“业、财、控”融合模式下公用事业财政补贴模式创新研究

●刘晓爽

一、市政公用事业财政补贴特点

（一）公用事业类企业特点

我国国家工商行政管理局于一九九三年十二月发布的 《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中规定，凡涉及公用事业经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者称之为公用事业企业。

区别于一般的商业企业，公用事业类企业具有一定的特殊性。商业企业一般是指以盈利为主要目的，通过运用各种生产要素，诸如所有物、资本、技术和企业家才能等，向市场提供其生产的商品或服务，实行自主经营自负盈亏、且独立核算的法人或其他社会经济组织。与之相比，公用事业类企业存在以下主要差异：一是管理目的不同，公用事业的管理目的通常是谋求社会公共利益；二是具备一定的自然垄断性；三是传统公用事业企业管理一般以法律手段、行政手段为主，辅以经济手段；四是其产品、服务具有长期性、普遍性、公用性以及公益性等特征。

（二）从财政补贴角度看公用事业类企业发展现状及问题

公用事业的发展有效促进了我国城市化建设的快速发展，推动了我国的现代化进程，并对改善我国居民的生活质量及生活条件作出了贡献。但同时公用事业型企业也给国家及地方的财政管理带来了诸多挑战，为了保障民生，国家及地方政府一直将涉及民生的自来水生产、污水处理、煤气天然气、垃圾处理等产业视为保障民生的公益类事业，长期以来采取低价格、高补贴的财政机制，从而造成了销售价格与成本倒挂的情况，并且使得公用事业所生产的产品价格基本与供求关系和成本变动的影响脱节。

我国国有企业的产生同我国的基本经济制度以及计划经济体制密不可分，并普遍缺乏市场竞争力，主要表现为以下几点：

一是财政补贴固化，妨碍市场经济规律的有效运行。受长期“低价格、高补贴”的观念影响，很多“老”国企缺乏经营意识。公用事业的产品在其所在地区通常具备一定的垄断性，消费者往往没有选择权，只能被动成为价格接受者。与此同时，由于政府给予相对高的补贴，甚至是财政兜底，造成企业没有生存危机。以笔者参与的某市污水处理厂成本规制项目为例，企业有中水供应能力，但对主动扩展中水销售市场，提高企业收益几乎没有意愿。

二是财政补贴支出效益低下。企业业财脱节，缺乏有效的业务及财务管控手段，导致企业生产流程中各环节的成本无法有效衡量，即使企业想进行成本管控或压缩也不知应从何处下手。特别是在缺少有效的财务管理方式时，大部分财政补贴被用到修补企业经营亏损，造成财政资金的大量浪费，且企业经营效率越来越差，亏损越来越多，从而陷入恶性循环之中。

三是缺乏科学的补贴机制。很多针对公用事业企业的财政补贴是由企业和政府协商确定的，没有明确的价值导向，缺乏补贴制定的客观依据，缺乏衡量财政补贴的标准和激励机制，最终造成企业和政府互相“扯皮”，地方财政不堪重负。

二、业、财、控融合的管理模式是确定财政补贴的先决条件

（一）业、财融合管理是企业精细化管理的前提

业务管理虽然是企业自身的工作，但对于公用事业类企业，特别是一些管理理念相对落后的企业来说，地方财政及国资监管部门应持续关注企业的业务管理情况，从宏观角度指导和监督企业的业务管理及运营情况。例如公益项目新建、改扩建，企业经营模式的论证，以及企业运营中遇到重大问题的决策等，各级政府财政及国资监管部门均应承担相应的监管任务。

业、财融合不仅仅作为企业业务的后端，负责把企业的业务及运营时的会计记账工作做好，而是要以“财”为抓手去统筹企业运营的方方面面。一是业、财融合要让财务管理从业务的“前端”做起，从经营预测、经营分析入手后，推动全面预算才能行之有效地做到“业、财融合”，而不仅仅是记好账。财务要能够对企业的业务战略提供有效支撑。二是财务管理要关注企业内部成本，在企业运营过程中，有计划地记录、分析、总结、调整企业的成本管理方式，才能切实做到企业生产过程中的开源节流。三是以财务分析对业务以及经营风险进行管控。企业的财务管理要时刻紧盯企业的业务运营所涉及的“财”，例如对现金流的管理、分析、预测及使用，从而增强企业经营过程中应对经营风险的能力。

