抗战时期华中抗日根据地红色海关机构及职能实践研究

掌孝恩

华中地区是我国抗日战争时期的重要战场。全面抗日战争爆发后,从1938年4月开始,新四军各部相继挺进华中地区,分别建立苏北、苏中、苏南、淮北、淮南、皖东、浙东和鄂豫边区八个抗日根据地开展游击战争。期间,为了解决战争经费问题,各根据地结合实际情况陆续成立了具有海关职能性质的机构开展税收、检查及缉私工作,一直持续到解放战争结束。国内对红色海关的研究,从总体上看起步不算晚,主要集中在红军时期开创的红色海关实践等工作上,而对于围绕华中抗日根据地红色海关历史的挖掘与研究迄今还比较薄弱。20世纪80年代,江苏、安徽等省的税务、工商部门掀起了系统研究华中革命根据地税务、工商等工作的热潮,(1)安徽省财政厅、安徽省档案馆:《安徽革命根据地财经史料选》(一、二、三),安徽人民出版社1983年版;安徽人民政府税务局、安徽档案局:《安徽革命根据地税收史料选》(上、下),安徽人民出版社1984年版;华中抗日根据地和解放区工商税收史编写组编:《华中抗日根据地和解放区工商税收史料选编》(上、中、下),安徽人民出版社1986年版;财政部税务总局:《中国革命根据地工商税收史长编》,中国财政经济出版社1989年版。例如,龚意农的《淮南抗日根据地的财政经济工作》、胡弼亮的《新四军二师的供给和生产》等回忆录,这些都给深入研究红色海关及职能开展提供了宝贵的资料。抗战时期的红色海关,虽然不像战场上与敌伪面对面的厮杀,但也与根据地的武装斗争一样,同样是两军对垒、硝烟弥漫、你死我活、十分激烈。关于红色海关机构是如何成立和组成的?如何建立机制运作的?红色海关职能主要有哪些?以往的研究尚未具体涉及,本文试从在目前现有研究成果基础上,通过查阅博物馆、纪念馆第一手资料,对以上问题继续探访挖掘,以求教于智者。

一、抗日根据地战区成立具有红色海关性质的机构开展工作,是中国共产党的抗日民族统一战线基本政策的重要组成部分

全面抗战爆发阶段处在国民党统治时期,敌战区特别是沿海口岸海关大都被日本人占有,国民党政府的海关税收在政府财政中的地位也大幅下降,而华中抗日根据地的各方财政经费更是捉襟见肘。因此,必须建立起具有红色海关性质的机构开展税收工作。

(一)建立起了必要的战时财政经济政策

华中抗日根据地地处长江中下游平原地带,是全国较为富庶地区之一,战略位置重要。新四军开赴抗战华中敌后初期,由于战事吃紧,没有建立相应的具有红色海关性质的机构,也没有开展税收工作。但由于地处国民党政府统治区,军饷由国民党发放并多方刁难,加之社会治安、环境混乱,在军需供应极其困难的情况下,建立起战时财经政策显得尤为必要。

1937年7月7日,卢沟桥事变爆发,中国革命进入了全面抗战时期。1937年8月25日,中共中央发布《关于目前形势与党的任务的决定》指出:“动员一切力量争取抗战的最后胜利。”同日公布的《抗日救国十大纲领》明确了战时财政经济政策:“以有钱出钱及没收汉奸财产作抗日经费为原则。”(2)华中抗日根据地和解放区工商税收史编写组编:《华中抗日根据地和解放区工商税收史料选编》(上册1937.7-1946.6),安徽人民出版社1986年版,第1—4页。10月2日,南方8省红军游击队改编为国民革命军新四军并于1938年初进入华中敌后。抗战爆发后的经济是异常困难的,光靠捐税、没收根本不能达到充实抗战经费的需要。为此,刘少奇同志指出“只有在建立起政权与秩序的根据地中,才能征收若干经常(3)引用原文表述。经常的捐税是指固定、合理的捐税,非临时捐款或派款。的捐税”。(4)财政部税务总局编:《中国革命根据地工商税收史长编》(华中革命根据地部分),中国财政经济出版社1989年版,第6页。

1939年9月起,国民党公然掀起了反共高潮,封锁边区政府,克扣抗日经费,直至1941年1月的“皖南事变”,国民党甚至停发了新四军的一切费用。在这种情况下,华中各抗日根据地为了适应抗战的需要,均陆续建立了税收机构和征管制度,先后颁布了进出口货物税等一系列征收办法。“各地党与军队政府负责同志,必须亲自切实的(5)引用原文表述。“的”同现代文“地”。解决财政经济问题……在各根据地内,须建有强有力的财政机关……成立财政经济委员会统一领导。”(6)《中原局关于华中根据地内的财政经济工作建设对各地区的指示》,1940年12月2日。华中抗日根据地和解放区工商税收史编写组编:《华中抗日根据地和解放区工商税收史料选编》(上册1937.7-1946.6),安徽人民出版社1986年版,第9—12页。

(二)各战区根据实际情况成立了具有红色海关性质的工作机构

1.税制初建。华中抗日根据地红色海关机构与制度是随着抗日民主政权的建立而建立起来的。“1939年5月14日,中共中央发出《关于新四军行动方针的指示》,要求在大江以南创立抗日根据地,然后继续向东、向北发展。”(7)财政部税务总局编:《中国革命根据地工商税收史长编》(华中革命根据地部分),中国财政经济出版社1989年版,第2页。根据这个指示要求,经过一年多的发展,截至1940年10月,相继成立了苏南、皖中、豫皖、鄂豫、淮北、苏中、苏北七个抗日根据地,浙东抗日根据地于1941年5月初成立。抗日战争是一场伟大的民族战争,为了赢得战争的胜利,中国共产党提出了一切为着(8)引用原文表述。“着”同现代文“了”。前线,一切为着打到日本侵略者的总口号、总方针,当时指出(9)引用原文表述。“指出”同现代文“提出”。的战时财政经济政策是“保障抗日武装部队的给养及人民必需品的供给”。(10)财政部税务总局编:《中国革命根据地工商税收史长编》(华中革命根据地部分),中国财政经济出版社1989年版,第6页。为此,新四军在东进华中过程中,为了补充军需供给的不足,一边战备一边就开展税管工作了。主要是开展“以货易货,等价交换的政策。”(11)中国新四军研究会编:《永恒的记忆》,当代中国出版社2005年第2版,第453页。征收过境税,但税款收入并不多,征收制度也不健全。截至1940年3月,在各个根据地相继成立抗日民主政权的基础上开始税收工作。“中共中央发布了《关于建立与巩固华中根据地的指示(财经部分)》……逐渐扩大了征税范围,征收之类主要由进出口税(包括过境税)……并因地制宜地建立了比较正规的税收制度。”(12)财政部税务总局编:《中国革命根据地工商税收史长编》(华中革命根据地部分),中国财政经济出版社1989年版,第10页。

