口岸管理绩效评估:为结果设计关键绩效指标

2023-03-14史蒂芬霍洛威著王菲易译

海关与经贸研究 2023年6期

[澳]史蒂芬·霍洛威著王菲易译

一、口岸管理绩效评估的重要性

经合组织(OECD)认为“良好的监管”(good regulation)应满足如下条件:(1)提供清晰、明确的政策目标,并确保有效实现这些目标;(2)有合理的法律和实践基础;(3)考虑社会影响的分布以及对经济、环境和社会的影响,产生成本合理的效益;(4)使得成本和市场扭曲(market distortions)最小化;(5)通过市场激励和目标导向方法促进创新;(6)对用户来说,清晰、简单和实用;(7)与其他监管和政策保持一致;且(8)尽可能与国内和国际上的竞争、贸易和促进投资原则相兼容(OECD,2005年,第3页)。

我将指导原则中的特定术语用斜体字标注,用以强调对特定监管方法的影响进行客观评估的重要性。换句话说,除其他外,作为政府工具(tool of government)的良好监管应当有助于对其绩效进行评估。我们所谈论的监管是否在实现目标方面是有效的?是否产生了与实施成本相当的效益?斯帕罗(Sparrow)针对这一点作了很好的阐释:

公民当然应该期待,核心任务为减少危害的政府机构,应该能够说明它们在减少、抑制、减轻或消除危害方面的绩效表现。如果它是一个监管机构(regulatory agency),那就更是如此,它会把义务、不便和成本强加于公民和企业。那些被监管的人完全有权知道,强制监管不仅服务于有价值的目的,而且在实现其目标方面是切实有效的。“如果你的业务是危害监管(harm-control),请表明你所从事监管的危害”(Sparrow,2008年,第123页)。

斯帕罗的观点尤其适用于口岸监管领域,自“911”事件以来,口岸监管一直是政府部门中广受关注的议题。对供应链安全威胁采取不同的应对措施,导致了对国际贸易参与方的总体监管成本的增加,但同时又很难确定监管是否真正提高了政府识别潜在高风险货物(high-risk consignments)的能力(Widdowson 和Holloway,2009年)。正如作者在结论中所指出的,应当仔细审查这些监管举措,以确保企业和政府都能达到具有成本收益的结果(Widdowson和Holloway,2009年,第39页)。

供应链安全倡议性质的不断演变使得衡量其对贸易交易成本的影响尤其成问题,尽管事实上,更好的安全性可以改善贸易、增长和发展前景(Bagai和Wilson,2006年)。如前所述,安全还可以“通过要求改变商业实践和在技术以及基础设施方面的新投资来增加贸易成本。发展中国家遵守新要求的执行能力有限,可能会影响其出口竞争力”(Bagai和Wilson,2006年,第3页)。

不言而喻,绩效评估是良好监管的关键组成部分,但其对口岸监管的重要性可以通过参考现代国际贸易的一些关键特征和支持这种贸易供应链的方式来加以强化。

时间一直是影响贸易竞争力的一个关键因素。正如胡梅尔斯(Hummels)所指出的,企业在最终目的地持有库存,作为应对需求波动(volatility in demand)或口岸清关(border clearance)延迟的缓冲之策,这可能表明了资本成本的大幅增加。即使增加一天的装船时间,也相当于对一种贸易货物征收0.8%的从价关税(Hummels,2001年)。为了应对新供应链的安全要求,托运人(shippers)也在为其供应链增加额外的周期时间(Bagai和Wilson,2006)。

阿尔维斯(Arvis)等人强调了“引致成本(induced costs)与可预期性(predictability)成反比关系,而且随着物流绩效(logistics performance)的下降,成本也会急剧上升。例如,同一家汽车制造商的供应商在意大利的库存量为7天,而在摩洛哥的库存量为35天。非洲国家的一些零售商保持90天或更长时间的库存量。孟加拉国生产的服装,平均有10%需要通过航空运输渠道出口,以确保能够满足欧洲买家的时间要求”。(Arvis等,2008年,第57页)

除了胡梅尔斯(Hummels,2001)所讨论的库存相关的资本成本外,任何将货物从原产地运至最终目的地所需时间的增加都会减少企业的现金流。不及时的供应链是缺乏竞争力的,这可能关系到是否能够开发出口市场。国际供应链的这种“时间敏感性”(time sensitivity)同样适用于进出口。例如,李(Li)和威尔逊(Wilson)发现,出口时间是比较优势的重要决定因素(Li和Wilson,2009年)。他们在其早期的政策研究工作论文中评论到:

例如,在具有即时性的商业实践的行业中,即使一个输入缺失,整个生产过程也会停止。在向更加分散的流程转型且依赖国际供应链的行业中,在所有连续的生产阶段,中间产品的交付都会出现延迟。最终,小额交易的成本可能会达到过高的数额。对于这些对时间敏感的行业来说,时间延迟会产生更高的交易成本,从而过多抑制其出口(Li和Wilson,2009年,第2页)。

考虑到中间品投入目前分别占货物贸易的56%和服务贸易的73%(Lanz,Ragoussis和Miroudot,2009年),时间延迟对贸易交易成本的影响程度是可以想象的。

口岸监管是影响国际贸易时间参数的重要因素。海关和/或其他政府机构在一国的口岸或在货物实际到达之前采取的行动可能会对国际供应链产生积极或消极的影响。复杂的、重复的、不可预期的流程将造成额外的时间延迟,增加成本并降低供应链的竞争力。然而,鼓励、支持预清关(pre-arrival clearance)和交易后验证(post-transaction validation)的流程,从供应链角度来看,在货物跨境流动没有任何实际干扰的情况下(大多数情况),从某种意义上说,创造了一种相对中性的环境。在后一方面,政府对贸易商来说基本上是无形的,这对供应链产生中性影响,在这种情况下的结果是积极的。

正如世界银行在其最近的《物流绩效指数》(Logistics Performance Index,简称LPI)(1)“物流绩效指数”主要基于全球货运代理和快递运营商的全球调查,以衡量一经济体内的物流供应链表现,旨在帮助各国发现其在贸易物流绩效方面的挑战和机遇以及如何从相关领域提升物流绩效。自2007年发布第一期全球物流绩效指数排名以来,世界银行每两年发布一次最新的全球物流绩效排名。——译者注中所声明的:

……过多的人工查验(physical inspection)或不恰当地依赖于查验关员的自由裁量权,会导致清关时间的巨大变化并且经常进行多次查验。越来越严格的安全与安保措施(safety and security measures)削弱了除排名靠前的国家以外的所有国家的服务供给……口岸管理的有效性以及参与口岸通关的各机构之间的协调变得日益重要。在许多国家,负责执行卫生与植物卫生监管(sanitary and phytosanitary regulation)的机构——以及在较小程度上其他类型的产品标准——的绩效表现似乎远远落后于海关。LPI调查的受访者将此类机构的活动视为导致绩效最低国家开展额外的(有时甚至是多余的)文本审核和查验流程的主要因素。(Arvis等,2010年,第2页)

关于口岸监管对供应链竞争力(supply chain competitiveness)的潜在影响的讨论,并不意味着贬低监管的基本政策依据。在口岸问题上采取的行动仍然必须使诸如国家安全这样的政策依据发挥适当的作用,但我的观点是,鉴于实现既定政策目标的特定监管方案,应当选取对国际供应链有积极或中性影响的方案。

回到绩效评估这一主题,如果口岸监管和口岸管理(border regulation and administration)的结果可以是积极的,也可以是消极的,那么对于任何特定的口岸倡议(例如海关通关流程),确定以上事实对于产业和政府来说都是十分重要的。我所指的“结果”(outcome),更准确地应称之为“净结果”(net outcome),因为正如我将进一步论证的,有可能而且在大多数情况下,特定的口岸倡议的结果之间会互相整合。有些结果是积极的,有些则是消极的,还有一些既是积极的又是消极的,这取决于从哪个视角看待该倡议。我的观点是,在分析特定的口岸倡议时,捕捉所有观点是非常重要的,因此,“净结果”的概念作为监管绩效的总体衡量标准是有效的。

那么,货物通关所需的时间应如何估算呢?采用基准来估算平均通关时间是否合适?目前是否存在可有效用于评估特定口岸倡议的口岸相关流程的绩效评价方法?所需要的是对特定货物经过各种口岸和相关流程,直至最终到达目的地所承担的总成本进行评估,这个问题之前在衡量港口绩效时曾提及(参见Bichou和Gray,2004年)。这一评估还需要有效率(efficient)和有效果(effective)的绩效评价的支持。

二、当下口岸通关流程绩效评价的方法

当前有许多可供评估口岸通关流程的方法。其中一些方法的评估范畴更广,例如世界银行的“营商环境(Doing Business)”调查(2)出于促进各国投资环境改善、为国际投资提供指南的目的,世界银行在2001年正式设立全球营商环境评估项目组,并于2002年开始营商环境项目调查,通过收集并分析全面的定量数据,评估经济体在法律法规监管上是否营造了有利于经济实体设立及经营的商业环境。自2003年开始,世界银行每年公开发布一份全球营商环境报告,截至2019年,已连续发布17份营商环境报告,从2003年的5项指标、133个经济体拓展至2019年的10项指标、190个经济体,成为全球国际贸易、国际投资方面最权威的公益性指南,也是各国据以评估、优化投资和营商环境政策的重要参考。世界银行将营商环境视为政府用以设计合理监管政策的良性工具。——译者注和“物流绩效指数”,而诸如世界海关组织(World Customs Organization,简称WCO)的“放行时间研究”(Time Release Studies,简称TRS)(3)2005年,世界海关组织与世界银行共同开发“货物放行时间研究”软件,用于测算货物放行所需平均时间和边境程序的每一步骤或干预所需时间。2011年,世界海关组织发布经修订的《货物放行所需时间的测算指南2.0版》,强调“货物放行时间研究”的最大用途为评价海关贸易便利化的落实情况,提示需要进一步改革的方面。——译者注等方法的评估范畴则较窄。特定区域内的口岸通关流程绩效评估也有一些特殊的评价方法,如《东南欧贸易和运输便利化计划》(Trade and Transport Facilitation in Southeast Europe Program,简称TTFSE),以及亚太经合组织(APEC)关于APEC经济体贸易交易成本降低5%进展的评审。上述每一个方法,都对口岸通关流程的绩效评估做出了宝贵贡献,但目前还没有一套独立的绩效评价指标能够将企业和政府的净结果结合起来。

(一)港口绩效指标(Port performance indicators)

应用于港口流程的绩效指标往往是物理指标(physical indicators),也就是说,在某种程度上指的是影响船舶的时间和流程。这些指标将评估如下内容:(1)船舶周转时间(Ship turnaround time);(2)船舶平均等待时间(Average ship waiting time);(3)货物停留时间(4)所装载货物的乘积(product)以及从货物卸载到同一货物离开港口/码头的时间除以所装载货物的总量。(Cargo dwell time);(4)每个起重机每小时的生产率(Productivity per crane-hour);(5)每艘船每天的吨数。(Bichou和Gray,2004年,第49页;Bagai和Wilson,2006年,第50页)

这些指标并不分析港口内的监管流程,它们只是对供应链一个方面的概览,即反映的是通过供应链节点的港口效率(port efficiency)和集装箱运输情况。

(二)世界银行“营商环境”报告:“跨境贸易”指标

世界银行的“跨境贸易”指标是基于一个假设的进出口贸易交易,对跨境货物流动的时间和成本(费用及收费)进行评估。(5)假设所涉企业位于所涉经济体的最大城市,不在出口加工区或享有特殊进出口特权的工业区内经营。它是内资企业,没有外资企业。数据收集的基础是通过海运出口20英尺当量单位(TEU)集装箱的标准化货物。出口集装箱所需的每一个正式程序,以及以日历日为单位的时间和以美元计算的费用。收集与进口同等货物有关的数据也是如此。费用不包括税收、关税和海运费用。所用时间和费用不包括海运阶段的费用,但包括陆运阶段的费用。交易的货物是干货。它不具有危害性,不包括任何军事设备,不需要冷链或任何其他特殊环境,不涉及任何特殊植物检疫或环境安全标准,但公认的国际标准除外。绩效评估的范围是参照完成国际物流流程若干阶段的时间和成本来确定的,即准备文件、清关和技术控制、港口和码头装卸以及内陆运输和装卸处理。