（二）预算绩效是管理的必要过程

预算表示一个经营期内企业一系列经营活动预计的财务状况和经营的经济成果，是一个用钱来表示的数字。而制定这个数字，需要进行全面分析，并生成预算绩效指标。企业通过“预算”这一经济性指标对企业各部门的财务及非财务资源根据经营生产的需要进行重新分配，将经营目标以及达成这一目标所需要完成的工作一一细化成可量化的绩效指标，从而形成预算绩效指标。而通过这一过程所生成的预算绩效指标表就是企业这一预算周期的经营路线图。例如，为实现全年销售额增加10个亿，企业需要再招聘多少名员工、花费多少培训费、多生产多少产品或提供什么样的服务等。

（三）绩效评价是确定财政补贴的重要依据

企业的预算已经将“预算”这一经济指标通过要素分配的方式进一步分解为细化的绩效指标，而绩效评价的目的就是对这些指标实现的效率和效果的评价。企业可以通过对指标实现的效率、效果在运营过程中进行监督或在周期结束时进行绩效评价，从而进行运营过程的管理及调整工作。

地方财政在评价补贴是否有效或是否应该予以补贴时，可以通过预算绩效评价的结果进行计算。例如财政部于2022年3月发布的《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》中所规定的PPP项目绩效付费的方式，针对公用事业企业也可以通过设定预算绩效评价指标的方式对财政补贴进行准确核算。

三、城镇生活污水处理企业业、财、控管理模式实例探索

（一）公用事业型企业的行业特点

公用事业提供产品和服务的特殊性，也决定了其在生产、经营过程中有一定的特殊性，在制定业、财、控融合的管理模式时，需要充分考虑其所具备的特点和假设因素。以供热行业为例，不同城市在冬季温差巨大，不同城市供热条件也不一致，不能直接对指标生搬硬套。本文以城市生活污水处理为案例，污水处理主要特点如下：

一是建设期投资规模大，投资回收期长。污水处理行业是资金密集型行业，以笔者目前参与的多个污水处理企业案例来看，政府在污水处理厂兴建中就已投入了巨大财力。同时，污水处理行业的公益性，决定了污水处理行业即使是采用PPP、BOT、TOT方式经营的污水处理企业，最短的回收期也多于15年。

二是污水处理是公益性事业，需要长期补贴经营。污水处理厂的运营期内，首先因为污水处理产出物的特殊性以及污水处理的公益性，污水处理价格的涨跌由发改委定价，并包含在自来水费中，属于污水处理公司不可控因素，污水处理收入与污水处理量没有直接关系。其次，自来水中收取的污水处理费用，远远低于污水处理成本。再次，尽管部分企业有中水销售业务，但中水水价依旧远低于污水处理成本。所以污水企业的收入必定低于其运营成本，无论是国企自营或是通过PPP、BOT、TOT等形式，地方财政均需从财政收入中长期拨付资金来保证污水处理厂的持续运营。

三是区域性特点。污水处理具有区域性特点，不同地区、不同城市、不同气候下污水处理的投入和处理效果都存在一定的差异。在实际业务中，需要根据区域特性合理计划。

（二）污水处理企业业务过程梳理

为对城镇生活污水处理运营过程进行系统全面的梳理，本文引入“波特价值链”来分析污水处理企业在经营管理过程中涉及的内容。

根据图1，一个企业主要分为基本活动、辅助活动两大类。

图1 波特价值链

以污水处理行业为例，基本活动主要包括：管网来水、进水监测、污水处理、污水提升、污泥处理、污水排放、中水销售、中水服务；辅助活动包括但不限于内部管理制度、各类污水处理药剂采购、技术改进、人力资源管理、财务管理、信息管理、后勤管理等。而在整个污水处理厂的运营流程中，污水处理过程又是污水处理厂运营中的核心工作内容。图2为笔者参与的以生化处理工艺为主的某污水处理工艺流程示意图。项目组在确定成本绩效标准时，主要就是基于该流程图对每一个步骤进行的量价讨论。