2.机构搭建。税收制度建立了,各根据地相继成立了财政机关——财政经济委员会,选派工作能力和政治上可靠的人员从事财经工作,并在此之下设立专门的贸易局,统制(13)引用原文表述。“统制”同现代文“统筹管理”。进出口贸易工作。

1939年秋,新四军江北游击纵队成立财政经济委员会,下设税务科,负责征收捐税;1940年1-2月,皖南地委与军部及一、三、四支队共同成立经济委员会进行征税;1940年3月,定远县人民政府接管了原属国民党的“安徽省第二十进出口货物检查处,还保留了原检查处工作人员”;淮南津浦路西根据地成立后,将原国民党的货物检查税改为进出口税;苏南茅山抗日根据地成立后,在县总会下设立财政科和税卡收税;苏常太经济委员会于1940年12月20日颁布《暂行税则》,明确对进出口货物征税;淮北根据地确定盐税、检查费等为正税;(14)正税亦称主税、本税或独立税,“附加税”的对称。正税指通过法定程序由最高权力机关公布税法、或授权拟定条例以草案形式发布开征,具有独立的计税依据并正式列入国家预算收入的税收。苏中地区,成立通如靖行政委员会,设立税务机构并征收税款。1940年8月,“八路军黄克诚部南下至盐阜时,为了解决供给问题,抽出百多个政工人员建立税收机构进行税收工作……开征进出口税等。”(15)廖原:《淮北苏皖边区的财经工作》,《淮北政府工作》第四期,1941年11月16日。

3.战时特点。从以上的机构和税收工作看,有三点值得注意:一是虽然没有明确成立海关机构,但属于海关职能的工作比较突出。新四军开赴前线后,因战时斗争需要,大都在还没有站稳脚跟建立政权的情况下就开征进出口税了,就更谈不上海关机构的设置了;二是成立的机构名称不统一、职责不清。在接受旧机构的基础上设立财经税收机构,地方税与检查税混在一起。“皖东北过去因干部缺乏,把两种性质的税收混在一起是不适宜的……急切需要划开,税务局依行政设置,检查处则照交通要道设立。”(16)廖原:《淮北苏皖边区的财经工作》,《淮北政府工作》第四期,1941年11月16日。三是颁布财税政策不统一,各地自行其是,征收的税种也不尽相同。从实际情况上看,抗战初期,华中地区处于战时非常状态,日军大举进犯,国民党节节败退。而当时由国民党供给的军饷又不能及时到位,各地新四军的给养严重不足,虽然也采取了诸如捐款捐物、借粮借款、“打资敌”(17)引用原文表述。“打资敌”是指战争时期,打击供给敌人武器装备、军用物资资敌的行为。等方式筹款,但还总是入不敷出,战士们经常饿着肚子去打鬼子。(18)引用原文表述。“打鬼子”是指在抗日战争时期,中国军队和人民为了抵抗日本侵略者的进攻,而进行的一系列战斗。在这种非常困难、复杂的情况之下,要想能够使战争经费得到正常的来源和基本的保障,必须要及时地开展因地制宜的税收工作,以解决燃眉之急。但是,抗日战争是一场长期的持久战争,要想在经济上始终连续不断地保障打仗的需要,新四军的财经政策必须要着眼于未来,对目前战时的政策进行调整与完善,并作统筹的规划、统一的部署。

(三)统一税收政策和机构开展海关职能工作

1.统一税收政策,海关关税职能突显。1942年2月,根据华中党政军委会颁布的《华中抗日根据地财政经济政策草案》(以下简称《政策草案》),统一了税种,进出口税作为当时保证战争补给的重要来源和渠道,理所当然地被排在了第一税种,其它的还包括契税、屠宰税、普通营业税、牙税(19)引用原文表述。“牙税”是中国古代的一种税收形式,是指对牙行、牙侩等中介商人征收的一种税。和烟酒印花税。为了确保第一税源征收工作的正常、顺利开展,《政策草案》对进出口货物税的征收原则、税率标准、各地的联系配合、禁运、漏税等做了明确规定。主要有以下五项:一是对进出口货物税,即货物检查税征收确定了与敌人作经济斗争、与敌伪顽争夺税源、保卫根据地的生产发展和改善人民生活四项原则。军用品、自给不足的物产以及足以影响民生的物产,均禁止出口。我方军事上或工业必需的五金、机器、电料等用品,免税进口。为群众必需的粮食等物品,尽量免征税;二是确定了税率的标准,按照奢侈品、消耗品、日用品、农产品、必需品和特种物品等六类分别规定,每一类的税率有最高和最低之分,以便各战略区因地制宜,制定具体征收标准;三是强调了华中各抗日根据地制定的具体税率,除根据上述标准外,还关注到了某种税率高的物品是否能够控制得住?对于不易控制的货品,仍适当减低,(20)引用原文表述。“减低”同现代文“降低”。以免造成大量的逃税;四是对于华中各抗日根据地间的联系,规定了在同一区域内(指一战略单位),保证税不重征;各区如与其邻区在商业上有密切联系(如苏中与盐阜,淮海与淮南),它们的税率尽可能求其同一,(21)引用原文表述。“同一”同现代文“统一”。如有两种货物情形特殊,税率不能同一时,其税率差额互不补税;各区间一般互相承认其税票有效,但如有一两种商品(如盐),为该地区的主要税源,在不影响税源的原则下,可适当再征税一次,但必须在技术上尽可能减少因重征所引起的不好影响;五是对于漏税的处理,主要以教育为主,罚款总数不能超过其总货值60%。对禁运资敌物品的处罚,取消了没收政策,但对其处罚又适当加重了些。(见表1(22)《华中抗日根据地和解放区工商税收史料选编》上(1937.7-1946.6),安徽人民出版社1986年版,第71页-78页。)