在《营商环境报告2010》中,“跨境贸易”指标的原始数据来自于183个经济体的1455名受访者(世界银行,2009年)。在每一种情况下,银行都会估算出进出口单据的数量、所需时间以及每个集装箱的成本。因此,“货物进出口的正式程序是有记录的——从双方最终签订合同协议开始,到货物交付为止。同时还记录了一个国家清关所需的所有文件和签名。对于进口货物,评估程序是指从船舶经入境口岸到货物在工厂仓库完成交货。对于出口货物,评估程序覆盖从货物在工厂包装到离开出境口岸。”(Bagai和Wilson,2006年,第16页)

因此,“跨境贸易”数据包括其措施中的港口绩效要素,以及口岸监管的影响(至少从商业角度来看是这样)。然而,对此种评价方法也有质疑,即交易的假设性质以及用于收集原始数据的调查样本量相对较小意味着世界银行预测结果的代表性尚存疑问(世界银行,2008年)。(6)鉴于上述问题,新版的世界银行宜商环境评价指标体系使用“国际贸易”(International Trade)指标,包含国际贸易法规及执行质量、国际贸易便利化公共服务质量、货物进出口和数字贸易的实质效率三方面的内容。——译者注我将在后文回答这个问题。

(三)世界银行的“物流绩效指数”

“物流绩效指数”是供应链绩效的一种定性衡量指标。它提供了物流效率和服务质量的全球标准,但在“营商环境”调查中没有被特别提到。物流绩效指数通过核查贸易手续、基础设施、服务和可靠性,收集海关、基础设施、国际货运、物流能力、货物可追溯性(tracking and tracing)、国内物流成本和即时性(timelines)的相关数据,对贸易物流进行评估。物流绩效指数基于对跨国货运代理和承运人的调查而形成。相关数据的收集主要基于如下六个方面的物流信息:(1)海关通关流程的效率(Efficiency of the customs clearance process);(2)贸易和与运输相关的基础设施的质量(Quality of trade and transport-related infrastructure);(3)运输竞争性定价的便利程度(Ease of arranging competitively priced shipments);(4)物流服务的能力和质量(Competence and quality of logistics services);(5)货运全程监控能力(Ability to track and trace consignments);(6)货物在计划或预期交付时间内到达收货人的频率。(Arvis等,2010年,第4页)。

物流绩效指数对于供应链管理者来说是一套特别有用的绩效评估指标,但对于政策制定者而言,除了对供应链效率有影响之外,并没有充分反映口岸倡议的有效性。

巴盖(Bagai)和威尔逊(Wilson)也明确了各种不同的贸易物流指标:

(1)通关时间:对于进口是指从货物到达入境口岸到海关接受申报的平均时间;

(2)进口申报的最长时间:对于进口是指从货物到达入境口岸到海关接受申报的最长时间;

(3)货物放行时间:通常是从货物到达港口/机场/陆路口岸,直到向进口商或第三方放行;

(4)运输时间:将货物从生产/制造/加工地运输到货物出口地,或从进口地到最终目的地/分配点或加工厂所需的平均时间;

(5)运输成本:将货物从生产/制造/加工地运输到货物出口地,或从进口地到最终目的地/分配点或加工厂的总成本。(Bagai和Wilson,2006年,第57-58页)

(四)世界海关组织通关放行时间研究(Time Release Study)

2002年,世界海关组织提出了一种方法,帮助海关评估货物放行所需时间,并以此作为确定管理绩效和通关流程效率的组成部分。该方法相对简单,它是指从货物到达港口/机场/陆地边境(land border)的时间开始,直到向进口商或代表进口商的第三方放行货物为止。收集数据的方式允许对通关流程的各个阶段进行分析。

贸易研究人员(Bagai和Wilson,2006年,第18页)已经认识到,通关放行时间研究对于识别货物通关过程中的瓶颈问题及其成因,寻找问题可能的解决方案,以及出于比较性目的方面的作用,尽管世界海关组织已告诫不要将其用于后一个目的(WCO,2002年,第2页)。世界海关组织谨慎预计,尽管有些国家已经在其网站上公布了结果,例如澳大利亚,但大多数成员国可能仍然不愿意分享/公布个别通关放行时间研究的结果。

巴盖和威尔逊将海关绩效(customs performance)界定为国际贸易的重点之一:

通关时间的延长通常与港口运营管理效率低下、手续复杂繁琐以及仓储成本高昂导致的运输成本较高有关。减少通关时间要求保证货物快速、可预期的放行是海关的一项重要职能。(Bagai和Wilson,2006年,第16页)

作为国际贸易的一个关键点,他们认识到一个运作绩效良好的海关将对国际贸易产生积极的影响,在这方面通关放行时间研究是提高绩效的一种有效工具。实际上,其他专家已经强调,通关放行时间研究是一种持续改进的管理工具,而不是一项独立(stand-alone)活动(Zhang,2009年)。

虽然海关在口岸管理方面发挥着核心作用,但重要的是,不能忽视,海关并非唯一具有口岸管理职责的政府机构这一事实(Zhang,2009;Arvis等,2010年)。世界银行在2010年的物流绩效指数中特别强调了这一事实:

在所有绩效组中,海关通关所需的时间仅占总进口时间的一小部分……核心海关监管程序在所有绩效组中都非常集中,但实际查验——甚至是不同机构对同一批货物的多次查验现象——在低绩效国家更为常见……全球海关业务逐渐趋同的一个必然结果是,在许多国家,其他口岸机构被视为是对供应链绩效日益产生严重影响的制约因素(Arvis等,2010年,第16页)。

在讨论通关放行时间研究作为衡量贸易便利化的测评指标时,张同意巴盖和威尔逊的观点,即海关是口岸管理和口岸监管(border management and control)的关键部门,但是“在国家政府、海关、其他政府机构(other government agencies,OGAs)、赞助方和私营部门等所有利益相关者之间的密切沟通与合作,是顺利开展测评的必要条件”(Zhang,2009年,第126页)。事实上,张还主张“在一些国家,可以设立一个政策层面的指导委员会(Steering Committee)或一个涉及私营部门的‘通关放行时间研究’咨询小组(Reference Group),作为与供应链中的行业部门和其他政府机构保持沟通的渠道”(Zhang,2009年,第126页)。

