广州大规模迁移砍伐城市树木事件的过程追踪

王玉明

（中共广东省委党校公共管理教研部，广州 510053）

2021 年12 月12 日，广东省纪委监委对2020年底以来广州大规模迁移砍伐城市树木事件的相关领导干部进行问责处理，将该事件定性为 “典型的破坏性建设行为” 。 同一天，广州市委主要领导向广州市民道歉，中央纪委国家监委网站发布通报，公布对广州市罗冀京等10 名领导干部问责处理的结果。 这是在全国造成很大负面影响的城市治理中乱决策事件。 为何城市治理者会犯如此严重低级错误？ 该事件发生的深层原因是什么？ 该事件带给我们哪些深刻教训或警示？

本文借助过程追踪法，运用 “三圈” 决策理论对该事件进行剖析，寻找该事件背后的因果机制。过程追踪方法是社会科学研究中考察单个案例因果过程或因果机制的工具。 过程追踪就是搞清楚原因到底是 “如何” 通过哪些 “机制部件” 跟结果连接起来的，追踪的是因果机制的部件，尝试去识别介于某一自变项与依变项结果之间的因果过程，研究的是将原因和结果联系起来的因果机制。过程追踪研究包括理论检验型、理论建构型、理论修正型和解释结果型过程追踪等几种类型［1］。本文是一种解释结果型过程追踪，试图为特定个案中出现的结果给出最低限度的充分解释。

一、广州大规模迁移砍伐城市树木事件的始末

2020 年，广州市启动所谓的 “绿化造林专项行动” ，此次专项行动包括五大工程：一是高速快速路绿带建设；二是市区道路绿化品质提升；三是城市公园改造提升；四是乡村绿化美化；五是森林生态修复示范区建设。 其中实施 “高速快速路绿带建设” “道路绿化品质提升” “城市公园改造提升” 等工程与这次事件直接相关。 “高速快速路绿带建设” 是指对广州市重点高速快速路段的树木更新改造，在全市34 条高速快速路、国道两侧建设 “绿带景观” ，打造美丽廊道。 “城市公园改造提升” 是指提升公园品质，在公园推行 “疏树草地” 景观，公园 “拆围透绿” ，建设公园缓跑路径，打造冬季观叶景观片区，建设一批 “口袋公园” 。 “道路绿化品质提升” 是指按照 “一路一主题” “一路一特色” 的景观要求，对树种结构进行调整，突出花景建设，彰显花城特色。 该工程涉及城区全市191 条主要道路，包括市管道路8 条、区管道路183 条。 该工程先期选择了7 条道路，升级总里程约为113．74 公里，绿化面积约159．21 万平方米。 按照林业和园林部门计划，将 “花园建设” “优化一江两岸景观品质” 做为2021 年的重点工程［2］。