表1 华中抗日根据地进出口货物税及政策

虽然《政策草案》的出台还显得粗糙,特别是在税种、税目、税率和征收的方式方法上还有明显的差异,但毕竟在当时的条件下,总算有了一个比较健全的税收制度,这在总体上解决了各区各自为政的现象,为长期且较为稳定地保障战争的经济需求提供了规则机制。

2.统一税收机构,体现海关名称内涵。1941年1月的“皖南事变”,使得新四军丧失了皖南阵地,番号被撤销,国民党断绝了对新四军的一切粮饷、弹药等供给。中国共产党更加清醒地认识到必须要独立自主地建立和健全各级抗日民主政权。新四军很快得到重建,军部设在苏北盐城。这段时期也是抗战最艰苦的阶段,从经济上讲,必须在一边抗日一边与国民党作斗争的同时,还要抓紧开展财经工作。为此,新四军军部设财经部,财经部下设税务总局。1941年6月,皖中财政经济委员会成立,统一领导皖中地区的财经工作,同时成立货管总处、分处、分所三级税务机构。1942年1月,华中局成立财政经济委员会,统一领导华中抗日根据地财政经济工作。(23)财政部税务总局编:《中国革命根据地工商税收史长编》(华中革命根据地部分),中国财政经济出版社1989年版,第24页。关于对各战略区的财经机构设置,《政策草案》也做了两项明确的规定:一是各区在中国共产党政军委会下组织财政经济委员会,负责掌握政策及决定分配各项经费及其他财经需要事项之责,并指导该区财经处工作;二是各区行政公署设财经处,负责领导全区财经工作之责。在税务方面的组织系统是行署财经处——(专署)税管局——县税局(各县税局设置,可不依照行政区划分)。这样的设置安排,实际上从组织上统一了华中抗日根据地以征管为主的四级税收机构,红色海关职能得到了进一步固定,即华中局(军部)的财政经济委员会——各区行政公署的财经处——税管局——县税局。在以上四个级层下,根据各地情况设置货管局、货管处、检查处(所),其实质就是红色海关机构名称。例如,截至1942年,皖江抗日根据地“设有货检总处5个,分处17个,分所48个……”(24)中国新四军研究会编:《永恒的记忆》,当代中国出版社2005年第2版,第506页。

3.结果。税收政策和机构的统一,带来了抗日根据地税收的增长。例如,新四军七师所在的皖鄂赣边区对1942年经费收支报告,“全年各种税务收入共二千四百七十八万七千七百二十九元一角七分”,“共支出二千二百八十九万六千一百九十九元五角五分,年终结存一百八十九万一千五百二十九元六角二分。”(25)《华中抗日根据地和解放区工商税收史料选编》上(1937.7-1946.6),安徽人民出版社1986年版。“据新四军赖传珠参谋长日记的不完全记录:1942年底—1945年春的仅二年多时间,仅七师支持给军部及通过军部转交新四军五师的现款,约达5300万元法币(26)引用原文表述。法币是“法定货币”或“法偿币”的简称,旧中国1935年11月4日至1948年8月19日流通货币的名称。。”(27)蔡晓鹏:《新四军七师既皖江根据地创新发展战时经济的历史回顾》,纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年《新四军抗战与铁军精神传承》学术研讨会论文集,2015年。

红色海关职能工作既是华中抗日根据地防范敌人经济封锁的屏障,又是保障区内外贸易正常发展,筹集资金供给前线打仗的宝库。“边区财政收入的重要来源是货检税。我们在主要的交通要道,建立检查网,按行政单位建立检查机关。为了有效地防止资敌物品外流,与争取我必需品进口,我们曾组织了缉私武装,个别地方成立了群众性的缉私小组,在对敌伪作经济斗争上有很大的作用。”(28)刘瑞龙:《淮北苏皖边区三年来的政府工作》,1942年10月。军部、行政公署双双平行运作,海关根据财政委员会统一部署和要求,结合各自根据地的实际情况,开展灵活多样的税收征管、货物检查和缉私工作。

二、抗战时期红色海关的税收征管发挥重要,基本保障了抗日武装部队的给养

关税是调节物品进出根据地、保障根据地经济稳定发展的重要手段。税收政策和机构的初步建立,为各根据地因地制宜地开展税收征管工作奠定了基础,尽管在税种、税率和税目等方面还存在着差异,但华中各抗日根据地都能够把控住关税。

(一)全面抗战伊始征收的应急过境税

1.军需紧迫。抗战爆发后,中国共产党领导的军队“中心任务是,动员一切力量争取抗战的最后胜利。”(29)《中共中央关于目前形势与党的任务的决定》,1937年8月25日。新四军编入国民党序列,通过国民政府拨发的抗日经费“一个月是6.6万元。分上半月和下半月两次发……以后物价上涨了,国民党先给增加了1万元,后来又陆续增加了一些,但还是很少……”(30)胡弼亮:《新四军二师的供给和生产》,2005年。远远不能满足抗日开支的需要。(31)根据《陕甘宁边区抗日民主根据地》记载,1937年至1938年,边区各级工作人员实行津贴制度,每人每天供给粮食一斤四两,菜金四分。最高津贴每月每人不超过五元,县长每月津贴二元五角。县政府每月办公费为三十元。区长每月津贴一元五角,办公费两元。因此,中国共产党的战时财政经济政策“以有钱出钱及没收汉奸财产作抗日经费为原则。”(32)《中共中央公布抗日救国十大纲领》,1937年8月25日。还有大多依靠商人、老百姓的捐赠。但是,战时各地混乱,有不少不法之徒假借部队名义诈捐诈献,破坏经济秩序。抗战初期,新四军挺进华中后,在还没有站稳脚跟、建立巩固的根据地及政权的情况下,不可能建立税则、税目等管理规则,而是为了解决战争补给等方面不足的应急,在各自的战略范围区间征收货物过境税。