张认为可以通过以下两种方式之一来推进通关放行时间研究:

第一种是仅涵盖海关通关监管程序(customs procedures),第二种是涵盖整个通关流程(whole process of clearance)。第一个似乎很简单,因为可以避免与其他利益相关者之间的复杂协调。然而,专家们认为最好实行全面的通关放行时间研究,他们认可这种做法并且已经根据过去的实践证明了这种做法。原因有二:一是全面的通关放行时间研究将带来更多有用的发现,特别是在帮助确定非海关监管程序的瓶颈方面。这符合供应链管理的理念和实践。二是在通关放行时间研究中,利益相关者之间的协调和沟通将为寻求解决方案和采取措施改革通关流程提供良好的基础(Zhang,2009年,第131页)。

联合国亚太经济与社会委员会(United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific,UNESCAP)还支持将所有其他口岸管理机构纳入时间评估过程之中,以作为评估客观性和完整性的补充(UNESCAP,2009年)。

毫无疑问,在口岸管理情境中,一个基于整体性政府(whole-of-government)理论的通关放行时间研究能够提供更为准确的整体绩效情况,并且可以进行分类,用以确定口岸通关流程中的具体瓶颈和/或其他短板。然而,尽管这种方法很有价值,但仍然需要补充一些供应链评估指标,以实现对口岸管理绩效的综合评估。(7)与其他方法相比,TRS直观、具体且实用。一些国家将TRS推广到包括海关程序以内的其他进出口环节,尤其是国内商务环节。但是,由于数据搜集问题,不如仅用于海关程序准确。——译者注

三、《东南欧贸易和运输便利化计划》——口岸绩效评估的地区应用

《东南欧贸易和运输便利化计划》(TTFSE)的目标旨在加强和实现前南斯拉夫的马其顿共和国、阿尔巴尼亚、波黑、保加利亚、克罗地亚和罗马尼亚等国家的海关和其他口岸监管机构的现代化。

特别是,该计划旨在“降低贸易和运输的非关税成本;防止跨境流动中的走私和腐败。该计划具体由五个方案组成。第一个方案是改进海关监管程序,在三个边境口岸和一个内陆码头开展试点,协助简化相关海关监管程序;提供海关新监管程序方面的培训,培训内容为机构意识与合作(agency awareness and cooperation);以及重组海关管理机构。第二个方案,通过欧洲商会(European chamber)向贸易和国际运输参与方提供技术援助和咨询服务;通过虚拟论坛,改善口岸监管机构与商界之间的沟通;以及提供设备。第三个方案,改进信息系统,提供人员培训,并促进区域和跨部门合作(inter-agency cooperation)。第四个方案,改善跨境基础设施(border crossing facilities)。第五个方案,包括支持海关新监管程序实施的相关服务”。(8)World Bank,viewed 9 September 2010,www.worldbank.org.kz/external/default/main?pagePK=64027221&piPK=64027220 &theSitePK=361869&menuPK=361907&Projectid=P070089.

《东南欧贸易和运输便利化计划》(TTFSE)与该研究的关系是制定关键绩效指标(KPI),监测计划的实施及其影响。巴盖和威尔逊总结的关键绩效指标包括:

(一)试点内陆码头的关键绩效指标

(1)进口通关时间——卡车进入码头到货物放行的时间(分钟);

(2)实际查验——货物检查或货舱检查的次数占进出口和保税申报总数的比例(%);

(3)卡车在15分钟之内申报——卡车在15分钟之内完成进口申报的次数占进口申报总数的比例(%);

(4)不规范行为/查验次数——实际查验时查获的查验次数占实际查验总数的比例(%)。

(二)试点边境口岸的关键绩效指标

(1)卡车检查——实际开启的卡车数量(即封志已拆)占已处理的卡车总数的比例(%);

(2)不规范行为/查验次数:检查期间发现的违规数量占卡车检查总数的比例(%);

(3)平均出境时间:对于出境的卡车,指的是从排队到跨越边境的时间(分钟);

(4)平均入境时间:对于入境的卡车,指的是跨越边境到离开边境的时间(分钟);

(5)腐败事件调查:司机作出的或未经授权被要求支付的案件数量占调查的卡车/地点总数的比例。

(三)海关效率的关键绩效指标(相对值)

(1)税收收入/海关员工:税收总收入/海关员工总数;

(2)海关管理总成本/税收收入:管理部门预算总额(包括工资、加班费、奖金和福利)/税收收入总额(不论其目的地);

(3)税收收入/工资:机构工资、加班费和福利总额/税收收入总额(不论目的如何);

(4)贸易量/海关员工人数:贸易量/海关员工人数;

(5)年度申报数量/海关员工人数:申报总数(进口、出口、保税制度,但不包括过境),不论项目数量/海关员工总数。(Bagai 和Wilson,2006年)

此外,作为对关键绩效指标的补充,还进行了年度用户调查。从本质上讲,从这些关键绩效指标中获得的数据,提供了东南欧海关效率和试点地区从用户角度出发衡量跨境和通关时间的双重指标。

四、当前绩效评估中存在的问题

从供应链角度看,采购决策通常是基于“总到岸价”(total landed cost)的概念(9)总到岸价“包括购置成本、运费、关税、交易成本、其他物流成本(如文件)、潜在的税收补贴以及库存成本”(Lee,2010,第177页)。。口岸管理(包括关税计算)是计算总到岸价的重要组成部分,但很难进行评估,特别是在多个贸易协定共存的环境中(Lee,2010年)。供应链安全倡议使得总到岸价的计算更加复杂。李评论道:

当一些国家,如美国,担心集装箱运输可能被恐怖分子用作大规模杀伤性武器时,这一过程也会变得更加复杂。结果就是文件要求、查验次数的增加以及造成延迟。在总到岸价的分析中,物流和交易成本以及库存持有成本在很大程度上都会受到跨境流程的影响。例如,如果此类流程冗长且不可靠,那么在途库存(inventory in transit)将会很高,且进口企业需要持有的安全库存也必须增加(Lee,2010年,第178页)。

