营造城市政治学研究学术共同体——深圳大学政府管理学院博士生导师陈文教授访谈

陈 文，侯麟军

陈文（1979－），法学博士，中共中央编译局博士后，深圳大学政府管理学院党委书记、教授、博士生导师，全球特大型城市治理研究院执行院长，哈佛大学肯尼迪学院访问学者，中国政治学会理事，广东省行政管理学会理事，深圳市先行示范区专家、人大常委会立法咨询专家，长期从事当代中国政治、城市政治、城市治理、社会治理、国际大都市治理等领域的研究。主持国家社科基金重点项目“特大型城市治理体系和治理能力现代化研究”、一般项目“西方城市政治学发展跟踪研究”、青年项目“社区治理转型研究”，教育部人文社科规划项目“城市社会治理‘碎片化现象’的生成机理与消解路径研究”等十余项国家、省部级课题；在《政治学研究》《中国行政管理》《经济社会体制比较》等期刊发表论文一百余篇，多篇被《新华文摘》、人大复印报刊资料全文转载；五十余份咨政报告获中央和省市党政部门采纳；出版《城市治理转型研究》《社区业主自治研究》《奇迹城市》《大都市的系统治理》《城市政治》《牛津城市政治学手册》等学术著作、译著十余部，主编《国外城市政治学经典译丛》《当代中国政治研究报告》《中国城市治理扎根研究丛书》等。

侯麟军（以下简称“侯”）：陈教授，您好！十分荣幸能够对您作一次专访。我了解到您对城市政治学有非常独特的学术情怀和学术执着，您能否具体分享一下，您是缘何走上了从事城市政治学研究这条学术道路，并以此为志业的？

陈文（以下简称“陈”）：好的。对城市政治学的研究任重而道远，城市是国家的重要空间形态，城市政治是国家政治的重要组成部分，城市政治学是政治学的重要分支学科，城市治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。对城市政治学领域的研究动力主要源自于我对城市、城市政治、城市治理重要性的逐渐认知，以及对国内外城市政治和城市治理领域诸多论题的浓厚兴趣，尤其是对改革开放以来中国城市的快速发展、城市社会发生的巨大变迁以及诸多新兴城市问题和现象保持着一种好奇心。

于是，我的硕士和博士论文选题都与城市政治和城市治理相关，并于2009 年左右专门开设了全校公选课“城市管理学”和“国际大都市治理”，2011 年在中央编译局做博士后期间也是主要研究城市治理体制改革，2013 年还开设了“城市政治与城市治理理论研究”“城市政治专题”的研究生课程，2014－2015 年我在哈佛大学访学时的主要研究方向也是城市政治学理论与城市治理创新，并在哈佛大学图书馆借阅了最新出版的《The Oxford Handbook of Urban Politics》（牛津城市政治学手册）等英文著作，对国外城市政治学的总体研究状况有了一个比较全面的了解。我相信，研究城市政治和城市治理是时代所需，也必将大有可为。

2015 年12 月召开的中央城市工作会议指出，改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎。城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。同时，根据联合国秘书处经济和社会事务部（UN DESA）人口司发布的《世界城市化展望》预测，到2050 年将有68%的人口居住在城市，其中中国城市人口将增长2.55 亿人。联合国人居署发布的《2022 年世界城市报告：展望城市未来》（World Cities Report 2022：Envisaging the Future of Cities）预测，到2050 年，全球城市人口将增长22 亿人，城市化仍然是21 世纪一个强大的趋势。可见，城市在国家和世界未来发展中扮演的角色会越来越重要。我们必须要深刻认识城市在经济社会发展、政治文明进步、文化繁荣兴盛、民生服务改善中的重要地位和作用。

