”到“防”的逆流程管理。最后，当前我国的应急管理体系现代化建设是转变传统观念的过程，“坚持以防为主、防抗救相结合”的思维体现了灾害治理和应急管理在目标和方法上的融合，而把应急管理的重点从事件应对转到风险防范则是从制度建设上统筹“救”与“防”的关系。

在新安全格局下，科学地界定灾害治理的内涵需要遵循系统性思维，考虑不同环节之间的耦合关系、影响机制以及各种因素的相互作用。首先需要准确把握灾害治理能力，即灾前预防能力、灾害发生时的抵御能力和灾后重建能力。在灾前，减少可能的损失，甚至避免危机的发生；一旦灾害发生，需要采取措施有效地控制其带来的损失，提高防灾减灾救灾的效率和效益；在灾后，进行高效重建并恢复灾前的稳定和繁荣。在此基础上，可以明确一项必要且紧迫的系统性工作是统筹不同区域和部门的应灾需求，从而优化资金、人力和物资等方面的配置，这也给财政涉灾预算改革提出了新要求。特别地，为了实现可持续发展目标，需要将灾害恢复和重建纳入长远的经济和社会发展规划中。

（二）灾害风险与财政风险的联系和转化

财政风险的许多问题并不仅仅源于财政部门本身（内生性财政风险），而更多的是经济社会发展过程中深层次体制性和结构性矛盾的集中表现（外生性财政风险）（楼继伟，2019）。在灾害治理的范畴，财政风险是政府所面临的灾害风险失控的最终表现形式之一，可以说财政风险和灾害风险的关系既是“一体两面”，也可能是“此消彼长”。刘尚希（2021）认为，制定财政政策实际上就是将财政风险工具化，去对冲公共风险。但自然灾害造成的影响难以预测，财政风险的来源不仅包括因疏于防范风险而造成的灾后临时性支出，还可能是对潜在风险的过度反应而导致的资源浪费和额外支出，这给控制财政风险带来了困难。

灾害风险转化为财政风险的路径多样，精准识别不同路径上的风险转化过程有益于控制风险。政府需要承担灾害导致的人员伤亡和物质损失的最终责任，同时还需要投入资金用于救援和重建。这种显性的财政风险是通过法律义务进行明确的，其影响主要以计划外的财政支出增加这种形式体现出来。灾害风险也可能转化为隐性的财政风险，例如重大自然灾害可能导致社会经济活动放缓或停滞，从而减少税收和就业，增加卫生医疗、教育和社会保障投入，阻碍市场主体生产经营并削弱融资能力，进而长期影响财政收入和支出。此外，灾害的负面影响可能扩散到更广泛的领域，如产业链、金融市场、国际贸易等，进而进一步影响财政稳定性和债务偿还能力。因此，为了对灾害风险转化为财政风险的不同路径进行识别和干预，需要进行灾害风险评估和直接、间接损失评估，以确定潜在的财政风险。同时，为了更好地把握潜在的影响范围和程度，需要分析风险传递机制。最终，相关工作的落脚点是制定相应的财政灾害融资策略，在控制财政风险累积的同时，做到及时、有效地支持灾后救援、恢复和重建。

（三）重新审视财政涉灾资金缺口问题：认知失调与工具缺失

财政涉灾资金缺口问题的产生，部分源于对灾害风险和风险分散机制的认知失调。这一问题不仅仅出现在我国，在全球范围内也具有普遍性。一方面，灾害风险是现实中普遍存在且可预见的，但在实践中往往对于政府是最后的灾害风险承担主体缺乏清晰的判断。除了在政府资产负债表中所体现的直接损失外，居民、企业等社会主体的灾害损失和恢复责任最终会转嫁于政府，从而构成财政的或有负债，其对财政安全的冲击、威胁被严重低估。另一方面，在财政涉灾预算中，缺少与灾害风险对称的资金配置工具。一个严重的认知错误是，在遵循预算刚性的前提下，试图通过准确估算灾害损失并使用全额实有资金建立基于评估结果的“灾害储备”。这种做法过度依赖历史数据和模型预测（程时雄和何宇航，2023），忽略了脆弱性的动态过程属性、极值风险以及其他潜在的风险与需求，可能导致储备不足或者过剩，一定程度上违背了统筹发展和安全的初衷。