尽管口岸监管和口岸管理具有重要意义,但目前还没有一种全面的方法来衡量口岸管理绩效。在大多数情况下,因为涉及公共领域和私人领域中的多个利益相关者,目前的方法没有就如何衡量“结果”给出解释,而是主要关注口岸通关流程,例如通关时间。例如,世界银行编制的跨国指标(cross-country indices)提供了对口岸通关流程绩效的重要见解,但基本上是衡量产出(output)而非结果(outcome)(IEG,2008年)。

世界银行的指标是针对私营部门口岸通关流程的实践进行调查而编制的。这些指标不包括监管机构对通关流程的看法,也不是为了评估特定的口岸监管举措的效果而设置。相比之下,通关放行时间研究计划为评估口岸海关绩效提供了有效标准,并有可能得到推广,从而提供跨部门的绩效评估措施,前提是该指标旨在允许进行分类,但对于寻求供应链绩效或口岸监管举措对供应链效率影响的企业来说用处不大。从用户的视角看,这两组评估方法都有其不足之处。

世界银行的“营商环境”调查在方法论方面一直受到质疑。(10)由于各经济体制度、文化、发展水平千差万别,以一套评估标准来判断190个经济体的营商环境必然会有一定的局限,如指标适用性较差、指标评估在具体国家的实践中可能存在扭曲和异化,导致无法客观、全面、真实反映各经济体的营商环境,且随着这种内生局限性的不断扩大,很难避免发生重大失误和风险。2020年8月27日,世界银行发表声明,确认营商环境报告存在数据违规行为。2021年9月16日,世界银行终止营商环境项目及其数据的发布,并宣布将制定新的方法来评估商业和投资环境。2022年2月4日,世界银行发布Business Enabling Environment(简称BEE)项目的前期概念文件(Pre-Concept Note),揭示了未来新的评估框架雏形;12月19日世界银行官网正式发布BEE概念文件。2023年3月31日,世界银行公布B-READY评估体系的名称;5月1日,发布B-READY指导手册和方法指南。——译者注独立评估小组(Independent Evaluation Group,简称IEG)于2008年对世界银行进行了一项独立的调查评估。(11)独立评估小组(IEG)是世界银行集团内一个独立的单位,由三个小组组成。除其他外,世界银行独立评估小组负责评估国际复兴开发银行(世界银行)的活动。独立评估小组通过总干事直接向世界银行董事会报告评估。其中已经明确的一些漏洞包括:

许多其他的因素会影响宏观经济结果,监管与经济结果之间的因果关系方向很难分离。由于监管在带来社会福利的同时也会产生私人成本,对个体企业有利的事情对经济或整个社会不一定有益。因此,政策含义(policy implications)并不一定总是明确的,正确的监管层级和监管类型取决于每个国家的政策选择(IEG,2008年,第15页)。

第一,数据由少数知情者提供,一个国家的一些数据只由一两家企业完成的问卷生成……第二……对于每一个指标来说,消息提供者的数量和类型都不够透明,其工作人员对数据所做的调整来自于消息提供者以及对先前发布的数据及其对排名的影响所做的变更……第三,营商环境在其国家排名中占很大比重。这种排名会带来三个问题。一是由于大多数指标都假定监管越少越好,因此很难判断排名靠前的国家是具有良好有效的监管还是仅仅因为监管不足。二是由于信息来源少,很难衡量单个指标的信度和效度,在综合排名中也是如此。三是一个国家排名的变化在很大程度上取决于它在分项指标上的排名:微小的变化也会导致大的排名变化,反之亦然(IEG,2008年,第16页)。

独立评估小组得出的总体结论是,“营商环境”调查衡量的是口岸监管的成本,而不是口岸监管的益处。

作为一种更广泛的绩效评估标准,通关放行时间研究的效用取决于其范围,即它是否仅仅覆盖海关监管流程,还是包括其他口岸机构在内的整个口岸通关流程?(Zhang,2009年)。通关放行时间研究的另一个问题是,没有普遍接受的关于口岸通关时间的定义,也没有一种标准的方法来计算按时间序列在一国入境口岸清关所需的天数(Bagai 和Wilson,2006年)。在此援引巴盖和威尔逊使用的例子:“国际评估项目的计算是基于企业层面的调查,而《东南欧贸易和运输便利化计划》测量的是口岸通关。企业调查与实地访谈和观察之间存在差异。对于乌兹别克斯坦来说,世界银行企业调查数据(WBES)给出的平均通关时间为11天,而联合国亚太经社会给出的平均通关时间则为5天”(Bagai和Wilson,2006年,第41页)。

此外,虽然所有的口岸机构参与到绩效评估的意义已经得到认可,但也必须承认,不同机构参与通关流程在口岸整体通关时间的计算中会产生不同的结果(Bagai和Wilson,2006年)。

作为《东南欧贸易和运输便利化计划》的一部分,采用的绩效评估方法包括通常的时间评估,但有趣的是,还增加了一些对人工查验次数以及该流程中发现的所有不规范行为的评估。这项衡量标准允许口岸管理部门对其风险管理情况的效果进行评估,因此也是对成果和产出的评估。这也是一项对企业和政府部门都有意义的评价标准。正如世界银行在其物流绩效指数中所言,“过多的人工查验或不恰当地依赖关员的自由裁量权会导致通关时间的浮动较大,导致各种查验行为也会非常频繁”(Arvis等,2010年,第2页)。诸如此类的绩效指标不仅为企业提供关于通关时间的信息,还给出了一些原因解释为何如此。

不幸的是,口岸部门一贯倾向于衡量产出而不是结果。这一点在执法类评估(enforcement-type measures)方面得到了很好的证明,例如,统计一段时间内查获的毒品数量,而不是对某一特定的禁毒策略是否有效的任何评估。正如威利斯(Willis)、安德森(Anderson)和戴维斯(Davis)在评论澳大利亚海关与口岸保护局(Australian Customs and Border Protection)在缉毒执法方面公布的绩效评估指标时所说:“虽然少量的缉毒指标数据构成了部门定期、正式监测和报告过程(如部门年度报告)的重要组成部分,但其他毒品市场数据(例如,毒品纯度和价格)和社会危害数据(social harm data)主要用于非正式场合,而且不公开发布(Willis,Anderson 和Davis,2010年,第4页)”。