2.先开征过境税。华中抗日根据地的关税工作,并不是一开始就有的,第一个开征的是过境税。“吃粮也发生了困难……伙食、服装费还无法保证,军械费、津贴费、杂支费就更加缺乏了……”(33)胡弼亮:《新四军二师的供给和生产》,2005年。“经济困难而不能自存,不能不借重敌后资才(34)引用原文表述。“资才”同现代文“资财”。民力,以效命抗战。”(35)陈毅:《论皖南事变及新四军的态度》,江苏人民出版社1983年版,第15页。新四军就是在这种军需供给极差的情况下,增加了对划定地域过往物资物品征收税费的办法来筹集款项,这是因斗争需要迫不得已的先有税收后才有制度的办法。例如,在皖东的和县、含山及其战略区的接近敌区的地带征收货物过境税。(36)财政部税务总局编:《中国革命根据地工商税收史长编》(华中革命根据地部分),中国财政经济出版社1989年版,第10页。在浙东,通过在水陆交通要道设置税卡,向过往商人征收过境货物税。可见,新四军初期对过境税的征收是在没有制度、没有税率的应急情况下,采取的即时紧迫征收举措。

3.过境税的延续。此后,虽然各战略要地都建立了根据地,成立了相应的税收征管机构,制定了税目、税率等,但当货物运输在经过其他军区时,还是需要征收过境税。由于是各区之间的过境,所以,过境税一般较低。例如,1944年7月1日苏南行署财经处《货物税征收暂行条例》规定:“丝茧、人造丝进口税率10%,出口税率6%,过境税率4%;酒的进口税率为10%,出口税率为8%,过境税率4%。”

(二)初步统一税率标准,税收征管职能明显扩大,红色关税税收基本保障了战争供给

1.从过境到进出口税,进出口税是各根据地的主要税种。随着抗日战争的不断推进,华中新四军在各自的战略要地站住了脚跟,各根据地因地制宜地建立了具有海关税收管理性质的税则、税目、税率。这是因为进出口税已经成为这一时期的主要税种。进出口税“1940年春在淮南根据地最先建立,各根据地相继实行。”(37)财政部税务总局编:《中国革命根据地工商税收史长编》(华中革命根据地部分),中国财政经济出版社1989年版,第82页。1940年12月20日,苏常太经济委员会颁布了华中抗日根据地第一个比较具体的税则—《暂行税则》,一是对进出根据地的征收税目种类,包括输入品、输出品、通过品、免税品、禁止输出物品等作了明确规定;二是对上述种类的税率都作了明确的规定。例如,对输入品的纱线、柴油、布匹、茶叶、五金、建筑材料、陶瓷器具等普通物品征1—3%的进出口税,对罐头、水果、绸缎、清凉饮品、酒类、化妆品、玩具、迷信用品等消耗品征5%—20%的进出口税。对输出品的瓜果、蔬菜、杂粮、蛋类、棉花等农产品征2%—5%出口税,对纱线、火油、柴油、掺杂仇货(38)引用原文表述。“仇货”是指敌对国家的商品和货物。品质或纯系仇货、糖类、卷烟、雪茄、五金杂货等通过品征2%—4%的过境税;三是还对货物的估价作了规定。

2.规定了税率初步统一原则,各红色关税各显其能。抗战初期,征收关税性质的名称都不一致,就更不用说税率了,苏南根据地叫“货物税”,淮南叫“货检税”,淮北、皖江叫“检查税”,鄂豫叫“关税”。1942年2月,华中抗日根据地颁布的《政策草案》,对根据地征收关税性质的名称统一称之为“进出口货物税”。税率也作出了初步统一的规定,制定了最高税率和最低税率标准供各地参考执行,奢侈品最高按30%、最低按15%征税,消耗品最高按15%、最低按10%征税,日用品最高按10%、最低按5%征税,农产品最高按10%、最低按5%征税,必须品最高按5%、最低按2%征税,而对于军需原料等特种物品,最高可按200%、最低可按50%征税。

淮北根据地将税率分为三种:第一种是必需品,最高只有3%,基本上是属于免税的;第二种是一般的日用品,定5%—8%的税率;第三种是非必须品,定12%—15%的税率。此外,有些货物是禁止入口(39)引用原文表述。“入口”同现代文“进口”。或禁止出口的,则征20%—30%。(40)刘瑞龙:《淮北苏皖边区三年来的政府工作》,1942年10月。皖江根据地规定对检查税则按四种征收:一是急需品,如机织布等征收5%;二是日需品,如肥皂、石油等,征收15%;三是消耗品,如烟酒等,征收15%;四是奢侈品,如香水、参、燕窝等,征收20%。(41)吕惠生:《党的政策讲授提纲》,1942年。

苏南根据地“1942年……在水陆交通要道设立税务所……当时的征税项目比较多,如粮食、生猪等各种货物过境税……凡在我区经过的货物税,缴一次后不再征税……生活必需品税率为3—5%,日用消费品10%……”(42)徐子陵:《苏南财经工作回忆》,1984年。1943年4月1日,豫鄂边区颁布《物资统制局关税税率表》,将出入口(43)引用原文表述。“出入口”同现代文“进出口”。税率统一规定为2%、5%、10%、15%、20%五种。但对于出口到友区的税率则规定为2%、5%、10%三种,明显低于到敌伪区的税率。1944年7月1日,苏南行政公署财经处颁布的《货物税收暂行条例》,将进口最高、最低税率分别定为10%、3%;出口最高、最低税率分别定为12%、2%……