2020 年9 月，广州林业和园林局开始大规模迁移砍伐城市树木。 从2020 年冬至2021 年夏，广州市及各区绿化行政管理部门签署了大量关于迁树砍树的行政许可决定书。 根据广东政务服务网公开的信息，广州市及各区2021 年6 月8 日—7 月8 日短短一个月内共批准迁移、砍伐城市树木的许可申请达117 件，其中天河区批准了27件，番禺区39 件，白云区19 件，越秀11 件，花都9件［3］。 其他各区都有申请迁移砍伐树木的行政许可被批准。 根据越秀区的园绿许准﹝ 2020 ﹞112、121、129、133、137、172 号行政许可决定书，中山五路共迁移砍伐榕树67 株，换种成凤凰木、白兰树等。 该区的吉祥路、应元路、小北路、恒福路、越华路共迁移砍伐榕树402 株，换种白兰、麻楝、红花紫荆、细叶榄仁、降香黄檀等乔木。 住建部最新公布的数据，2020 年末至2021 年的绿化造林专项行动中，广州市共迁移砍伐城市树木15864 株，其中榕树约5926 株［4］。 这次事件最刺痛人们敏感神经的是对百年名园——人民公园、历史街区——新河浦、母亲河——珠江两岸等地树木（主要是榕树）的砍伐、迁移。 （1）人民公园是一座历史名园，原名广州第一公园，又称中央公园，1921 年建成开放。 人民公园是广州文物保护单位。 2020 年底，对人民公园进行改造，共砍伐迁移树木213 株，包括超过100 岁的数十棵大榕树［5］。 （2）新河浦位于广州越秀区（原东山区），是广州标志性历史文化街区之一，中共三大曾在这里召开，现保留有中共三大遗址。 2019 年启动 “广州东山新河浦历史文化街区复兴工程” 项目，2021 年3 月着手建碧道公园，迁移砍伐榕树48 棵。 （3）珠江是广州的母亲河，从市中心穿城而过，其两岸种植了大量高大连排大榕树，构成了一道亮丽的生态廊道和城市风景线。 广州林业和园林局计划以人民桥为中点，将桥东西两侧珠江两岸的榕树全部换掉。 根据《广州林业园林绿许准［2021］12 号行政许可决定书》，迁移砍伐珠江北岸滨江西路至阅江中路、临江大道（西往东广州大桥至八洲大桥）、沿江路（人民桥至珠江宾馆），以及珠江南岸滨江东路、滨江中路、滨江西路（海珠区）的树木，包括连排大榕树在内共2039棵。 2021 年5 月，从人民桥至广州酒家、洲头咀公园全段围蔽，有的大榕树已经被迁移砍伐。

当民众发现广州城区道路两旁、珠江两岸、公园里包括榕树在内的一棵棵、一排排树木消失了，通过各种渠道发出 “保卫榕树” “保卫树木” 的呼声。 他们当中有的不停在网上发声质疑，有的是去园林主管部门信访，有的向上级部门投诉，有的通过特定渠道向中央反映［6］。 一位园林专家痛心疾首地说： “这是城市的一场生态浩劫和生态灾难。” 资深媒体人庄慎之在自媒体平台喊话相关部门： “你们是‘合法’的，但你们是在‘犯罪’！你们在砍挖广州城市文化的根脉。” 一位网名为 “西鹿” 的市民发文——《我用什么把你留住珠江两岸大榕树？》，发起 “抱树打卡” 活动，该文刷屏当地网络，在短短时间里阅读量破10 万＋。 广东省环境教育促进会通过官方公众号进行了 “你对榕树的看法” 的问卷调查。 根据统计，94%的参与者表示支持用榕树做行道树，反对政府的 “整榕” 行动。 为了回应民众的质疑声音，为自己的行为辩护，列举榕树存在的问题，2021 年5 月31日，广州市林业和园林局发布《关于广州市道路绿化品质提升的情况说明》，列出了榕树 “四宗罪”［7］。 7 月23 日，广州市林业和园林局领导接访，局党组书记、局长刘先荣没有按计划接访，由副局长陈迅替代，他在接访中回避政府砍伐树木在指导思想、决策行动和社会影响上存在的问题。直到8 月13 日，由市林业和园林局牵头组织召开科学绿化座谈会，刘先荣才在会上承认部分工作做得不到位，缺乏市民参与。 但怒气未消的广州市民还在行动，通过特殊渠道把该事件报告给了中央，最高层领导就此事作出了重要批示［4］。

针对该事件的严重错误和造成的严重后果，广东省纪委监委成立 “问责调查组” ，对相关单位和人员履职不力、失职失责问题进行深入调查。 2021 年12 月12 日，广东省通报广州市大规模迁移砍伐城市树木有关问题整改和问责情况。 广州市委副书记罗冀京等10 名领导干部被严肃问责。 同一天，中央纪委国家监委网站发布该事件问责通报。