作者引用早先的一份报告指出,正如威利斯、荷美尔(Homel)和格雷(Gray)2006年所述,传统的执法绩效评估标准侧重于犯罪率(crime rates)、逮捕率、查获率和清关率(arrests,seizures and clearance rates),作为衡量成功与否的关键指标。这些措施简单、可见和易于理解,尽管它们可能提供模棱两可的结果,而且不能说明“全部情况”(full story),但却是警方努力的方向。基本上,这些标准显示了警方在某些类型活动中的参与度,以及他们是如何分配资源的。就执法工作的复杂性和执法工作的更广泛影响而言,他们所知甚少(Willis,Homel和Anderson,2010年,第6页)。

作者引用澳大利亚犯罪委员会议会联合委员会(Parliamentary Joint Committee on the Australian Crime Commission)的观点来强调这一点:

这总是让委员会感到震惊……我们在澳大利亚的社会和公共政策最重要的领域之一——即执法领域——所拥有的知识基础几乎比在任何其他领域都要少……我们没有国家基准,使社会能够对执法环境所面临的威胁做出明智的、战略性的和长远的判断……我们需要在执法活动中制定有效的衡量手段,使我们能够更好地判断该如何分配有限的资源……在公共资源支出多的地方,我们需要能够更好地区分那些需要进一步加强的领域和我们将面临收益递减的领域(众议院,2007年)(Willis,Homel和Anderson,2010年,第7页)。

这些评论适用于目前采用的与口岸管理有关的绩效评估标准。口岸管理的“全部情况”没有公布,也没有告知全体受众(商界与政府的联合)。如果“参与口岸通关的各个部门的高效口岸管理和协调越来越重要”(Arvis等,2010年,第2页),那么旨在证明那个新效率的绩效评估标准就必须得到认可。当然,实现口岸管理真正的合作不仅仅是协调参与口岸通关的各个机构,还包括让企业利益相关者参与到这些衡量标准的设计与实施之中。

目前,几乎没有绩效指标能够从综合(即政府和企业)的角度对口岸管理进行立体分析(three-dimensional view)。国际供应链中包含了有价值的数据。这一点在已经实施的各种供应链安全计划中得到了认可,特别是那些需要预申报货物信息(advance cargo information)的计划,例如美国的舱单预申报规则(US Advanced Manifest Rule)。很少有证据表明口岸机构会利用这些数据衡量其绩效,或者作为企业和口岸机构的数据库之间实现更为紧密整合的基础。

基于贸易成本和便利化对竞争力影响的情境,巴盖和威尔逊总结了可用数据的局限性,但这些总结同样适用于口岸管理的情境:(1)缺乏统一的定义和评估工具,可能导致对于同一障碍存在不同评估指标;(2)国家覆盖范围有限;(3)数据质量差,导致难以或无法复制;(4)缺少时间序列数据集;(5)各种数据源的聚合存在问题或无法实现;(6)难以使用相同的指标进行跨国分析和项目绩效评估。(Bagai和Wilson,2006年,第 40-41页)

我赞同作者的观点,即国际供应链序列(international supply chain sequence)在设计绩效评价指标时提供了有用的参考框架,并断言这对于衡量口岸管理举措的有效性同样有效,因为它有助于在贸易便利化中取得进展。口岸管理部门采用“分层”(layered)的供应链安全方法,推动供应链上游的监管,因此了解国际供应链中不同节点的运作,为了政府和企业的利益,运用好这些信息是有意义的。我将在本文的后半部分继续讨论这个主题。

五、口岸绩效与供应链绩效的整合

从世界银行的物流绩效指数中可以得出的一个重要结论是,“虽然成本和即时性至关重要,但贸易商主要关注供应链的整体可靠性”(Arvis等,2008年,第54页)。他们还关注跨境流程造成的“摩擦”(friction)程度(Lee,2010年,引用豪斯曼等人)。换句话说,虽然公共部门的绩效是物流绩效的影响因素之一,但它肯定不是唯一的因素。正如阿尔维斯等人所说的:

虽然诸如国内成本或到达目的地所花费的时间等绩效结果很重要,但贸易商主要重视获得的物流服务的绩效:供应链的可靠性和可预期性最为重要。例如,传统的绩效评估标准,如直接货运成本和平均延误时间,虽然重要,但可能无法了解整体物流绩效(overall logistics performance),从而影响各国利用国际贸易促进增长。虽然运输的可预期性和可靠性更难衡量,但对企业来说更为重要,而且可能对其竞争力产生更大的影响。

实际上,专业人员主要从通关流程的透明度和可预期的角度来看待口岸通关流程的友好性。虽然各国已经实施海关现代化计划(customs modernization program),但是海关与其他部门之间的口岸通关流程协调……也是一个重要的问题(Arvis等,2008年,第54-55页)。

如果供应链的可靠性和可预期对贸易商来说最重要,那么就需要以某种形式体现在绩效评估标准中,以用于口岸管理。口岸执法机构之间更好的协调的可预测性为这些机构在特定贸易交易的风险评估中提供了更强大的信息来源。换句话说,在设计口岸监管及其相关的绩效指标时,通过确认企业的关键绩效因素,有可能实现“双赢”的结果。

这使我们回到了这样一个主题,即绩效评估在利益相关者群体中应该是有意义的,在本例中,即政府部门、相关的口岸执法机构、贸易商和公众。这就需要能够进行分类的绩效指标,也就是说,这些指标能够确定政策结果,但包含足够的区分度(granularity),以便深入了解更具体的问题,如清关延误、风险文件的有效性或口岸执法机构之间协调的有效性。

举例说明:海关通常充当其他口岸机构的“代理人”(agent),其结果是海关“继承”(inherits)了“委托”(delegating)代理过程中存在的任何低效问题,并且经常(不公平地)被贸易商或旅客视为造成口岸通关时间延误的原因。因此,有人可能会说,海关在设计绩效指标方面存在既得利益,这些指标能够被分类为由海关“控制”的口岸通关流程和不受其控制的口岸通关流程。

更加立体的绩效评估方法必然意味着口岸(监管)绩效与供应链绩效之间更好的整合。通过这种方式,可以评估特定的口岸管理举措对国际供应链效率的影响,以及口岸管理举措在实现口岸安全等特定政策目标方面的有效性。正如李所说,“……政府和企业必须努力减少跨境贸易流程的时间和成本的均值和方差”,并进一步引用豪斯曼(Hausman)等人的话,“……结果可以用来了解减少总体流程时间的益处……通过重新设计流程,消除不必要的步骤并简化其他流程(例如引入更多并联处理而不是串联处理,引入先进的信息技术,例如电子通关和文件流动),可以改善贸易处理的时间和成本,将数据挖掘和筛选方法运用于安全检查,仅识别高风险集装箱,并采用先进的扫描技术,减少货物查验时间”(Lee,2010年,第184页)。

鉴于当前绩效评估方法存在的问题以及为贸易商和监管者提供有用信息的潜在益处,自然就需要考虑建立一个整合的绩效评估框架。那么,这种整合是否可行呢?