发挥信贷、保险等市场机制在防灾减灾中的积极作用，优化灾害保险的应急保障机制，完善风险融资机制逐渐成为我国防灾减灾救灾体制机制改革的一个推进方向。在具体的实践中，一个典型的例子是全国范围及部分省市开展的巨灾保险试点。随着我国城乡居民住宅地震巨灾保险于2016 年7 月正式落地，其后针对不同（综合）灾种的专项巨灾保险试点在全国铺开，在实现从无到有突破的同时，许多问题也随之暴露出来。第一，以居民为被保险人的巨灾保险的保障水平难以有效应对自然灾害造成的损失，这是在当前阶段及未来较长的时间范围内无法改变的事实。此外，具有政策属性的财政金融项目往往不以盈利为首要目标，并不意味着可以忽视市场业绩（胡学好，2006）。当前专项巨灾保险“保本微利”的经营思路导致难以培养足以应对重大自然灾害的偿付能力，影响项目的可持续性。第二，未能在巨灾保险框架中明确政府与市场的责任边界。责任模糊进一步导致现有风险责任分层设计（见图3）缺乏科学性，不仅没有分散政府的灾害风险，还可能引入新的财政风险——财政在为灾害事件承担兜底责任的基础上，又需要承担额外的巨灾保险兜底责任，且比例回调机制⑤比例回调机制是指，当总保险赔款超过直保机构和再保险机构赔偿限额与地震保险基金余额总和，根据巨灾保险制度责任分层的偿付能力与总保险损失规模设定实际赔付的比例，即进行不足额赔偿。在违背合同法、保险法中关于履行主要义务、赔偿或给付保险金的责任的相关条款的同时，容易引发公共信任危机。第三，巨灾保险制度化、体系化建设的进程缓慢或停滞。巨灾保险本身蕴含了要素统筹、机制衔接的制度属性（中国保险学会，2022），强调结构性防灾减灾重要基础设施与非结构性的风险转移策略的统筹，注重针对不同风险承担主体、不同灾害治理环节的保障机制相衔接。将巨灾保险制度等同于经营巨灾保险商业产品或政策性巨灾保险保障项目，与巨灾风险管理的基本原理相悖，而试图依靠某一或数种巨灾保险产品实现局部或区域在财务层面对冲巨灾风险的做法，与灾害治理和应急管理严重脱节，造成财政资源的浪费且无法实现防范与化解重大风险的目标（刘玮等，2022）。第四，缺少作用于政府财政风险的直接灾害金融保险工具，不能满足政府风险分散与风险减量管理的现实需求。综上，不当的机制设计，不仅在试图缓解财政涉灾资金缺口时捉襟见肘，还给财政安全带来了新的挑战。

图3 现有巨灾保险制度风险责任分层设计

克服认知失调，并在改革实践中解决财政涉灾资金缺口的问题，是构建现代化财税和金融体制的一项子命题。如何对政府的财政涉灾资金及财政整体稳定、安全给予有效的保障是理论研究和实践层面的难题和挑战。在相关学术观点中，具有代表性的主张是将财政机制设计超脱于财税、经济范畴之外，立足于国家治理层面进行制度化的分配，从而形成现代化财政机制改革以及解决实际问题的合力。对财税金融体制改革趋势的判断，也客观反映了目前财政体系服务灾害治理的效能不足和灾害风险分散机制缺失。例如，高培勇（2018）指出随着财政与治理的对接，需要优化以财税制度安排和财税运行秩序为基础，充分利用市场机制提高资源的调度和配置效率，提高解决实际公共服务和公共责任问题的能力；李胜（2022）认为财政体系改革要遵循风险分配逻辑，应当增强财政在风险治理方面的资源配置，实现以财政带动治理观念和行为的转变；苗庆红（2021）提出涉及灾害响应的财政决策中应包含横向的权利安排和纵向的事权、财政支出责任的划分，整合人、财、物资源，改革要做到遵循应急预算的及时性原则，并在程序上符合财政预算的法律要求。灾害治理强调“综合”与“协同”（史培军等，2014），财政涉灾资金缺口背后隐含的财政抗灾韧性建设是典型的跨学科问题，已有部分研究跳出单一学科研究范围限制，较早地认识到利用市场化风险管理工具提升财政抗灾韧性的重要性。卓志和段胜（2016）提出丰富灾害治理体系中的市场主体和工具，可以从提升灾害治理的效率和革新财政涉灾预算风险融资机制两方面逐步发挥作用；刘玮（2019）认为将金融保险机制嵌入灾害风险管理制度设计，构建制度化的风险分散机制、创新灾害风险管理体系，可以有效提升包括政府在内的各方受灾主体的韧性。对一系列的理论研究成果和实践经验教训的重新审视，有助于廓清解决财政涉灾资金缺口问题的认知障碍和行动偏误，为提升财政抗灾韧性提供有效的理论指引和行动抓手，有利于推进整体性、制度性的灾害治理体系优化与变革。