客观而言，长期以来国内学界较多地从经济学、社会学、管理学、规划学等视角开展对城市的研究，而较少从政治学的学科视野深度考察城市发展和城市治理的政治逻辑，以及城市秩序稳定的政治基础和制度安排等，城市政治学的理论研究相对滞后。因此，非常有必要运用政治学的基本理论和方法，系统研究城市场域中的政治关系、政治权力、政治制度、政治行为、政治现象及其发展规律，阐释清楚国家与城市、国家政治与城市政治、政治学与城市政治学之间的关系，努力营造城市政治学研究学术共同体。

侯：好的，谢谢陈教授！从政治学视角研究城市问题和城市现象，确实非常有必要。请您阐述一下城市政治学主要研究哪些内容？如何构建城市政治学的学科话语和知识体系？

陈：构建城市政治学的学科话语和知识体系，至关重要的就是要明确城市政治学的研究对象、概念范畴、基础理论、研究方法和应用领域等。城市政治学（Urban Politics）是研究城市政治权力、政治关系、政体形式、政治行为、政治现象及其发展规律的新兴交叉学科。城市权力结构、城市政体形式、城市社会运动、城市社会资本、城市政策过程等是城市政治学研究的基本内容。西方城市政治学经历了城市精英主义和多元主义的经典论辩，随后衍生出城市增长机器理论、城市政体理论、马克思主义城市政治理论、城市治理理论等。

伴随城市化的快速发展及现代城市问题的大量涌现，城市政治学自20 世纪中后期起日渐成为政治学领域的一门显学，诸多学者从城市权力、城市政体、城市运动、城市稳定、城市冲突、城市政府、城市政策、城市领导、城市种族、城市正义、城市兴衰、城市参与、城市安全和城市治理等维度，对各种城市政治问题开展了全面和深入的研究，形成了较为系统的城市政治学理论。上述这些方面都是城市政治学的主要研究内容，也构成了城市政治学的基本概念话语，亟须从多学科的交叉视角和方法开展深度研究，跟踪国内外城市政治学的新理论和新方法，探讨城市政治学领域中具有重大现实意义的理论问题和具有重大理论意义的现实问题，形成具有中国特色和国际视野的城市政治学理论。

城市权力是城市政治研究的核心概念，一方面，要从国家政治的视角去考察城市政治的逻辑与特点，厘清国家权力与城市权力的关系；另一方面，从城市政治学角度对城市权力的研究，既要从政治权力的一般学理层面对城市权力进行理论分析，又要探究在特定情境下城市权力运行的具体方式及特点。国家层面的政体一般指国家政权的组织形式，城市政体则主要是指在特定城市空间中的政权组织形式和治理体制安排，其对于城市治理的方式和结果有着深刻影响。城市政体和治理体制改革是完善国家治理体系的重要内容，其目的是提升城市政体对于现代社会的适应性，由自上而下的城市管理体制逐渐向多元共治的城市政体转变。现代城市政体是多元主体共治的治理体制。城市政体不但表现为国家权力机构在城市层面的组织关系结构，也是城市政府与非政府组织、公民合作共治的体制机制安排。城市政体嵌入政治制度和国家治理层级之中，既需要从国家权力结构层面完善城市政体形式，又要在城市政体运行过程中加强多元主体的协同治理。

侯：据我了解，您在商务印书馆主持翻译了多部国外城市政治与城市治理研究领域的经典著作，在2021年主编和审校了《城市政治——社会学角度之阐释》一书，而最近由您翻译的《牛津城市政治学手册》（The Oxford Handbook of Urban Politics）也即将出版，您能大致介绍一下这些译著的主要内容吗？

陈：好的，国内一些学者已翻译了几本有关城市政治学的经典著作，但客观而言这与其他一些相对成熟的学科相比还是太少了，为了方便国内学者了解西方城市政治学的发展状况，为促进中国城市政治学的学科发展，我萌发了主编《国外城市政治学经典译丛》的想法。该译丛的《城市政治——社会学角度之阐释》一书批判性地审视了城市政治学和城市社会学的主要理论争论，并对一些学术前沿问题进行了探讨。该书的第一部分有四个章节，每一章都针对城市研究中提出的一个特别理论或概念性问题进行讨论，而第二部分的章节则以伦敦一个行政区20 世纪70 年代早期的实证研究为基础来讨论这些争辩。就整体而言，该书试图回顾和评价最新的理论和实证研究对城市政治社会学的贡献。