二、广州大规模迁移砍伐城市树木事件的因果解释

为何城市主政者（治理者）会犯如此低级错误？ 该事件发生的深层原因是什么？ “三圈” 决策理论为剖析该事件的深层原因提供了恰当的理论工具和分析框架。 “三圈” 决策理论是在 “战略三角模型” （The Strategic Triangle）基础上形成的决策分析框架。 美国哈佛大学马克·莫尔（Mark．H．Moore）教授在《创造公共价值：政府战略管理》一书中对 “战略三角模型” 进行了阐述。 马克·莫尔认为，公共部门的首要任务不是确保组织的延续，而是作为创造者，根据环境的变化和对公共价值的理解，调整组织职能和行为，创造新的价值。马克·莫尔强调，公共管理的最终目标是为社会创造出更多的公共价值。 公共行政的传统没有将管理者的注意力引向目标、价值、争取合法性和支持等问题上。 他提出的战略三角模型将公共部门管理者必须回答以下三个问题：（1）这个目标是否对公众有价值？ （2）它是否会得到政治和立法支持？ （3）它是否在管理和运作上可行？［8］34公共部门制定战略必须将这三者结合起来，使它们经受三种考验：第一，战略必须具有实质价值；第二，战略必须具有法律和政治上的可持续性；第三，战略必须具有运作和管理上的可行性［8］100。 这是公共部门创造公共价值必须具备的条件。 后来，哈佛大学另一位资深教授达奇·莱昂纳德（Dutch·Leonard）将马克·莫尔战略三角模型发展为 “三圈” 决策理论，即用 “价值圈（V）” “能力圈（C）” “支持圈（S）” 来构建公共管理的决策模型。 “三圈” 决策理论是对 “战略三角模型” 的补充和完善［9］37。 “三圈” 决策理论强调，公共决策时必须对 “价值（Value）” “能力（Capacity）” 和 “支持（Support）” 三个要素进行充分考虑与论证：第一，评估决策方案能否创造出公共价值，是否将公共利益作为方案的最终目标，称为 “价值圈” ；第二，对决策方案的限制条件必须加以分析，即能否具备资源、条件以实现政策目标，称为 “能力圈” ；第三，充分重视与决策相关的利益相关者的意见和态度，获得他们的认同和配合，称为 “支持圈” 。 达奇·莱昂纳德认为公共决策中公共价值最为根本，是第一位的。 该理论建构了 “价值” “能力” 和 “支持” 的三维分析框架，三圈叠加在一起，形成七个不同区域，其中在三圈交叉重合的地方即为 “耐克区” ，即三圈达到结构性平衡状态。在 “耐克区” 内，表示决策既有公共价值，又有组织能力和利益相关者的支持，只需要放手去做就行了。 “放手去做” 是耐克公司的口号，达奇·莱昂纳德将这个区域称为 “耐克区”［9］39。 决策者的职责就是寻求公共价值、提高组织能力、争取公众支持，使三个圆圈最大限度地接近和重合，推动三圈相互作用，从而达到最佳决策和最好的效果。

（一）决策偏离以人民为中心的价值取向

“三圈” 决策理论强调公共决策必须具有实质价值，在决策的三要素中，公共价值是最为根本，第一位的，决策者要按照公众需求创造公共价值，要明确公共价值所处位置的准确性和可靠性。广州大规模迁移砍伐城市树木事件意味着广州城市绿化品质升级工程决策的失败，而决策失败的根本原因在于偏离了以人民为中心的价值取向，这项决策损害了人民的公共利益。

