西方城市政治学的理论演进与研究视阈

陈 文

（1.深圳大学 政府管理学院，广东 深圳 518060；2.深圳大学 全球特大型城市治理研究院，广东 深圳 518060）

城市是国家的重要空间形态，城市政治是国家政治的重要组成部分，城市政治学是政治学的重要分支学科。城市政治学（Urban Politics）是研究城市政治权力、政治关系、政体形式、政治行为、政治现象及其发展规律的新兴交叉学科。正如《牛津城市政治学手册》开篇中指出的：“为什么要研究城市政治学？其中一个原因是，城市政治的研究汲取了世界上大多数人居住的城市所积累的丰富经验。”[1]伴随城市化的快速发展及现代城市问题的大量涌现，城市政治学自20 世纪中后期起日渐成为政治学领域的一门显学，诸多学者从城市权力、城市政体、城市运动、城市冲突、城市政府、城市政策、城市领导、城市种族、城市正义、城市兴衰、城市参与、城市安全和城市治理等维度，对各种城市政治问题开展了全面和深入的研究，形成了较为系统的城市政治学理论。

一、从“谁统治”到“谁治理”：西方城市政治学的学理论争

（一）谁统治：城市权力之争

在20 世纪50 年代，权力一直是城市政治学研究的核心议题和论争主题，社区权力和城市权力成为城市政治学研究的关键词。在回答“城市权力由谁掌控（Who）？城市权力如何获取（How）？城市权力运作的机制和结果是什么（What）？”等问题时，形成了城市政治研究的精英主义和多元主义争论，双方围绕“谁统治”城市这一焦点问题展开了深入论辩。如精英主义理论的代表性学者亨特（Hunter）基于美国亚特兰大市的实证研究，撰写了《社区权力结构：决策者研究》（Community Power Structure：A Study of Decision Makers），得出了城市是由少数经济精英人物和集团统治的基本论断。

（二）谁参与：城市权利之争

20 世纪60 年代，随着对城市权力论争的日益深入，人们讨论的主题逐渐从“谁统治”过渡到“谁参与”，更加关注城市中多元主体的“参与权利”。多元主义理论的代表性人物达尔基于对美国纽黑文市的深入调研，撰写了《谁统治：美国城市中的民主和权力》（Who Governs：Democracy and Power in the American City），系统研究了现代城市中的“多元参与”问题。达尔运用决策分析法开展了对纽黑文的城市权力结构研究，在考察了1784 年至20 世纪中期该市的权力结构演变史之后，其发现纽黑文已经逐渐从“寡头统治”转变为“多头政体”。他认为虽然在城市社会中权力并非平等的分布，一些精英人物在某个或某些领域中颇有影响力，但没有人能够垄断城市权力并控制整个决策过程，精英人物特别是非民选精英的影响力较为有限。城市权力是“分散的”而非“集中的”，多元化的团体或群体事实上都有权利和能力参与和影响城市政策的制定过程，而且存在相互制约与平衡的力量来制止集权化或权力被滥用。

（三）谁受益：城市增长之争

20 世纪70 年代，一些城市政治学家开始反思“精英”与“多元”二分法观点的局限性，而更加重视研究谁从城市政策制定和执行过程中获得了何种利益，“谁受益”日渐成为城市政治研究的重点主题。哈维·莫罗奇（Harvey Molotch）和保罗·彼得森（Paul Peterson）指出，城市政治学的关注焦点应该是研究“谁”为了“什么”而参与城市政策的制定过程，而非仅仅侧重于分析“谁统治”。1976 年，莫罗奇在《作为增长机器的城市》（The City as a Growth Machine）一文中，首次提出了“增长机器”（Growth Machine）的概念，城市增长机器理论应运而生。由此，城市政治学的研究论域亦发生了重大转变，即由“谁统治”的争论转向为对“谁受益”的探讨，更为关注政治实践中政商关系对城市政策的实际影响，城市为何增长、增长为了什么、增长谁受益等成为城市政治学者研究的重要议题。