《牛津城市政治学手册》（The Oxford Handbook of Urban Politics）收录了美国、英国、加拿大、欧洲等地的一批城市研究知名学者的最新研究成果，旨在介绍当今世界城市政治学领域中的多维研究方法，阐释新兴研究方向和研究议程，并提倡以全球视角开展城市的比较分析。本书的独特贡献在于为各种城市政治问题和研究方法提供一种国际化视野，对城市政治学的重要理论和研究现状进行批判性评价，系统梳理了城市政治学的研究脉络、理论逻辑和新兴议程，其中既包括城市政治学的主要理论流派，又涉及城市政治的研究方法、论争主题及可供未来研究参考的前沿问题。该书首先介绍了城市政治学的研究传统和新兴方向，全书主要分为五个部分：第一部分重点讨论了城市政治中的权力与参与问题，主要包括城市权力、地区竞争与合作、城市政治学和新制度主义、城市治理、选举和政策回应、城市政治研究的多层次分析六章。第二部分重点讨论了城市中的制度和民主实践问题，主要包括各级政府体系关系中的城市、地方政府中的官僚制和民主制、地方政府改革与新公共管理、地方政府的党派和非党派、地方民主与公民权、社区与公民实践、城市政治中的社会运动七章。第三部分重点讨论了城市政治与城市社会问题，主要包括城市社会资本、城镇种族和民族政治、贫困与社会排斥、城市中的极化与飞地、城市融入、文化冲突六章。第四部分重点讨论了21 世纪的城市政策问题，主要包括城市政策的重要性、城市议程设置、城市兴衰的政治、竞争性城市、美国和法国的城市暴力、城市可持续发展六章。第五部分重点讨论了城市政治学的新兴研究议程，主要包括城市公平、城市发展、互联城市、城郊政治、都市制度、新兴研究议程六章。

侯：您长期关注和研究城市政治现象与城市治理问题，尤其是对城市治理的“碎片化”问题做过深入研究，可否请您谈谈何为“碎片化治理”？如何从城市政治学的视角探析这一现象的生成机理？

陈：就像我前面提及的，现代城市的治理必然要构建多元共治、多方协同的城市治理体系。但从“治理”的实践场景和现实问题来看，在我国目前的城市治理过程中，较普遍地存在“碎片化治理”现象。2017 年，我在《经济社会体制比较》杂志上发表的《城市社会“碎片化治理”的生成机理与消解逻辑》专门探讨了这个问题。所谓“碎片化治理”，指的是治理主体彼此独立、治理方式相互排斥、治理机制不能衔接、治理行为难以互动、治理结果虚化无效的特定治理状态，具体表现为治理主体责任不清、职能部门推诿扯皮、政府治理与社会治理的衔接机制不畅，从而导致诸多城市社会问题长年累积，甚至出现“难以治理”“无效治理”与“无法治理”窘境的现象。

要深入回答“碎片化治理”现象为何会出现，其蕴含着何种内在的生成机理此类问题，须从城市政治学有关城市权力结构与城市政体形式的高度来探讨。我认为，可以从如下几个方面来理解：

一是城市权力运行机理，即纵向权力层级过多，行政链条亟待压缩。在我国现行的城市管理架构中，普遍实行的是“两级政府四级管理”的权力结构，其内在逻辑是基于“自上而下”的权力运行方式，层级授权和任务下压是其基本特点，这种纵向权力的过度分层式设置是导致“碎片化治理”的根本原因。

二是职能设置机理，即部门联动性不强，协同治理难以实现。市区各职能部门之间缺乏经常性的工作协调机制，片面强调各部门的自身利益和任务要求，且城市治理的信息数据共享平台暂未建立，这种横向权力过度分散的部门式设置是导致城市“碎片化治理”的关键性因素。