三、财政抗灾韧性的提升策略：基于新安全格局的系统性变革

韧性治理是公共管理领域实践和理论的交叉，这种治理模式将因地制宜、因时而变的治理工具科学地融入治理体系之中（朱正威和吴佳，2021）。新安全格局赋予财政安全与韧性治理互动的新内涵——本文所讨论的财政抗灾韧性建设就是其中的一个核心维度，需要优化财政涉灾预算结构，充分地发挥灾害金融工具和制度创新的作用，这也意味着自然灾害应急综合保障能力提升工程的推进。

（一）财政抗灾韧性的建设维度

发展、开放、改革和创新是构建新安全格局的基点（朱正威和刘莹莹，2020；任群委等，2022）。历史经验表明，不发展、不开放、不改革、不创新是最大的不安全因素。当前，新安全问题呈现传统和非传统安全问题的耦合态势，需要从以上四个基点出发加以解决。

在重大灾害到来之际，有效地管理和处置危机、保障安全是检验政府是否对人民群众负责的试金石（闪淳昌，2019）。在新安全格局框架下，财政抗灾韧性聚焦于政府在财务层面如何有效地应对灾害危机，是守住安全发展底线的体现。在财政抗灾韧性的建设中引入系统复原、发展演进等关键思维（王婷，2022），同步提升结构性韧性、功能性韧性和保障性韧性，以使政府及财政体系在应对灾害风险冲击时能够保持基础机能、恢复正常运转并防止风险扩散。

因此，财政抗灾韧性建设应从总体性、人民性和创新性三个维度统筹考虑。总体性体现了韧性治理的特点、决定了建设水平的高低，需要在内外部各主体和工作机制相互促进、兼容的基础上进行建设；人民性即以人民为中心的根本宗旨，财政涉灾预算体系需要强化积极备灾减灾救灾的能力，以保障人民的安全、生计和福祉；创新性是将制度优势转化为治理效能的途径，需要持续优化财政涉灾资金风险分散机制，以更好地应对高质量发展、高水平开放和高效能治理所面临的灾害风险挑战和不确定性因素。

（二）财政涉灾预算的结构优化

在多种灾害风险复合的情况下，如何清晰、系统地掌握细分灾害风险产生的财政责任，并配置科学化和制度化的风险分散工具是我国财政涉灾预算面临的直接问题。为了解决这一问题，可以优化现有的财政涉灾预算结构，探索符合中国国情的灾害风险财政预算融资策略。

财政涉灾预算结构的优化，应基于资金或有程度匹配灾害风险频率和强度的原则进行设计，从而实现财政抗灾韧性的提升。优化过程需要注意两个要点：第一，财政涉灾预算的风险分散工具的或有属性应与灾害风险对称。这意味着，实有资金与或有属性较低的工具应该配置高频-低损的灾害风险，而或有属性高的工具则应配置低频-高损的灾害风险。第二，为了兼顾提高实有资金的流动性和降低灾害风险融资成本两个方面，应根据灾害风险的变化和资金的体量，将部分预算与指数化灾害金融工具挂钩，以实现财政涉灾资金放大的功能（Wei等，2021）。优化过程可以提升财政涉灾预算的适应性、针对性和有效性，为保障人民生命财产安全和经济社会稳定提供有力支撑（Gamper 等，2017）。

世界银行设计了一套灾害风险金融机制（见图4），旨在补充各经济体各层级政府财政响应灾害重建需求的资金额度，其中不少内容是可学习和借鉴的。在不影响财政预算刚性平衡的前提下，世界银行的灾害风险金融方案的基本特征是多层次的工具嵌套和从事后筹资向事前融资策略转变、从灾害应对向风险减缓转变。在这套机制框架下，一个典型的实践案例是墨西哥的FONDEN 基金，该基金尝试运用多种创新性工具为政府资产和低收入群体提供地震、飓风保障，保障范围涵盖了自然灾害对重大公共基础设施、居民房屋和生态环境的威胁。FONDEN 自2006 年以后发行了5 次连接特定灾害风险分散计划的巨灾债券，总共价值约17.10 亿美元⑥数据来源：世界银行.Insuring Mexico against Natural Disaster[R].2020.，有效缓解了墨西哥公共财政资金应对日益严重的自然灾害冲击的压力。