3.红色税收收入明显提升。淮南根据地于1943年1月10日颁布了包括《进出口税率表》在内的六项税率、税则表(同年10月25日又作了修订),规定:“货检税的物价(品)过境和出口,依照该区当地时市价七折至九折计算。”为此,淮南根据地1944年税收收入达7亿抗币,(44)抗币:抗战时期,根据地发行的,一般为辅币,作为法币的补充,与法币等价流通的。中国新四军研究会编:《永恒的记忆》,当代中国出版社2005年第2版,第455-456页。占苏皖边区税款总数的33.6%。1943年12月,《苏中区对进出口税暂行管理办法》规定:“凡属军需用品、日用必需品、电器器材、医药用品、粮食等一律奖励保护进口;凡属消费品、奢侈品、迷信与赌具、毒品等一律限制与禁止进口;凡根据地内确系过剩货物,不属资敌性者,一律奖励保护出口;凡粮食、耕牛、五金物品、工业原料等一律禁止出口。”新税率施行后,苏中区的税收明显增长,1944年达11.26抗币,占苏皖边区税收总数的53.5%。(45)财政部税务总局编:《中国革命根据地工商税收史长编》(华中革命根据地部分),中国财政经济出版社1989年版,第28—29页。苏北根据地进出口税的重点是在盐阜区,该地区水网交错,货物的流通均靠船舶运输。1943年7月,盐阜区重订税率:“对进口货物最高征税25%,最低征税2%;对出口货物最高征税15%,最低征税5%。”(46)财政部税务总局编:《中国革命根据地工商税收史长编》(华中革命根据地部分),中国财政经济出版社1989年版,第30页。1944年下半年,苏北根据地进出口税达2.07亿,占其税款总收入80%以上。淮北根据地的主要税收来源是货检税,即在主要的交通要道建立检查网,与敌方争夺必需品。在税收征管的方法上采取主要调整进出口货物税额,而税率不变。1944年,淮北根据地税收1106.31抗币,其中货检税和盐税合计占其税收的约90%。关税是鄂豫边区的重要财政来源。“边区党政军首脑机关及其附属单位和新四军第五师主力部队的经费开支,主要依靠关税收入。”(47)李健:《鄂豫边区的关税建立和发展》,1983年9月23日。过境税率出口最高征25%,进口最高征30%,特种物资管制进出口者征50%。关税大部分是农产品出口税。(48)郑立三:《关于五师地区财经工作情况向中央的报告》,1945年。1944年,关税收入约3.6亿抗币。皖江根据地的进出口税由货检处征收,名曰检查税,即对于处在敌我之间的进出口交通要道,按照急需品、日需品、消耗品、奢侈品分别定率征收,每月税收达数十万抗币。浙东根据地,对于进出口货物税,“实行一物一税制,过境解一道税,尔后在根据地内,就可以通行无阻”;对于盐税,“过境的食盐,以货物税的形式征收,对盐区……采取包税的办法,通过各种关系,责成盐区乡保甲长承包。”(49)陆幕云:《浙东革命根据地的财经工作》,1984年。

三、抗战时期红色海关的货物检查,配合了税收征管,打破敌人以战养息的阴谋

抗战时期,国民党政府对进出口货物实行战时政策,一方面按照国境(50)引用原文表述。国境指国界,一个国家的邻接或面对另一国家的那一部分。划分,一方面按照敌占区和封锁区划分,而后者的货物监管措施,对于中国共产党领导下的华中抗日根据地建立红色货物检查制度(51)引用原文表述。是指中国共产党领导下,制定的进出华中抗日根据地的货物检查制度。起到了借鉴作用,有力地打破了敌人的经济封锁。

(一)统制对外贸易,对敌施行“反封锁”,(52)引用原文表述。指抗日战争时期“反经济封锁”。红色海关的货物检查权有章可循、得以保障

1.颁布统制法令。抗日战争爆发后,华中各地根据地民主政府以公告、训令、决定、办法等不同形式颁布进出口贸易管制法令。1940年12月,苏常太经济委员会公布《暂行税则》;(53)华中抗日根据地和解放区工商税收史编写组编:《华中抗日根据地和解放区工商税收史料选编》(上册1937.7-1946.6),安徽人民出版社1986年版,第13页。1941-1943年,盐阜区工商管理局先后出台《进出口贸易管理办法》《进出口货物分运证换发办法》《进口货物登记证分次抵换土产出口许可证办法》等;(54)华中抗日根据地和解放区工商税收史编写组编:《华中抗日根据地和解放区工商税收史料选编》(上册1937.7-1946.6),安徽人民出版社1986年版,第186-189页。1943年5月,豫鄂边区物资统制总局宣颁布公告——《宣布部分物资实行统制》;(55)华中抗日根据地和解放区工商税收史编写组编:《华中抗日根据地和解放区工商税收史料选编》(上册1937.7-1946.6),安徽人民出版社1986年版,第158页。1944年11月,苏北淮海区颁布《工商管理局会议决定》;(56)华中抗日根据地和解放区工商税收史编写组编:《华中抗日根据地和解放区工商税收史料选编》(上册1937.7-1946.6),安徽人民出版社1986年版,第221-226页。1945年5月,华中财经会议颁布《关于食盐管制运销问题的决定》等等。这些法令,规定了根据地贸易统制的政策、原则以及实施管理货物的种类、方式、时效、范围等,其目的就是为了保障根据地的军需及民需,保护根据地的工农业生产,对敌人进行“反封锁”。那么,对于重点物资粮食的管控,就更加严格了。“现在实行了管理与统制,正是争取根据地对敌区贸易的自由……1944年夏秋之交,敌人计划用伪币收买小麦,但淮北根据地加强管控,坚持要洋布‘以物易物’,敌人因收不到粮食赶紧运来大批洋布进行交换,根据地在两天内就订好二千多匹。解决了该年全部的冬衣及次年的部分单衣。”(57)刘瑞龙:《进一步巩固团结建设淮北根据地》,1944年12月29日。