三是责任分配机理，即片面强调“属地责任”，职能部门的“主管责任”淡化。目前，我国城市社会治理的责任归属是基于“属地管理”原则之上的，即只要在街道办和社区所管的辖区范围内发生的事件，其都必须掌握、处理、解决和负责。在这种机制下，街道和社区就会出现“应付检查，难以服务”“不管理、无服务”的“碎片化治理”窘境。

四是任务委派机理，即社区工作准入制度缺失，任务随意委派问题突出。由于社区工作准入制度的缺失或虚化，市区“多头”职能部门都“单向委派”任务给街道办，而街道办接到任务后再“简单下派”给社区，有些职能部门随时下达一个通知，街道和社区就要全力配合，导致社会建设和治理的合力难以形成，街道办和社区疲于应付各种考核、检查、评比、创建等活动，增加了行政成本，影响了行政效率。

五是自治虚化机理，即自组织发育不成熟，社会自治能力欠缺。自治虚化也是导致城市社会“碎片化治理”的一个维度，具体表现在政府管理与社会自治的衔接与互动机制不通畅，自治组织的自治功能难以发挥，内部自律机制和外部监管机制不健全，决策程序、内部议事、财务管理、人力资源等规章制度不完善。

总而言之，我国城市治理实践中的“碎片化”现象，是城市权力结构的层级过多，职能部门设置分散，属地责任与主管责任冲突，社区行政事务的准入制度不完善，自组织发育不成熟等多重结构性因素所导致的。

侯：感谢陈教授的耐心解答，让我对城市“碎片化治理”现象的生成机理有了更深层次的认识和理解。那么，“碎片化治理”的困境究竟该如何消解，怎样有效提升城市治理能力呢？

陈：我认为，消解“碎片化治理”困境须重点提升党政依法“管治”、社会有序“自治”与多元主体“共治”的三种能力，从结构、职能、责任、制度与组织重构等多个维度消解“碎片化治理”现象，即压缩权力结构链条、促进职能部门协同、明晰主管与属地责任、完善社区准入制度、激活社会自治功能等。

一是要提升党政依法“管治”能力。其一，逐步建构扁平化的城市治理体制。在压缩城市权力结构层面，按照“扁平、精简、高效”的原则，尝试推进街道办和社区的层级缩减和职能整合改革，形成“区－街道（大社区）”或“市－街道（大社区）”的扁平化城市治理体系。其二，切实转变和规范城市基层政府职能。厘清政府与市场、社会的关系，合理配置市、区、街道及其部门的事权，有效规范权力行使，并充分接受群众和社会的监督。其三，实行主管责任与属地责任相结合的责任追究制度，加快完善社区行政事务准入制度。其四，提升政府依法治理城市社会的水平。以转变基层政府职能为契机，对现有的规范文件进行全面排查，重点清理一些不合时宜、相互冲突和缺乏可操作性的文件，依法依规出台一系列适应新形势发展需要的规范性文件。