1．决策目标偏离民众公共利益

以人民群众的需求为依归，充分尊重民众的意愿和情感，这是公共决策的根本遵循。 城市绿化品质升级工程中大规模迁移砍伐城市树木，严重脱离广州的城市实际，漠视广大市民的真正需求与切身利益。 实施公园绿化升级、行道树替换、历史街区更新等行动，决策者不搞调查研究，不听民意民声，没有悟透以人民为中心的发展思想。 一是搞 “决策官僚主义” 。 调查发现，由于决策层的喜好，个别领导片面追求行道树木景观化，大搞花景建设，提出 “一路一主题” “一路一特色” 的景观要求，让每条路都不一样，按季节打造主题花景。 决策者以 “造景” 作为城市绿化的第一目的，将城市绿化服从 “景观” 需要为第一要义，而忽略了人们生活的需要［10］。 在绿化项目招标的公告中，迁移砍伐树木的理由是 “行道树品种档次不够高，不利于体现广州花城特色” ，或者冠以 “绿化品质提升” “保障道路安全” “提高道路档次” 的名目。 显然，这些理由并不充分。 当市民强烈反对砍伐城市树木时，市、区相关部门却我行我素，仍不断批准迁移砍伐树木的申请，例如2021 年6—7 月短短30 天内，市、区两级绿化行政主管部门共批准117 件申请。有些项目完全没有任何名目与理由，更有甚者，行政许可书上连树木迁移的地点都没有。 例如，2021年3 月19 日天河区住房建设和园林局的8 份行政许可中只写了迁移榕树603 株，没有说明理由。 二是搞 “政绩形式主义” 。 在城市绿化中搞花架子，搞华而不实的 “政绩工程” ，其中 “造景” 是最能看得见、最容易出效果的东西。 北大陈平原教授认为， “城市建设应更多考虑市民需求，把适合居住以及本地民众的感受放在第一位。 风景的主要功能是观赏，而城市的主要功能是居住与生活。”［11］在花城花景建设中，广州市要求每个区打造1～2 条特色景观路，种花树、添花景、增花量，扩大花城花景赏花规模，计划新增主题花树40 万株，打造赏花点140 个［2］。 从2018 年起，广州大批行道树被砍伐或抽疏，换上树冠较小，枝叶较稀疏的品种，部分路段被更换成灌木或草地，甚至直接被抹平只剩光秃秃的路面［12］。 推行以 “疏树草地” 景观为主的碧道建设，在各大公园强推 “疏树草地” 景观，这些工程背后的目标就是重塑 “花城品牌” ，推广花城名片，而不管人民群众的真实意愿。 这种 “花景建设” 其实是 “形象工程” “面子工程” 。 三是直接损害了市民的实际利益。 人行道和公园的榕树更换后的新树稀稀疏疏，树冠过小，有的已枯死，无法为行人遮阳挡雨。 特别是许多十字路口的行道树被砍伐，夏天人们在等红绿灯时根本不敢停留。 像改造后的洲头咀公园、人民公园，生态功能削弱了，阳光可照射到地面，空旷得不像公园。 有的公交车站、地铁站的树木、绿化带被处理后，砌些花坛或种上花树，让乘客在无遮无掩的炽热阳光下候车。 迁移砍伐的树木替换新树后，没有成活却不补种。 更有甚者，只是把砍掉后的树坑填平了事［12］。

2．决策偏离生态服务主目标

根据国务院住房建设部公布的结果，2020 年末至2021 年的广州绿化品质升级工程共迁移砍伐城市树木15864 株，其中榕树约5926 株［13］。这次广州大规模砍伐城市树木，决策者不顾城市实际，盲目推广 “花树花道” 和 “疏树草地” ，道路与公园树木大幅减少，城市绿化的生态功能大大降低。 北京、上海等地在大力推广林荫道，广州却在推行 “花树花道” 和 “疏树草地” 建设，片面追求景观化。 城市为何要绿化？ 主要基于两个目的：首要是生态服务；其次是景观服务。 从根本说，城市绿化是为人们生产生活提供生态服务，其次才是美化环境。 但城市管理者却颠倒了两者的主次关系，只强调景观布局，而不考虑方便行人和生态效益。 城市树木具有调节温度湿度、吸碳吸尘、降噪隔音、遮风挡雨、遮阳护荫、碳汇生产、吸收有毒气体等多种生态功能。 广州大规模砍伐城市树木后，人行道和公园的树木更换后的新树稀疏，树冠过小，枯死不少，无法遮阳挡雨。 许多十字路口的行道树被砍伐，人们在等红绿灯时顶着烈日高温。有的公交、地铁站的树木被处理后，种上的花树花草无法为行人遮阳护荫，乘客只好在炽热阳光下候车。 像改造后的洲头咀公园、人民公园，阳光可照射到地面，空旷得不像公园，严重脱离了人民群众的实际需求［14］。 从生态学看，植物的生态效应主要是看绿量（绿量是指单位面积上叶片的多少），树木的绿量最高，草坪或草地最低，植物的叶面吸收二氧化碳，放出氧气，通过页面的蒸腾作用调节气温和湿度，而草坪或草地叶面小、植株低矮，吸收太阳辐射有限，对地面降温作用不大，碳汇效率也低。 草地是单一物种的脆弱生态系统，观赏性草种一般可维持4 年，如果管理跟不上，草坪很快会衰死消失［15］。 在广州，没有哪个树种的生态效益（如绿量）能超越榕树。 榕树适应性强，生长快，虫害少，耐旱涝，冠幅大，遮荫好，树形好，耐修剪，易栽植［16］。 城市树木是城市自然生态系统、生态基础设施的基本组成部分，行道树是城市中少有的生态基础设施，它有良好的生态功能。 据统计，广州市行道树约58．6 万余株，其中榕树占比47．13%。 研究发现，在大城市中多种植20%的树木，将使城市森林的效益翻番，如减少污染、增加碳汇和减少能源浪费［17］。 大规模砍伐树木直接影响城市的气候气温，影响空气净化，增加温室气体排放，降低碳汇生产能力，增强城市能耗和 “热岛效应” 。