六、一个“整合的”绩效评估框架

我认为可以采用整合的绩效评估框架。松本(Matsumoto)和李(Lee)讨论了一系列关键绩效指标,这些指标对于企业和政府利用国际供应链流程作为参考框架是很有用的(Matsumoto和Lee,2007年)。他们在贸易便利化中是这样做的,但该分析同样适用于口岸管理,且对于口岸通关流程中的每一步都设定了时间和成本的分类评估。作者分别描述了对私营部门和政府部门有效的绩效指标。因此,在评估相关举措对私营部门的影响方面有用的绩效指标包括:(1)加工贸易和海关文件成本(cost of processing trade and customs documentation);(2)审批贸易文件所需的时间(time taken to get trade documents approved);(3)处理和应对贸易文件和海关业务所需的工作人员数量(number of staff needed to process and handle trade documentation and customs);(4)货物通关时间(cargo clearance time);(5)企业须持有的库存量(amount of stock enterprises have to carry)。

政府针对监管合规性、数据准确性和资源有效利用进行评估的建议指标包括:(1)参与处理贸易文件的官员人数(number of trade officers involved in processing trade documents);(2)执法人员数量占贸易和货运量的比率(number of enforcement officers as a ratio of trade and cargo volume);(3)贸易商合规的比率(rate of traders’ compliance with the documentation requirements);(4)贸易数据分类的准确性(accuracy in classification of trade data);(5)文件中的准确信息(accurate information in documents);(6)原产地规则合规(compliance with rules of origin);(7)依法缴纳关税(correct payment of duties)。(Matsumoto和Lee,2007年,第189-90页)

制定一个整合政府部门和私营部门指标的绩效评估标准矩阵应该是可行的。一些指标将针对私营部门,其他指标则将针对政府部门,但有些指标可以通过合理化来满足“整合”(integrated)指标的要求。例如,处理通关文件所需的时间,这可以将私营部门“加工贸易和海关文件成本”与“参与处理贸易文件的官员人数”结合起来,提供通关处理绩效的整体(和跨部门)衡量标准。对于基本上相同的流程,当前具有两个或更多单独指标的方法的问题在于,从不同的视角出发,可能会产生不同的结果。

整合供应链和口岸监管绩效指标的关键是制定与政府部门和私营部门目标相关的高水平结果。例如,透明度对于企业和政府来说都是非常重要的目标。然后,高水平结果具体说明将支持和指导具有特定特征的关键绩效指标的制定。在这方面,威利斯、荷美尔和安德森共同开发了一个有用的模型,用于支持国家禁毒执法绩效评估框架(National Drug Law Enforcement Performance Measurement Framework)(Willis,Homel 和Anderson,2010)。

由威利斯、荷美尔和安德森(2010年)共同开发的模型是围绕四个高水平结果构建的,并且“包括调整绩效评估框架的流程,以满足在澳大利亚不同环境中运作的禁毒执法机构的特定需求”。

在具体的禁毒执法情境中,这四个高水平结果被界定为:减少毒品犯罪和与毒品有关的犯罪;减少有组织犯罪;改善公共卫生和改善公共设施(improving public amenity)。然后根据某些特征,确定与每个结果相关的具体绩效指标,即:(1)明确其目的(即谁将使用、如何使用以及为何使用该信息);(2)有用(衡量政策和战略的有效性);(3)有效(衡量他们应该衡量的);(4)可靠(给出一致的结果);(5)易于理解(有意义并反映真实事件);(6)易于构建(反映其使用的真实地方);(7)符合国家禁毒战略中的其他绩效指标(即与更广泛的禁毒政策环境保持一致);(8)能够适应不同的环境,并随时间而发展。(Willis,Homel和Anderson,2010年,第1页)

如果同样的模型适用于口岸管理,那么高水平的结果可能就是,例如,减少口岸通关所需的时间;降低进出口相关交易的总成本;简化口岸通关流程;识别并拦截高风险货物。

针对这些高水平结果,可以制定具体的绩效评估标准,如下:

1.时间指标

(1)贸易交易的总时间;

(2)处理相关文件所需的时间;

(3)口岸(不仅仅是海关)通关时间(可使用通关放行时间研究方法);

(4)所有手续的平均时间(进出口);

(5)人工查验——查验货物的次数与申报总数的比率(%);

(6)查验所需时间(人工和非人工)

2.成本指标

(1)贸易交易的总成本;

(2)进出口相关手续的总成本;

(3)港口和码头的费用(如滞期费);

(4)税收征管/海关或所有口岸机构工作人员:总税收收入/海关雇员总数

3.程序简化(simplification)指标

(1)贸易交易的签字(批准)数量;

(2)口岸通关所需的文件数量;

(3)贸易交易所需的文件数量;

(4)特定交易所需的机构审核的数量;

(5)口岸清关中的“易变”(churn)量,即多次提交文件的次数(与一次性提交相比);

(6)贸易商通过电子方式可以访问的相关数据的百分比;

(7)即时数据交换(just-in-time data exchange)百分比。

4.风险指标

(1)通过非侵入手段(例如,X射线)检查的集装箱占贸易量的比率;

(2)人工查验的集装箱占贸易量的比例,以及人工查验的集装箱占非侵入式查验的比例;

(3)查验期间的查验次数占实物和非侵入式查验总数的比例(提供风险情况有效性的一些提示)。

因此,构建整合的口岸管理绩效评估框架需要将私营部门和口岸执法机构的战略目标与优先事项联系起来,以便能够对这些总体目标的进展情况进行监测(Willis,Homel和Anderson,2010年)。这种联系可以扩展到国际倡议,例如,关于供应链安全的世界海关组织《全球贸易安全与便利标准框架》(WCO SAFE Framework)或ISO标准。对“跨境(cross-cutting)”目标初步关注必然会将重点从正在开展的活动或流程转移到衡量这些活动和流程预期会影响的变化当中,例如减少口岸通关时间(参见OECD,2010年)。

正如威利斯等人所说:“完善的评估标准应当很好地联系实际发生的现象,并专注于所追求的目标。经验表明,为口岸安全等复杂的系统寻找合理的评估标准,需要对系统旨在实现的目标、威胁这些目标的现象的动态以及操作方案对目标的影响有清晰的概念理解”(Willis等,2010年,第5页)。

奥特利(Otley)概括了任何绩效评估体系必须提出和回答的五个问题:

1.未来组织取得总体成功的关键核心目标是什么?如何就每个目标的实现情况进行评估?