（四）谁合作：城市政体之争

20 世纪80 年代，费恩斯坦夫妇、史蒂芬·埃尔金和斯通等人提出了城市政体论（Urban Regime Theory），探讨了“谁与谁”合作的城市政体形式及其联盟机制。这些学者认为，城市政体主要是指在城市政治、经济和社会动态关系的基础上，形成的一种非正式的公私合作关系。如费恩斯坦夫妇和埃尔金就从这种动态关系出发，考察了城市中占主导地位的公共政策类型，以及在此基础上形成的城市权力结构。斯通（Stone）通过对亚特兰大市的多年追踪研究，分析了亚特兰大市黑人中产阶级领导人与白人经济利益集团联合统治的城市政体特征；并从治理能力视角探讨了城市政体的内涵和特征，将城市权力看作是社会生产而非社会控制，认为权力并非仅仅关于斗争和抵抗，而是调解和融合城市多元主体间关系和行动的能力，尽可能通过“生产权力”去实现目标，而非局限和纠缠在“权力控制”的传统城市统治观。总之，城市政体理论强调要通过政府与社会之间的公私合作，建立稳定而有序的城市社会关系及合作联盟型城市政体。

（五）谁治理：城市治理之争

20 世纪90 年代以后，特别是21 世纪以来，随着现代城市新问题和新现象的涌现，学者们的研究越来越重视对城市治理过程的剖析，更加关注“谁治理”及“如何治理”城市的过程和方式，主张对不同层次的治理过程开展实证分析。与城市政体理论主张建构稳定的公私关系结构不同，城市治理更加强调公共政策的动态调整及其策略性安排。城市政体往往要求政治或行政力量的介入，而城市治理的实施则更少涉及承担义务和牵连政治领导，或更少依赖广泛的城市行政管理[2]。城市治理理论在分析城市政治现象方面，相对城市政体理论而言更为包容和开放，强调城市政府的主要职能是通过协调各种机构和团体关系达成集体目标，更加强调多元参与和政社互动的城市网络型治理。全球化深刻影响了城市发展及其治理，一些研究者对此背景下的城市移民问题、种族矛盾、街区暴力、邻避冲突、新社会运动等新兴城市治理问题进行分析，愈加重视开展对不同城市之间以及全球城市治理问题的比较研究。

二、从“精英论”到“治理论”：西方城市政治学的理论演进

（一）城市精英主义理论

在精英主义论者看来，城市是由少数精英人物统治的，城市政府只是其意志的实现者、政策的执行者。一般市民虽与精英们存在各种矛盾，但由于自身掌握的资源有限，其对城市政策制定的影响甚微。如亨特运用“声望法”（Reputation Approach），对亚特兰大市最有声望的一群城市精英开展了跟踪研究，其发现经济精英在幕后几乎垄断了所有事关城市发展的重大政策。商人成为社区和城市的领导，经济财富、社会声望和政治机器都是经济精英的权力工具。在城市公共政策制定方面，经济精英也占据主导权。亨特的研究在美国学界引发了巨大反响，随后诸多学者运用“声望法”开展了跨国城市比较研究，并修正了他的一些观点，米尔斯（Charles Mills）在《权力精英》一书中对精英主义权力观做了进一步阐述。同时，城市精英理论也招致了许多批评，如达尔的多元主义城市权力观对精英主义进行了全面反思和理论批判。

（二）城市多元主义理论

多元主义理论是基于对城市政治的研究而逐渐被提出的，该理论的代表性人物达尔在深入调研了纽黑文市之后，系统阐释了“多元主义”城市观，并对“多头政体”概念予以理论化。达尔在分析纽黑文的城市再发展、公共教育和政治提名这三个关键问题时，发现少数精英人士或集团难以对城市公共政策具有决定性影响，大多数的市民实际上拥有非直接影响力，在各个领域中出现了不同的主体和角色，不同的人物和团体在不同领域中做出不同的决策，城市权力呈现出分散化、分层化和多元化的特点。乔丹（Jordan）对多元主义的特征归纳如下：第一，权力看上去是被分割和分散的；第二，所有的团体或多或少有资源和途径来表达他们的诉求，即使政府不必或不能成功地遵照他们的要求行事；第三，这种权力的分散是任何接近民主状态的体系应有的特征；第四，不同政策领域的政治结果表现为这些领域中不同的程序，不同的主体和不同的权力分配；第五，政治权力的运用超越自由民主的选举和代议制的正式制度结构；第六，利益的互动将作为合法性权威来源的“公意”提供一个实用的选择；第七，这种决策过程的分隔性以及谈判结果的不确定性，有助于将参与主体与决策过程联系在一起。[3]随后，诸多学者效仿达尔的分析方法开展了许多有益的实证研究，如纳尔逊·波尔斯比（Nelson Polsby）的研究推动了多元主义理论的进一步发展，之后还涌现出新精英主义、新多元主义及超多元主义等理论流派。