2.对货物进行分类管理。各根据地在贸易统制中结合当地经济及土产情况,对进出口商品进行分类管控,较好地“加强对敌经济斗争,保证我军物资供给。”(58)华中抗日根据地和解放区工商税收史编写组编:《华中抗日根据地和解放区工商税收史料选编》(上册1937.7-1946.6),安徽人民出版社1986年版,第186页。例如,1942年2月,华中抗日根据地财政经济政策草案提出免税入口与禁止出口的原则是:“直接的军用品及自给不足之物产且足以影响民生之物产均应禁止出口。为我军事上、工业上必须之用品(如五金机器电料等)又为敌人所禁止者应免税入口。为群众必需而又大量之物品(如粮食)应尽量减免征。”(59)华中抗日根据地和解放区工商税收史编写组编:《华中抗日根据地和解放区工商税收史料选编》(上册1937.7-1946.6),安徽人民出版社1986版,第72页。纵观各根据地对货物进行的管理,大体分为三类:一是主要物资,包括粮、棉、食盐等;二是次要物资,包括猪,油、酒、豆饼等,其出口则暂免管理,以争取有利交换为原则等;三是一般物资,则采取低税以至免税出口,以充实外汇。例如,1943年5月,豫鄂边区物资统制总局公告宣布受统制管理商品,共九大类:“(甲)粮食类:(1)谷米(2)大麦小麦(3)高粱(4)芝麻(5)黄豆(6)菜籽。(乙)油类:(1)各种清油(2)皮油(3)梓油(4)桐油(5)生漆。(丙)棉花。(丁)板炭。(戊)烟叶。(己)牛皮、杂皮。(庚)捆麻。(辛)菌麻子、五倍子、草子。(壬)土纱土布。(癸)茯苓等项。”并明确其中的大麦、小麦、棉花、菜籽自文发之日即实施统制。(60)华中抗日根据地和解放区工商税收史编写组编:《华中抗日根据地和解放区工商税收史料选编》(上册1937.7-1946.6),安徽人民出版社1986年版,第158页。

3.重要物资灵活管控。根据地受统制的出口货物主要是粮食、棉花、油料、山货等,这些农副产品的生产有丰年、灾年之分,并受战争及其他因素干扰,且产品无长期保管储存之设施。因此,根据地政府为维护群众利益,根据农副产品产量、储存的多少和对外交换的需要,经常调整变化贸易统制法令,当禁则禁,该放则放。例如,1941年3月,苏南根据地有巨额存麦,禁止出境后米业感受周转不灵,纷纷呈请及来会请求开禁,苏南二区财政经济委员会根据民意,训令小麦由禁止改为出运征税,每石征出运税五元。(61)华中抗日根据地和解放区工商税收史编写组编:《华中抗日根据地和解放区工商税收史料选编》(上册1937.7-1946.6),安徽人民出版社1986年版,第29页。再如,1945年7月,日寇为实行以战养战,大肆利用投机奸商在根据地收买麦子,在宿县,敌开设西村、大陆、大施、福永等四个洋行,每天用一万及五千元的伪储币高价收买小麦。而淮北根据地人民食粮极感困难,政府采取多种措施,约束粮食运出。包括乡村成立粮食管理委员会、实行五家联保,互相监督,每村建立积极分子密报小组、基干队缉私、调查并惩办奸商等。(62)安徽省财政厅 安徽省档案馆:《安徽革命根据地财经史料选》(二),安徽人民出版社1983年版,第318页。

(二)货物检查保障了红色税收的质量,行使了中国共产党领导下的红色主权

1.宣示红色海关检查权力。对进出根据地各据点的货物进行检查并征收相应的检查费是在抗战初期就实行的监管手段,说到底,也是另一种保障税收的征税手段,体现了红色海关机构及职能的初衷与初心。例如,湖北汉川县于1940年7月“在蚌湖口设检查所一所……共收1472.2元,占全数百分之四”。随着抗战的不断推进与深入,对货物监管、检查的职能发挥得越来越具体和到位。1940年12月2日,华中根据地明确规定“成立贸易局,准备统制进出口贸易。”(63)《中原局关于华中根据地内的财政经济工作建设对各地区的指示》,1940年12月2日。根据此部署,在具体布局上建立了严密的检查网。例如,在淮北苏皖边区,廖原回忆:“东起林家码头、吕良桥、新集、五桥,西至郑集、峰山窑、沱东区,北至归仁集、金锁镇、刘圩子,南至古沛、蒲子岗、司家巷、管镇、蒋坝,一般地说,所有交通要道与进出口口岸都建立了我们的检查据点。”(64)廖原:淮北《政府工作》第四期,1941年11月16日。

2.参与经济斗争打击敌人。货物检查在不同的抗日进程阶段、地区,采取多变灵活而又因地制宜的检查方式,其目的不仅是通过设卡检查的方式防止税收跑冒滴漏,还要“打破敌人以战养战政策,并与敌人的经济封锁作斗争”。从这个意义上讲,“货检处主要任务就是在于与敌人作经济斗争,而不是单纯征税机关”。“货管处是我们与敌人进行经济斗争的一个武器。其作用等于海关,而不是厘金关卡。不过中国过去的海关是操纵在外人手里,关税不能自主……而现在我们的货检处则主权在我,要征就征,要免就免,要加就加,要减就减。”(65)邓子恢:《在淮南津浦路东临时参议会上的报告》,1941年1月14日。“……检查处则是与敌伪作经济斗争……照交通要道设立”。“货检工作应当具备着这样两种机能:对外能和敌人的经济侵略政策作斗争,对内能够保护着自己工商业的发展。”(66)《淮南津浦路东区党委关于根据地建立以来的总结报告》,1941年12月25日。