2.该组织具体采取了哪些战略和计划,以及成功实施这些战略和计划需要实施哪些流程和行动?如何就这些行动的绩效进行评估和衡量?

3.上述两个问题所确定的领域中,该组织需要达到什么水平的绩效标准,以及如何为其设定适当的绩效目标?

4.实现这些绩效目标,管理者(和其他员工)会获得什么回报(或相反,未能实现这些目标他们要接受什么惩罚)?

5.推动组织向实践学习,并根据实践调整当前行为所需要的信息流(反馈和前馈循环)是什么?(Otley,1999年,第363-382页)

通常来说,拓宽口岸管理的环境,而不涉及参与该通关流程的单个组织时,上述问题同样适用。

七、为整合的框架设计关键绩效指标(Key Performance Index)

之前的讨论提出了一些关键绩效指标,这些指标结合起来可以为口岸管理提供一种整合的绩效评估方法,但是,是否有可能仅仅描述这些关键绩效指标的基本特征,而不确定具体参数?威利斯等人表达了这样一种观点,即“如果可能的话,衡量指标应当尽可能通用,便于比较不同运输方式(陆运、海运和空运)、项目类型、机构和地理区域”(Willis等,2010年,第6页)。这再次表达了一种观点,即所有口岸机构(不仅仅是海关),都应当纳入口岸绩效评估框架之中。

在具有可比性的更广泛的环境中,关键绩效指标可以显示出两个时间特征其中之一,既可以是“滞后指标”(lagging indicators),衡量流程结束时的变量,或所用策略的结果(例如,税收收入、毒品拦截、查获率),也可以是“先行指标”(leading indicators),衡量流程中的变量,用于确定阶段或目标的进展(例如,效率、质量、周期时间、合规项目的实施)。

在口岸管理部门中,滞后指标往往更受欢迎,因此滞后指标能够在不同的口岸管理部门之间实现一定程度的统一(例如,如前所述的清关时间),而领先性指标则倾向于以更具体的设计,满足特定口岸管理部门的特定需求和目标。这使得先行指标作为结果而非产出的指标具有更大的潜力,但是在比较目的方面存在更大问题。因此,是否有可能推动先行指标的进一步统一,鼓励在整合的口岸管理绩效评估框架内加以使用?我相信,在某种程度上有可能实现这一目标。

如果先行指标是参照多边口岸/供应链框架(如世界海关组织的《全球贸易安全与便利标准框架》)设计的,则可以实现一定程度的统一。根据《全球贸易安全与便利标准框架》对其关键绩效指标进行评估的某个口岸管理部门和供应链参与者从而可以对可比性和结果关注进行衡量。

有效的口岸管理绩效评估方法在其关键绩效指标中适当整合了滞后和先行指标。不包括先行指标的结果声明将不会传递如何实现这些结果的信息,也不会提供特定的战略目标是否成功实施的进度报告。相反,增加滞后指标使得分析人员能够根据先行指标所提供的信息,确定产生不同绩效水平的原因,进行评估和战略的调整(Trosa和Williams,1996年;OECD,2010年)。

口岸管理的绩效指标应当足以反映实现既定目标的效率和效果情况,但也不能太多或太复杂,以致成本高昂且难以管理。如果关键绩效指标太多,口岸管理部门将花费更多的时间收集信息而不是分析信息。经合组织制定了评估关键绩效指标设计的相关原则:应当“准确定义干预逻辑,就变量提供总体目标、目的和结果的操作性描述(将会发生什么变化?),目标价值(是多少?),目标群体/受益者(是谁?)以及时间(是何时?)”(OECD,2010年,第7页)。这意味着关键绩效指标的选择标准不是易于衡量或先前已被使用,而是能够很好地反映与目标相关的结果。

特鲁萨(Trosa)和威廉姆斯(Williams)使用的例子很好说明了这一点,我在此重复一遍:

澳大利亚邮政(Australia Post)首先设计了一个指标,用以测量其邮件分拣中心的绩效。澳邮政选择了一种简单的、易于量化的产出衡量标准——即一天内分拣出的信件数量。产生的一个反常结果是,在某些情况下,预先分类的邮件会再次被分类,以提高表面的绩效。邮件的投递因此而变慢。现在使用的绩效指标是按时将信件从邮箱交付给收件人的百分比,邮件投递的及时性对用户来说很重要(Trosa和Williams,1996年,第49页)。

影响关键绩效指标的数据要求自然会将其成本施加给政府部门和私营部门。因此,关键绩效指标应尽可能利用现有数据资源(OECD,2010年)。类比来说,对已经存在的信息流稍加研究(例如,作为物流流程的一部分)比创建全新的信息流更具可行性。这成为了一项简单的成本/收益运用方式。同样地,即使是实时的,质量差的数据也无助于进行有效的绩效评估(IBM,2006年)。信息和通信技术的创新有助于克服数据质量的缺陷。正如一体化型口岸管理报告所强调的那样,“公私信息共享机制汇集了海关与商界收集的所有数据。这一特点将信息交换从多个一对一关系转变为即时数据访问模式。”新加坡的贸易网(TradeNet);英国的费利克斯托港(Felixstow)和澳大利亚的“一站式服务”(1-Stop.Biz)都提供了社区门户网站,以实现“高级信息(advanced information)”和“提前申请(pre-filing)”(IBM,2006年,第25-26页)。