（二）决策者无视决策合法性和条件支持

“三圈” 决策理论认为，公共决策要取得政治上法律上的合法性和其他利益相关者的认同，决策者要高度重视公共决策的政治环境，争取公共权威和公众的持续支持，充分重视决策相关者的意见和态度，获得利益相关者认同和支持是落实公共决策的关键。

1．背离相关政策法规

我国从中央到地方对城市绿化和历史文化保护已经建立了基本的政策法规体系。 这次广州大规模迁移砍伐城市树木事件，一个重要错误就是不遵守相关法律和政策规定。 根据2021 年6 月国务院颁布的《关于科学绿化的指导意见》提出，城市绿化要尊重自然规律，坚决反对急功近利行为，避免片面追求景观化。 社会普遍关心且政府主导的重大绿化项目，必须经过科学论证，广泛听取各方面意见。 1999 年广东人大制定的《广东省城市绿化条例》第27 条规定， “因公益性市政建设需要，迁移砍伐200 株以下或胸径80 厘米以上树木的，由所在地城市绿化行政主管部门审批。报批文件的内容应当包括当地居民的意见和绿化专家评审论证结论。” 第31 条规定， “严禁迁移砍伐或买卖古树名木。” 《广州市绿化条例（2020 修订）》第29 条规定， “已建成的公共绿地和以景观效果为主的河涌附属绿地的主要树种和绿化景观不得随意变更。 因特殊原因确需变更的，面积在10 万平方米以上的，绿化行政主管部门应当组织专家对变更的必要性和成本进行论证，并将专家论证意见向社会公布，听取公众的意见。” 我们调查现场附近的居民发现，没有相关部门或施工单位为换树征求过他们的意见，也未见过任何公示。市管七条道路景观升级工程涉及绿化面积约159．21 万平方米。 天河、白云、越秀、花都、增城、荔湾区都有单一项目砍迁树超200 株，人民公园砍迁树超过200 株，新河浦涌和人民公园改造移除树木有胸径80 厘米以上［18］。 砍伐了不少树龄在80-100 年的树木，以及胸径80 厘米以上的树木。 在城市历史文化保护方面，国家《文物保护法》《历史文化名城保护规划规范》等对历史文化名城、历史文化街区和文物保护提出了具体要求。 广州市也先后出台《广州市文物保护管理规定》《广州历史文化名城保护条例》。 显然，广州这次大规模砍伐城市树木违背了国家、省、市对城市绿化和历史文化保护的相关法规和政策，也与相关行业规范和规划相抵触。 根据住房与城乡建设部制定的《城市道路绿化设计标准》： “道路绿化更新应尽量保护原有大树和古树名木，充分利用现有乔木、灌木、藤本和多年生草本等植被，禁止随意砍伐及更换行道树。” “行道树绿带种植应充分考虑遮荫效果，保障行道树种植的连续性。” 《广州市行道树技术工作手册》也规定， “老城区行道树宜秉承保护为主，科学养护的方式。”