3.建立进出口禁限许可。由于在机制上建立了财政机关和确立了制度,特别是“在主要的交通要道建立检查网”“边区财政收入的主要来源是货检税。”(67)刘瑞龙:《淮北苏皖边区三年来的政府工作》,1942年10月。豫鄂边区则对进出边区的货物由物资统制局(分局)签发《内地运销通行证》《后方免税进口证》。前者用于“查验该项物资是否到达该地”,后者“如属于转运敌区或友区时,所卡应立即负责查验,征收关税。”(68)《豫鄂边区物资统制总局关于各地物资分局今后签发内地运销通行证后方进口税证的通知》,1943年4月1日。这就明显属于当前海关还在施行的验核《进出口许可证》和签发《减免税证明》的职能行为。苏中区对进出区货物也规定了严格的许可证及查验要求,“持登记证连同向当地贸易机构申请核发出口货物许可证”。“……进口货物入口时,应在第一道所报税时,经贸易所查验货物种类、数量、总价、填该证书经就地行政机关证明,方得启运内销。”(69)《苏中战区时进出口税暂行管理办法》,《苏中报》,1943年12月5日。盐阜区规定:“出口土产凭土产出口许可证纳税出口”,“进口商人凭进口货物登记证,申领定量之指定出口土产许可证,贩运土产出口。”(70)《盐阜区财经法令汇编》,1941—1943年。浙东战时规定:“……特于接近敌区交通要道设立税卡……实施货物检查,征收进出口货物税。”征完税后凭许可证方可办理分运、转运手续。“凡已税货物待时批售分装转运者,运商应在原税票有效期间报请税卡查明封存,并收回原税票后发给分运许可证。”(71)《浙东行政公署战时进出口货物税征收暂行办法》,1945年1月。在抗战频繁经费极为紧张期间,货物检查作为“完成抗日经费征收”的手段,“应按各县所布置的对象、征收数目及征收办法,要切实地检查。”(72)陆漠云:《为财经问题给四明山财经工作同志一封信》。1945年7月20日,皖南行政督察专署颁发《修改进出口税率表》第十条规定:“以上各项,仰各级货管人员一体遵照,为要。”(73)《华中抗日根据地和解放区工商税收史料选编》,第301页。龚意农回忆:“税收点和货检点有时结合在一起,常在游击区与敌战区的中间地带,灵活机动地设立在交通道口。那时的税收工作是武装收税,税收小组3—5人,和部队一起活动……收完税便立即转移……税收和货检收到的实物和查禁没收的物品,也立即由地方组织运回根据地。”(74)《淮南抗日根据地的财政经济工作》,《龚意农回忆录》,《安徽财政研究资料》第三期,1981年9月2日。

四、抗战时期红色海关的缉私职能作用,有力地保障了根据地财力和物力的供给与补充

全面抗战爆发后,日伪以沦陷区为据点,以多种非法手段进行走私活动,(75)姚永超、王晓刚,《中国海关史十六讲》,第127页。国民政府无能为力。而中国共产党领导的华中抗日根据地为了保证进出口监管、税收的正常秩序,也有针对性地建立起了强有力的缉私职能。

(一)创立强有力的缉私武装,采取灵活多样的缉私行动是战时缉私的重要特征

华中根据地的缉私活动是在形势所迫和长期的革命斗争中形成和建立起来的,具有明显的战时特殊性。为了保证战争供给的需要,必须要首先保证税收征管工作得以正常开展,保障应有的税源。而抗战时期的根据地大都处在敌伪的封锁包围之中,税源的重点恰恰在此边缘地带和交通要道。因此,打破敌伪的经济封锁就显得很重要。

1.缉私力量的建立。1942年2月的《政策草案》对护税武装作了三条规定:“一是各区主力部队及地区党地方政府应负责帮助财经机关建立其独立的、够用的护税武装;二是武装干部的条件,应该是政治坚定,经济观点正确;三是各地党委对护税武装的政治工作,应特别加强”。缉私力量主要有三种:一种是在税务机构中成立专门的缉私武装,专门用以开辟税源、打击走私及保护商人贸易;一种是参战部队的缉私武装,“税收小组三至五人,和部队一起活动,经常凌晨突然出现在商客来往的交通要道口,收完税便立即转移”;(76)龚意农:《淮南抗日根据地的财政经济工作》。一种是依靠群众缉私护税。为了防止不法商人偷税漏税、绕卡逃税,各根据地发动群众,利用群众对地形熟、眼睛亮的特点,建立货物检查机制,辅助缉私,而检查原则是“防止走私、运用现有镇机构及群众力量,并组织稽查队,务必处处检查,使无从逃税”。(77)财政部税务总局编:《中国革命根据地工商税收史长编》(华中革命根据地部分),中国财政经济出版社1989年版,第199页。

2.缉私范围的确立。选定地点和范围是打赢缉私任务的重要环节。例如,鄂豫边区除了对私货、非私货的范围作了明确规定外,还对缉私的地点有明确的规定:“1.敌伪据点附近。2.公路、铁路及其附近。3.关卡外围之空隙地带。4.夜间运输者。”(78)《鄂豫边区物资统制缉私办法》,1943年4月1日。此外,由于地域广阔,能设卡的地方毕竟有限,绕关闯关是件很平常容易的事情。“旧社会工商界公开的有商会、青帮等组织,都有老头子、老板做后台,和地方上的地头蛇等恶霸势力各霸一方……财经工作的开展,没有枪杆子是不行的……检查走私,偷税、漏税,都要武装整齐,步枪上刺刀。”(79)陈子良:《抗日战争时期淮北财经工作情况》。苏北盐阜地区“当时一个县有税警大队……有一段时间,土匪在我税收沿线扰乱,商船遭到拦截……税收猛降。我们税警处一面打击土匪,一面武装护税……从而恢复了税源,税收也大幅上升。”(80)江建淮:《税收工作的地位和作用》,《安徽革命根据地工商税收史料选》下册,安徽人民出版社1984年版,第337页。淮北根据地对群众有组织的缉私规定:“甲、划定封锁线、指定征收处。规定商贩必须走正路,绕越者即作为走私论处;乙、征收处与征收处之间,大小交通道路,普遍组织群众性的缉私小组……丙、在重要大路交通线上配置游击检查小组,兼负责领导附近群众性小组,并且必须有计划地组成一个缉私网……”(81)《淮北苏皖边区第二次财政会议决议》,1943年11月4日。

(二)红色海关的缉私工作紧紧地与走私处罚联系在一起,没有一定的罚则就达不到缉私护税的目的

1.较为统一的处罚规则。为了更好地调节进出口,保证进出口税得到应收尽收,对于偷税漏税等走私行为的处罚,华中抗日根据地建立了统一明确的处理原则,主要包括三个方面:一是对于漏税的,教育为主。告诫商人应该遵守税法,照章纳税,不再累犯,同时处以罚金;二是对于偷税的,处罚为主。最高的不超过应缴税款的20倍,最低是1倍,还规定罚款总金额不超过货物总值的60%;三是对于禁运物资,实行重处罚,但要求取消没收政策。与其同时,对走私违法的处理权限、走私检举、举报人的奖励也做了明确的规定。有了较为统一的走私违法处罚罚则,为各根据地红色海关缉私机构制定符合自身实际的处罚规定提供了依据和基本遵循。