（三）城市增长机器理论

以莫罗奇与彼得森为代表的学者运用政治经济学的方法探讨政商关系对城市权力结构的影响，增长机器理论也随之兴起。莫罗奇提出了增长机器（Growth Machine）的概念，重点探讨了城市政治过程中“谁”为了“什么”而统治。增长机器论认为，基于增加税收、募集竞选资金和促进城市整体利益等目的，城市政治精英与经济精英会相互合作，共同推行有利于自身利益的城市发展政策。政商联盟主导了城市决策的制定，掌握了城市权力，城市成了政府与非政府部门促进经济增长的机器。企业家群体也会结成联盟，共同抬高土地的交换价值；基于夯实税基、改善城市基础设施和市政服务等目的，城市政府也会想方设法招商引资，城市政治和经济的目标本质上都是为了促进增长，城市主要按照增长机器的方式运行。

（四）城市政体理论

费恩斯坦夫妇通过分析美国城市20 世纪50 年代至80 年代中期的政治经济环境，发现美国城市先后出现了三种城市政体（Urban Regime）类型，即指导型政体、特许型政体及保护型政体。斯通总结并阐述了四种城市政体类型：1.维持型政体（Maintenance Regimes），主要体现在维持现状，保持日常的服务供给和低税收。2.发展型政体（Development Regimes），致力于推动城市增长和阻止城市经济的衰落。3.中产阶级改革型政体（Middle－class Progressive Regimes），旨在控制城市增长和保护环境，也称为“反增长机器”。4.低收入阶层机会扩展型政体（Lower－class Opportunity Expansion），也称为“服务型政体”，主张人文关怀和扩大就业机会。斯通在对城市政体进行类型学分析的基础上，构建了城市政体理论的基本分析框架，此后该理论被广泛地应用到城市政治研究之中。乔恩·皮埃尔也指出，城市政治在四个方面容易降低城市政体理论作为比较框架的效能，这四个方面包括：在城市政治中日益增长的个体差异化；地方自治的跨国差异；经济体的机构配置差异以及促使企业参与城市的激励政策；全球化对城市政治的影响，主要是政治权威的重塑和企业结构的垂直整合。[2]

（五）马克思主义城市政治理论

国家与城市关系是马克思主义理论的重要内容，马克思和恩格斯在批判地继承和发展黑格尔有关国家与社会关系思想的基础上，从“社会决定国家”这一基本前提出发，以国家与社会的关系视角对城市问题做了深刻论述，形成了较为系统的城市理论，认为：“政治国家没有家庭的天然基础和市民社会的人为基础就不可能存在。它们是国家的必要条件。”[4]“城市反映了人口、生活资料、资本、享乐和需求的集中。”[5]同时，马克思在阐述国家与城市之间的关系时，并非单纯从城市的视角来描述国家，而是以唯物辩证法的分析逻辑，在强调社会决定国家的同时，也注意到了国家在获得独立性之后其对城市社会关系的重要影响。在此意义上，“所有马克思主义城市政治理论的起点是：城市政治制度是国家机器的一部分，因此它不可避免地被烙上了国家在资本主义社会中所扮演角色的印记”[3]。西方马克思主义城市政治理论主要有工具主义和结构主义两种解释，二者观点的不同主要体现在城市的自治权（低、高）、国家机构的统一性（高、低）和外部力量对于城市政治和政策的决定作用（高、低）。前者主要把国家看作是服务于统治阶级利益的“工具”，城市被视为附属于国家政治体系的一部分，城市具有较少的自治权；后者则强调国家与城市作为一个统一的整体结构，主张赋予城市较大的自治权。西方马克思主义城市政治的代表性学者主要有列斐伏尔、卡斯泰尔斯、欧康纳、弗里德兰、桑德斯等，如列斐伏尔从“空间政治”的视角认为，城市空间并非纯粹的地理空间和领地，而是存在阶层分化、阶级冲突的政治空间。弗里德兰、皮文和奥尔福德提出了“国家功能的分配理论”，卡斯蒂斯强调了国家对“集体消费”进行干预的作用，桑德斯阐释了“双国家”或“双政治”理论，这些都受到了马克思主义理论的影响。