二是要提升社会有序“自治”能力。一方面，激活居民委员会的法定自治功能。居民委员会是城市治理的重要组织依托，充分发挥居民委员会作为法定自治组织的作用，才能有效促进城市治理体系和治理能力现代化。但是由于居民委员会长期以来受制于单位体制的“政治服从”和“行政屈从”，在实践中日渐呈现出“行政化”“空心化”和“边缘化”特点，其内在的法定自治功能日益虚化。在后单位时代的现代城市治理中，有必要为自治组织“增能”，提升居民委员会开展社区自治、服务辖区居民的能力，激活和优化居民委员会的法定自治功能、社区服务功能、政治整合功能、民意吸纳功能和矛盾化解功能，将其打造成城市治理体系和治理能力现代化的主要组织平台。另一方面，加强业主委员会作为新兴自组织的建设。业主委员会是伴随住宅商品化和市场化进程而出现的一种基于产权的新生自组织，但在现阶段，由于法律地位的模糊、管理制度欠完善、资金短缺等原因，业主委员会仍然存在自治能力不足的现实问题。因此，有必要从法律法规上明确业主委员会的诉讼主体资格，从制度建设、管理体制、选举方式、资金来源、业主监督、人员素质诸方面加强业主委员会的组织建设，增强其承载街道办和居民委员会所退出的具体社区事务方面的自治功能，提高业主委员会对房地产开发商及物业公司的监督水平和民事诉讼能力。此外，完善社会组织培育和监管体系。通过降低门槛、项目委托、购买服务、专项支持、财政补贴、人才培训、资金筹措、税费减免等多种形式，鼓励、支持和帮助各类别社会组织加快发展。简化和降低社会组织登记和备案门槛，借鉴商事制度改革的成功经验，进一步推进社会组织直接登记制度改革，简化登记手续、优化登记程序，全面实行工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类、文娱类、科技类、体育类和生态环境类等社会组织直接到民政部门登记。深化社会组织备案管理职能改革，实行“备案转登记”的升级管理制度，将一批运行良好的备案社会组织纳入登记范围。

三是提升多元主体协同“共治”能力。其一，切实发挥社区党组织的社会整合功能。在增强社区党组织领导力和整合力的基础上，健全以基层党组织为“内核”，以居委会、业委会、物业公司、社会组织等合作共治的“一核多元”党建机制。努力构建党和政府主导与居民自治相结合的基层社会治理格局，促进社区生活和治理共同体的形成。其二，打造需求导向的“社区服务共享平台”。积极推行“小项目大范围”的社区社会组织培育支持方式，创新社区居民通过社区社会组织参与社区治理的路径和机制。每年定期开展社区服务居民需求调查，鼓励居民通过社区社会组织参与制定和享受社区服务项目，转变传统的“政府配餐”服务模式，推行“居民点菜、政府买单”服务模式，问政于民、问需于民、问计于民。从社区居民实际需求出发，政府可以向社会组织转移职能、购买服务目录，引导和支持社会组织参与各类公共服务，通过每年实施一批“小项目”激活备案社区社会组织的活力，推出为社区居民量身定做、多元化的服务项目。其三，搭建居民广泛参与的“社情民意沟通平台”。依托居民委员会、社区党组织和辖区“两代表一委员”，创新社情民意的协商和沟通机制，重点发展一些沟通社情民意的社区社会组织，及时了解和广泛整合居民诉求和关切，对凡是与居民直接利益相关的具体性事务或与其间接利益相关的社区公共性事务，在多方主体共同参与的协商民主平台上进行集体商议与合作治理。

侯：深圳经济特区毗邻港澳，正面临建设中国特色社会主义先行示范区和粤港澳大湾区的重大历史机遇，请问这对于开展城市治理研究有何重要意义？为何要将“城市政治和城市治理”作为重点研究方向？

陈：深圳的城市治理改革具有问题先遇、探索先行、经验先出的特点，在深圳从事城市政治和城市治理领域的研究，有较好的地缘优势和实践创新优势。早在1999 年，黄卫平教授领衔成立了深圳大学当代中国政治研究所，在城市政治、基层治理、特区政治、港澳政治等方面开展了诸多研究。正如习近平总书记在深圳经济特区建立40 周年庆祝大会上的讲话所指出：“深圳是改革开放后党和人民一手缔造的崭新城市，是中国特色社会主义在一张白纸上的精彩演绎。深圳广大干部群众披荆斩棘、埋头苦干，用40 年时间走过了国外一些国际化大都市上百年走完的历程。这是中国人民创造的世界发展史上的一个奇迹。”深圳仅用了40 余年的时间便从落后的边陲小镇发展成为一座现代化、国际化的大都市，创造了世界发展史上的奇迹。深圳不仅取得了世人瞩目的辉煌经济成就，而且随着城市社会变迁和市民参与诉求的提高，其在城市治理改革方面也先行先试，探索出一些较具特色、影响广泛的治理新模式。目前，深圳面临的“双区”驱动、“双区”叠加、“双改”示范等重大历史机遇，也将为开展城市政治和城市治理的理论创新研究提供重要机遇和广阔空间。