通过借鉴有益的国际经验，可以明确为了优化财政涉灾预算的结构，需要考虑政府面临的灾害风险图谱，即主要灾因及其关联的财政支出或有责任的分层量化。此外，灾害风险财政预算融资策略的成本（见表1）也是一个需要予以重视的因素。这样可以在配置灾害短期、中期、长期的财政资源的主要支出项目时，同时兼顾效率和不同职能、不同层级部门的需求。提升财政抗灾韧性需要结合资金成本的差异，以更高的适应性和灵活度采用相应的风险自留、转移和外延等工具进行对冲（见图5）。

表1 灾害风险财政预算融资策略的成本比较

总之，合理的预算结构调整，配置事前风险转移工具，可以消除灾后不能融资或资金成本过高等不利因素，从而锁定灾害处置的成本；可以在资金层面保障政府在遭遇不同严重程度的灾害时的治理水平稳定。

（三）部分防灾减灾救灾情景下的灾害金融工具运用

我国自然灾害种类、频率、强度的空间分布不均衡，导致特定地区受特定自然灾害的影响较为频繁。然而，极端气象灾害可能超越常规的防灾减灾认知，给灾害防御带来较大的不确定性和较多的困难。在此背景下，灾害金融工具的应用可以减轻部分灾害损失，前瞻性地保障经济与社会的平稳发展。具体而言：

第一，针对七大水系季节性洪水治理，财政预算资金保障是流域治理能力的核心组成部分。流域洪水财政指数保险及其证券化模式可以在不增加实有资金的情况下提高预算额度，充实已经建立的流域应急响应体系，实现物流、信息流和资金流的统一。这种财政风险分散机制的有效运作需要以成熟的科技条件、数据支撑以及传统（再）保险市场、债券市场的风险转移能力为基础和保障。

第二，对于城市（群）极端气象事件引发的公共安全事故治理，传统的预算模式在资金规模上无法应对极端气象事件风险，也难以满足预算刚性和平衡年度考核指标的要求。因此，公共安全综合保障计划（包含了参数化触发的财政巨灾保险、应急信用额度、巨灾债券）可以盘活有限的存量实有资金，并在低概率的极端事件爆发时将或有资金转变为增量实有资金，以满足公共部门履行灾难应急响应和恢复重建职责所需的财政资金筹集要求。

第三，为有效分散地震灾害风险，在地震巨灾风险管理中，需要嵌套使用多种融资工具和风险分散工具。政府可以通过购买地震保险，将地震损失风险转移给保险公司，减轻政府的财政压力。然而，普通的商业保险公司（或保险共同体）是难以具备重大地震灾害的偿付能力的。因此，需要利用地震巨灾基金、国内外再保险市场和证券化工具将地震巨灾风险进一步分散（Li Q，Liu W，2023）。

第四，针对粮食主产区的农业大灾分散机制，农业风险大灾基金可以应对灾害在农业生产领域可能引发的财政风险，保障粮食安全。在基金管理和运用方面，需要考虑以下两点：一是财政通过出资或合作设立专项基金，需要具备灵活的预算调配能力，确保预算资金优先用于恢复生产；二是建立灾后损失评估和预算分配机制，注重统筹协调、考虑不同类型农作物的生长周期和灾害风险程度等因素，并根据产量和价格情况制定资金分配方案。

（四）灾害治理体系制度创新的持续性建构

应对持续不断的源自自然灾害和社会环境的挑战，需要持续推进灾害治理体系的制度创新。灾害治理体系制度创新旨在适应不断变化的灾害风险和挑战，建构能够实现结构性防灾减灾救灾投入与非结构性灾害适应性机制相结合的风险治理架构。其中，财政涉灾韧性建设是提高防灾减灾救灾能力、激发灾害治理革新的关键之举。通过把灾害金融机制融入财政预算配置，以公共财政的资金流打通灾害治理的各个环节，有助于实现灾害治理体系的科技信息化、市场化、社会化发展目标（李强，2021），提升上下贯通、协调联动的灾害治理能力。

除了政府层面，社会组织、市场主体和社会公众等多方主体也应参与到灾害治理体系之中，充分发挥各自在灾害预防、应急响应和恢复重建等领域中的专长。同时，在新安全格局下，制度创新必须与国家经济社会发展战略相衔接，以确保在灾害治理过程中维护社会和经济平稳运行。在这方面，政策、法规、规划和标准等制度创新是至关重要的，是提高灾害防范和治理科学性、有效性的保障。