（六）城市治理理论

在20 世纪90 年代和21 世纪初期，治理成为政治科学家和政治实践者的流行语，它代表了一种关于如何处理日益复杂的现代社会问题的新观点和新视角。首先，城市治理理论是在反思精英主义、多元主义、城市政体等理论的基础上逐渐发展起来的，其被看作是识别“值得研究”的城市现象的分析框架（Stoker，1998），或是理解城市政治的“另类镜头”（Stone，2008），是一种从政治科学分析视角阐释和分析城市问题的新兴理论和方法。其次，城市治理既是实践层面的一种多元主体互动形式，也是在复杂社会中应该如何解决城市问题的有效模式，不再纠结于城市“谁统治”“谁有益”的抽象理论探讨，而是更加强调多元主体共同参与的合作治理、协商治理，注重城市的包容性发展和治理。有关学术争论主要分为“以国家为中心”的城市治理模式和“以社会为中心”的城市治理模式。再次，城市治理被视为一个动态变化的过程，强调对城市治理实践的情景式分析，将具体的城市治理问题置于特定的环境和阶段予以考察，认为城市治理网络是由具有相同利益诉求和目标的行动者所组成的。在经济全球化的背景下，城市在一定程度上已经超越传统民族国家下的地方治理范畴，城市治理理论为开展全球城市的跨国比较研究提供了全新的视角。最后，由于治理概念的模糊性和宽泛性，城市治理理论也受到一些研究者的质疑和批判。

三、从“权力结构”到“政策过程”：西方城市政治学的研究视阈

（一）城市权力结构

城市权力结构是城市政治研究的核心主题，通常需要回答城市权力由谁掌握、城市权力如何获取、城市权力怎样运行等。一方面，要从国家政治的视角去考察城市政治的逻辑与特点，厘清国家权力与城市权力的关系。城市是国家的重要空间形态，城市权力是国家权力在城市空间的具体呈现，城市权力的运行对国家权力体系也会产生重要的现实影响。另一方面，从城市政治学角度对城市权力的研究，既要从政治权力的一般学理层面对城市权力进行理论分析，更要探究在特定情境下城市权力运行的具体方式及其特点。这不但拓展了传统政治学的研究范畴，为城市政治的研究提供了新的分析视角和研究路径，也佐证了开展城市权力研究的必要性。克拉伦斯·恩·斯通（Clarence N.Stone）提出了“情景式权力”（Power in Context）的概念，认为对于权力的理解不能局限于强制性约束力的传统政治理论解释，城市环境的复杂性决定了城市权力运行过程的复杂性和变动性，应该从具体的情景中考察城市权力的生成与演化。艾伦·哈丁（Alan Harding）将城市权力与“地方形塑政策”（Place－Shaping Policy）联系起来，重点考察了城市权力运行实践过程中存在的“决策代理人”问题。总之，城市权力的实际运作被包含在动态的关系体之中，对其研究需要关注城市权力的运作及其权力关系领域，城市权力不是在行动中抽离出来的，也不是个体意义上的，而是政治活动者们在长期实践中努力“经营”与“运作”的一系列关系体（Body of Relationships）[1]。