《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》明确提出，到21 世纪中叶，深圳将以更加昂扬的姿态屹立于世界先进城市之林，成为竞争力、创新力、影响力卓著的全球标杆城市。这就要求深圳必须用全球城市的标准加快推进全面改革创新，不但要在经济实力和发展质量方面跻身全球城市前列，也要在城市治理体系和治理能力方面达到国际先进水平，深圳须在现代城市治理的体制机制改革方面先行先试，为打造全球标杆城市提供支撑。可以说，从改革开放的“经济特区”到新时代的“先行示范区”，深圳为我们提供了许多具有理论和实践意义的研究课题，值得我们深耕细作，开展扎根研究。

为此，2016 年9 月，深圳大学在国内率先成立了“城市治理研究院”，后更名为“全球特大型城市治理研究院”，现任院长为著名学者俞可平教授。研究院立足深圳、扎根湾区、面向世界，对标国际一流高端智库进行建设，坚持高起点规划、高水平建设、高质量发展，重点关注城市治理实践中具有重大现实意义的理论问题和具有重大理论意义的现实问题，秉持“中国化”特色和“全球化”视野，致力于打造城市理论与实践研究的学术高地，努力将研究院建设成为一个理论与实践并重、国际与国内衔接、教学与科研互促，在城市治理研究领域具有广泛影响的高水平、国际化的新型高端智库。学院和研究院目前正在推进“全球特大型城市治理丛书”“全球特大型城市治理高端论坛”“全球特大型城市治理研究网络”等重点工作。

“城市政治和城市治理”是深圳大学政府管理学院和全球特大型城市治理研究院学科建设的重点领域和特色方向，研究团队长期关注城市政治现象与城市治理问题，跟踪研究国内外城市研究的新理论和新方法，致力于营造城市政治和城市治理研究的学术共同体，形成具有中国特色和国际视野的城市政治和城市治理理论。科研团队正在组织开展中国城市治理“百街百社”扎根研究大型调研（简称“双百调查”），重点选择100个街道和100 个社区开展城市扎根调研，秉持“没有调研就没有发言权”的科研理念和“大兴调查研究”的方法指导，旨在深入研究中国城市治理现代化进程中的基层治理实践，提炼和建构中国城市治理的原创性理论和方法，为讲好“中国之治”的城市治理故事提供扎实的事实依据和理论基础。

侯：最后，请问您对想要学习和研究城市政治、城市治理的青年学子有什么建议吗？

陈：我相信城市政治和城市治理的研究必将大有可为，研究城市政治和城市治理的青年学子也必将大有作为。因此，十分欢迎青年才俊进入这一研究领域，希望与大家一起努力共同推动城市政治学的学科发展。对于有志于研究这一领域的青年学子，我主要有三点体会与各位共勉：一是没有调查就没有发言权。研究城市政治和城市治理，需要带着问题意识，深入到城市治理实践场景当中去，最好能去政府部门、街道、社区开展深度的田野调查和扎根研究，实实在在地把自己沉下去，只有积累了丰富的“底层经验”才能做出有底气的研究成果，才能对一些城市治理问题拥有发言权。二是没有理论就没有研究权。只有对城市基层各种现象的感性认识还远远不够，作为研究者还必须在感性认识的基础上概括、提炼、深化、总结出“理论框架”，透过现象深究本质，只有这样才能让自己的研究更有理论深度。三是没有方法就没有分析权。积累“底层经验”、提出“理论框架”后，还要学习掌握一些基本的“研究方法”，调查、理论、方法是一个有机的分析体系。

侯：再次感谢陈教授百忙之中接受采访，您的解答使我获益匪浅。谢谢您！