2.灵活的规则运用。例如,淮南津浦路西根据地,就制定了较为严格的处罚规则:“一切禁运资敌或禁止入口之物品,经查属实,得予以没收之处分。一切漏税物品不得没收,而予以处罚之处分,但武装走私货违抗检查者,得予没收之处分……”而对于漏税罚款的处理,也有明确的规定:“1.中心区比边区为重。2.夜间走私较白天走私重。3.奢侈品比必需品较重。4.易控制区比不易控制区较重。5.重犯比初犯重。6.漏税人之身份及资本大小等。”(82)《淮南津浦路西各县政府各税检局处理没收及提奖暂行办法》,1943年1月10日。苏常太规定:“漏税处理办法依照其所运货物价值,10—100元,照应纳税款加倍罚金;100元以上、500元以下者,加2倍罚金;500元以上者,加3倍罚金,第二次逃税者,货物全部充公”。(83)《苏常太经济委员会暂行税则》,1940年12月20日。鄂豫边区则规定:“对于偷关税之货物,其资本1千至5千者,处以应纳税款3%之罚金;资本5千至1万元者,处以应纳税款罚金二分之一;1万元以上者,处以税款1倍之罚金。”(84)《鄂豫边区物资统制局关税征收办法》,1943年4月1日。浙东根据地规定:“凡有下列情形之一,意图偷运漏税者,除责令照章补税外,并处以应交税款1倍以上、10倍以下之罚金。其情节重大者,另行依法惩处。1.故意绕道显系避税者;2.日间未经报税取票,夜间起运货物者;3.违反规定报领起运及并运、分运各项手续,籍以蒙混者;4.以多报少(就其短报部分补税罚款);5.临时化整为零,意图避税者;6.伪装隐瞒者;7.依托武装走私者。”(85)《浙东行政公署战时进出口货物税收暂行办法》,1945年1月。苏南行署除了规定要按照纳税不足金额来确定处罚的比例外,对于被缉获的偷税逃税的,除全部照章缴税外,还按情节轻重处以全部税款高至二倍半的重处罚。(86)《苏南行署财经处货物税征收暂行条例》,1944年7月1日。

五、结语

华中抗日根据地红色海关机构及其职能的发挥,虽然显示的是战时极其艰难困苦条件下财经政策、措施的实践,前后时间也只有短暂的不足8年,但是他留给现代海关的启示却是生动鲜活和历史弥久。

一是根据地和财经政策的建立是正确的中国革命道路理论指引下的体制机制有机结合和相得益彰。华中抗日根据地是“论持久战”、“得道多助、失道寡助”思想理论在抗日战争条件下的成功运用。新四军主力挺进华中敌后建立起来的8个抗日根据地以及红色海关机构,均处在农村的边远山区,如果没有中国共产党的审时度势和英明领导,是不可能顺利开展根据地建设和正常的财经工作的。

二是紧迫的财经政策与措施显示了中国共产党在极其艰苦的环境下高瞻远瞩的视野和不辱使命的信仰。华中抗日根据地战略地位相当重要,他是中国共产党开辟的最早、最重要的战场。1939年4月21日,中共中央就明确指出:“华中是我党发展武装力量的重要区域,而且战略上华中亦为联系华北、华南之枢纽,关系整个抗战前途甚大。”(87)《新四军文献》,解放军出版社1994年版,第126页。要坚持、巩固和发展华中抗日根据地,使之成为牵制和打击敌人的重要战场和力量,就必须要组建维持这一重要战场的另一支保障力量——政府财政机构。开赴前线的新四军是由来自南方8省的14个红军游击队组建而成,他们离开原有的山区大后方,用微薄的保障和简陋的武器与装备精良的日军作战,如果没有巩固的根据地以及依靠根据地建立起来的政府财经部门,那么这种持久抗战的人力、财力和物力等根本得不到保障,这就是信仰的力量。

三是抗日根据地创造性建立红色海关机构及开展海关职能工作为解放战争时期红色海关职能作用的发挥以及保障解放战争的胜利奠定了基础。中国共产党领导下的根据地红色海关机构以及海关税收、货物检查、缉私三大职能的正确运用与发挥,使得新四军不断消耗的人力、财力、物力又能得到及时不断地补充。抗日战争时期,华中划分为8块根据地,既统一了红色海关机构与制度,又发挥各根据地经济、地理特点开展海关职能工作,积累了许多宝贵的经验。解放战争爆发后,国民党军队大举进攻解放区,使得进出口税、转口税等得不到保证,所以只能开展游击税收。但随着解放军的节节胜利,华中各根据地各块连成一片,又适时地进行了三次调整进出口政策,(88)财政部税务总局编:《中国革命根据地工商税收史长编》(华中革命根据地部分),中国财政经济出版社1989年版,第60—64页。第一次是:1948年8月,决定实行财政统一政策、统一收支、统一制度。对食油的进出口,土布、皮花的产销,淮盐运销,以及浙盐、鲁盐进口征税等几项税则作了调整;第二次是,9月20日召开的华中第一次货管会议,主要是统一税制。采取三种单一税制,及进出口货物税、产销税、营业税;第三次是1949年1月,改进了进出口税征管办法,废除过去规定的管理线。税收分为华中税,即由华中税务局征收进出口税和货物税,而地方税,则由地方税务部门征收其他各税。进出口税政策的调整既保证了解放战争资源的有效供给,又避免了兄弟部队之间重复征税。八年全面抗战,华中新四军在8个根据地建立了8个行署、20多个专员公署,164个县镇政府,(89)中国新四军研究会编:《永恒的记忆》,当代中国出版社2005年第2版,第506页。而建立起来的具有红色海关性质的机构、检查站、缉私卡口等工作据点已经无法统计了,也不显得那么重要了。重要的是,华中抗日根据地红色海关的建立为以后解放战争财经工作的组织和开展作了有效的实践与探索,也为建设新中国海关造就了大批干部、人才积累了宝贵的经验。