（二）城市政体形式

其一，国家政体与城市政体之间的关系。国家层面的政体一般指国家政权的组织形式，城市政体则主要是指在特定城市空间中的政权组织形式和治理体制安排，其对于城市治理的方式和结果有着深刻影响。城市政体和治理体制改革是完善国家治理体系的重要内容，其目的是提升城市政体对于现代社会的适应性，由自上而下的城市管理体制逐渐向多元共治的城市政体转变。其二，现代城市政体是多元主体共治的治理体制。城市政体不但表现为国家权力机构在城市层面的组织关系结构，也是城市政府与非政府组织、公民合作共治的体制机制安排。城市政体嵌入政治制度和国家治理层级之中，既需要从国家权力结构层面完善城市政体形式，又要在政体运行过程中加强多元主体的协同能力。城市政体理论“强调政府和非政府力量在经济和社会挑战下的相互依存，把理论焦点聚集在政府和非政府参与者之间的合作和协调问题上”[3]。其三，现代城市政体建立在“系统性权力”之上。城市政体理论不再将权力视为国家力量对于社会的控制和管制，而认为城市权力是一种汇聚了各种利益关系的“系统性权力”，现代城市政体不是自上而下的传统“权力控制模式”，而是上下交融的“权力生产过程”。城市政体理论研究的是谁与谁合作，以及他们的合作是如何跨越公共部门，并与社会多元主体合作共治而实现的。现代城市政体建立在广泛合作的“治理联盟”基础上，形成城市公共机构与社会团体、企业的联盟，有利于提高城市治理能力。

（三）城市社会运动

城市日益成为社会运动的重要场域，诸多抗议运动和冲突在现代城市中爆发。城市社会运动一般是指在城市中发生的公民集体参与行为及其社会变革行动，反映了城市中的种族、民族、阶级、阶层和性别等方面的多样化关系。需要探究城市中的什么因素激发了城市社会行动？是否存在某种特定的城市社会运动方式？城市社会运动将会产生何种政治影响？曼纽尔·卡斯特尔斯（Manuel Castells）较早从学理层面阐释了“城市社会运动”概念，认为社会运动呈现出阶级斗争从工作场所转移到城市空间的特征，城市社会运动是各种社会利益和价值观相互冲突的结果，将导致城市性质和城市结构的变化。城市研究者不再主要从国家结构和制度主义的宏观视角来研究城市社会问题，而注重从行为视角来探究城市社会结构的演进和变迁，认为城市运动不仅折射出后资本主义社会的结构性矛盾，而且还能够与工会和政党等组织一同推动社会变革。城市社会运动的分析方法不但被广泛运用于对西方大都市的研究，而且还被运用到对拉丁美洲和亚洲的新兴工业化国家的城市研究中，并对“新城市社会学”的研究产生了深远影响。随着全球化运动的兴起，一些学者开始关注全球化与城市社会运动之间的关系，重点探讨全球化的城市性对城市动员和社会运动的影响。

（四）城市社会资本

虽然难以对社会资本作统一的概念界定，但城市中各类社会资本要素对于维系城市秩序具有重要意义。“社会资本可以被称为一种资源，这种资源是通过行动者之间的规则互动产生的，这些行动者拥有共同的价值观，相互之间具有良好的关系，他们可以利用社会资本获取个人或团体利益。社会资本把人们的关注点集中到了网络、共同价值以及通过信任形成的社会互惠规则上，从而产生和维持社会秩序。”[6]布迪厄将社会资本理解为经济、社会和文化等各类资源的聚合，这些资源往往嵌套在体制化的关系网络之中，参与到网络中的人们可以获取各种利益。这些网络并非自然形成，而是基于责任、信任和参与的“累积劳动”的结果，将人际关系转化为稳定的城市社会关系结构。帕特南在《使民主运转起来》中阐述了社会资本对社会总体幸福感的重要性，构建了较为系统的“社会资本指数”，其主要包括社区组织生活、公共事务参与度、社区志愿服务、非正式社交和社会信任等五个方面。他将社会资本分为“结合式”社会资本（Bonding Social Capital）与“搭桥式”社会资本（Bridging Social Capital）两类，前者主要指排外的、只关注内部的协会和群体，而后者指具有包容性的开放群体，他们乐于与他人接触并致力于公益事业。科纳克（Knack）分析了社会资本中的志愿服务、社会信任、非正式社交、俱乐部会议以及团体成员资格等。[1]