图2 某污水处理厂污水处理工艺流程示意图

（三）构建绩效指标

通过对污水处理业务过程的梳理，借鉴波特价值链，以及对污水核心环节工艺的厘清，构建污水处理企业绩效评价指标体系，如表1所示。并通过遍历波特价值链的每一个业务环节，使污水处理企业绩效指标体系涵盖污水处理企业生产经营过程中的每一点，从而将“绩”与“业”融合。

表1 污水处理企业绩效评价指标体系（参考）

（四）制作预算编制表

预算编制表是企业全面预算的经济展现。上文通过对企业业务流程的遍历整理出全要素企业绩效表后，可将企业生产经营过程中的要素形成预算编制表。

一是销售情况的预算表。销售预算是一个企业预算编制的源头，一般企业会先确定收入，然后根据收入中的量价关系 （销售收入通常等于销售数量×销售单价），推算出提供生产或服务的数量。但污水行业的特殊性决定了污水处理本身的收入无法通过数量×单价的形式体现。此处可以使用历史平均值作为参考。如果企业有中水销售，则需要将中水销售收入也计算在内，中水销售可用收入=数量×单价的方式计算。

二是固定资产投入。如前文所述，污水处理行业属于资金密集型企业，其特殊性决定了污水处理行业的固定资产投入通常资金用量巨大，企业需对生产经营中的固定资产投资进行相应的预算规划。

三是成本及费用预算。成本及费用预算是预算编制的重点和难点。成本费用可分为三类：第一类是主控费用，主要呈现污水处理厂污水处理过程中发生的直接成本，可根据预计产量结合单价及经验用量来制定相应预算；第二类是可控费用，主要是期间费用，可以根据企业运营计划，例如员工数量等参数确定；第三类是其他费用，属于零散发生的费用，可通过经验值确定一个比例。

（五）确定补贴模型

主管部门应事先确定财政补贴范围，通常情况下运营期成本应包括人工成本、直接材料消耗、修理费、其他成本费用等。与此同时也应考虑特殊情况，以笔者参与的Y市污水处理公司项目为例，该企业污水处理建设期的全部投资均为政府出资，那么在年度补贴中，Y市污水处理公司因折旧造成的运营损失就不应计入补贴范围。

当一个年度运营期结束后，主管单位应组织进行运营期绩效评价工作或委托第三方机构进行。由绩效评价小组对该运营期的经营绩效进行打分后，主管单位根据绩效得分对运营缺口进行补贴。以Y市污水处理有限公司为例，最终确定的财政补贴资金总额=80%×（规制成本总额-规制收入总额-企业其他政府性补贴收入）+20%×（规制成本总额-规制收入总额-企业其他政府性补贴收入）×绩效考核系数。

四、业、财、控融合模式下的财政补贴应用展望

通过上文对污水处理企业全流程梳理及全要素覆盖的绩效指标整理，企业可以结合指标更好地设计成本费用预算表，同时也方便根据计划产量推算出数量指标。地方财政可以通过预算绩效评价结果确定对市政公用类国企的补贴或者付费的标准依据。适时、适度地对企业进行相应考核。

最后需要说明的是，如上文所述的污水处理流程及污泥处置流程，需要经过企业数年生产数据的积累，使企业的生产数据逐渐趋于准确。此时参考历史经验进行的事前绩效指标设定可以相对精准地预测诸如企业年度处理量、年度污泥处理量、年度药剂采购量，同时结合采购价格及成本可以计算出单位产量、单位药剂成本等一系列可量化指标，企业在编制新一年度预算时，就可以更精准地自上而下分解预算、自下而上地填报预算，从而将业、财、绩的管理模式真正融入到企业管理中。