（五）城市公共政策

城市公共政策是由城市公共部门为解决城市公共问题，通过特定的政策程序制定和实施的有关城市公共事务和服务方面的相关政策。20 世纪50－60 年代政策科学的研究逐渐兴起，美国政治学家哈罗德·拉斯韦尔和拉纳在《政策科学：范围与方法的新近发展》一书中提出了“政策科学”（Policy Science）这一学术概念，此时期主要研究公共政策的学理内涵、影响因素及制定过程，代表性学者还有戴维·伊斯顿、查尔斯·E.林德布洛姆、托马斯·R.戴伊等。20 世纪70 年代中期以后，越来越多的政策科学家开始关注和研究城市公共政策制定后的执行、评估、调整和政策终结等。诸多学者对城市公共政策的制定和实施过程开展了深入分析，政策过程分析成为城市政治研究的重要内容。如亨特（Hunter）对亚特兰大城市公共政策制定过程中最有影响力的“声望”群体开展了实证研究，从政策制定者、政策执行者的视角，对城市的社区权力结构及决策者特征进行了深入分析。达尔对纽黑文的政治提名以及城市重建、公共教育等政策领域开展了研究，从政治提名中的领导者、城市重建中的领导者、公共教育中的领导者等方面，研究了政策过程中的直接影响力、间接影响力与政治资源的分配和利用问题。哈罗德·沃尔曼、罗伯特·麦克曼蒙认为“城市政策在可能影响人们福祉相关成果的诸多因素中应运而生，包括市场、私人和非营利部门活动、上级政府活动、地方社会机构、家庭关系以及城市居民的社会和人口特征”[1]。

四、结论与讨论

城市政治学是研究城市政治权力、政治关系、政体形式、政治行为、政治现象及其发展规律的新兴交叉学科，其既不同于传统的市政学，也不同于城市管理学。“城市政治是国家命运的核心”[7]，随着城市化进程的加快，各类城市问题亟须从城市政治学的视角予以解释和研究。

首先，阐释城市政治研究的学理基础。城市政治研究需要从理论层面反思：“研究城市政治理论意味着什么？”“城市理论仅仅是被应用到特定范围的一般性理论吗？城市中有什么与众不同之处使得城市理论难以一般化，以扩展至更广的范围？”[8]城市不但是国家的重要空间形态，还是国家政治具象化投射的政治场域，体现出中央和地方之间、整体和部分之间的多层级关系。因此，有必要从学科体系层面阐释清楚国家与城市、政治学与城市政治学、国家政治与城市政治之间的关系。

其次，建构城市政治研究的知识话语。无论是从政治学的视角研究城市，还是从城市的视角研究政治，城市权力始终是城市政治研究的核心主题。围绕城市权力由谁掌握、城市权力如何取得、城市权力如何运行等问题，西方城市政治学形成了精英主义和多元主义的经典论辩，后来又演化为城市增长机器、城市政体理论、城市治理理论等，其不再纠结于非此即彼的“谁统治”困境，更加强调“权力生产”而非“权力控制”，进而探讨了城市政治实践过程中“谁”为了“什么”而统治，通过“什么”机制建立治理联盟，“谁”与“谁”展开合作化治理等具有重要现实意义的理论问题。如何从城市权力的核心概念拓展至对城市政治关系、政体形式、政治行为、政治现象等方面的研究，不但是建构城市政治学知识话语的基本问题，还是基于“国家－城市”关系考察城市治理复杂性的现实要求。

最后，拓展城市政治研究的研究范畴。“城市政治研究以一种特别敏锐的方式遇到所有实证研究所熟悉的问题。”[9]城市政治学研究能够帮助我们更全面地理解城市政治现象、政治过程以及特定的地方政治生态。从城市政治学的具体研究内容看，其不但要从结构方面对城市权力结构、城市政体形式等进行理论分析并进行概念化，也需要从行为层面对城市社会运动、城市利益冲突、城市政策过程、城市政治参与等开展实证研究。城市种族、城市正义、城市兴衰、城市领导、城市安全和城市稳定等也是城市政治学的基本论题，亟待从城市的国家性与国家的城市性的双向互动维度进行城市比较研究，并以城市国际性的视野来推进全球城市治理研究。