2．没有得到民众支持

任何直接涉及民众利益的公共决策，不听取民意或违背民意，注定会失败。 广州大规模迁移砍伐城市树木为何民众强烈反对？ 根本原因是严重脱离民众，不尊重民众的真实关切，没有得到民众的认同和支持。 大规模砍伐城市树木没有得到民众的广泛支持，让城市绿化品质升级工程决策失去了合法性。 城市绿化中大规模迁移砍伐树木，直接涉及广大市民的公共利益。 这种公共性很强的行政决策，公众没有知情权、参与权，难以让市民接受。 由于大规模迁移砍伐树木，直接影响人民群众的日常生活，特别是大规模砍伐榕树，伤害了人民群众对城市的美好记忆和深厚感情。城市绿化工程与市民生活紧密相关，市民真正看重的是绿化树木的生态功能、生态服务，看重的是能为人们提供生活方便，而不是道路景观有多好看。 特别是当广大市民反对政府的错误决策时，政府相关部门根本不把民众的反对声音当回事，继续批准迁移砍伐树木的申请。 当民众发现城市道路两旁、珠江两岸、公园里包括榕树在内的一棵棵、一排排树木消失了，通过各种渠道发出 “保卫榕树” “保卫树木” 的呼声，其中有普通市民、专家学者、退休官员、环保组织、媒体人和志愿者［6］。一位园林专家痛心疾首地说： “这是城市的一场生态浩劫和生态灾难。” 市民纷纷发声质疑：没有了榕树，广州还是那个大家记忆中的广州吗？ 无视广州的气候特点和地域风情，换成黄花风铃木这种花期短、无树荫的树种，完全失去了路树的功能。 广东省环境教育促进会通过公众号进行了 “你对榕树的看法” 的问卷调查。 这次调查总共收到4 万多份有效回复，根据统计，94%的参与者反对砍伐榕树的行为。 资深媒体人庄慎之在自媒体平台喊话相关部门： “你们是 “合法” 的，但你们是在 “犯罪” ！ 你们在砍挖广州城市文化的根脉。” 一市民在广州市林业和园林局官方网站的 “互动交流” 栏目上表达了普遍群众的心声： “广州需要的是榕树，而不是花” 。 另外，这次城市绿化工程是典型的铺张浪费，单是人民公园的改造，投入几千万元。 市民说，政府有关部门为什么热衷于砍树换树，因为这些工程投入数百万、几千万元，甚至上亿元，这里有很大的 “寻租” 空间。

3．破坏城市文脉延续

广州这次大规模迁移砍伐城市树木，随意破坏城市风貌，给城市文脉造成了巨大伤害。 每座城市都有自己的历史积淀和文化特色，城市文脉是历史的积淀，城市的发展不能抛弃历史文化基础。 在城市发展史上，不同时代累积下来的文化遗产，不仅是活着的传统，更是代表城市独特性的历史文脉［19］。 城市中的历史建筑、历史园林、历史街区、行道景观、特色风貌林荫路等不仅是自然景观，也是人文景观，是城市风貌的重要标志，是重要的历史文化资源。 这些历史文化资源一旦被毁掉，就等于毁掉城市自己的历史文化特色。 广州有2200 多年建城史，是国家历史文化名城，孕育和承载着独具特色的岭南历史与文化，蕴含着深厚的历史文化资源。 古老榕树、历史街区新河浦、百年名园人民公园、母亲河珠江两岸是体现广州重要的历史文化风貌重要组成部分。 城市树木所构成的自然景观与历史建筑一样承载人们对城市的记忆，具有历史性和文化性。公共园林、行道树木从来都是与公众情感、自然环境息息相关［10］。 这次迁移砍伐的树木主要是榕树，榕树不仅是广州最主要的行道树，有着很强的生态功能，而且是广州城市风貌的重要元素。 广州大规模种植榕树有两个时间段：一是清末民初在中山纪念堂、中山路、人民路一带；二是20 世纪五六十年代在老城区内大量种植［20］。 榕树是广州行道树木中数量最多的，当中也是古树数量最多的，有的树龄100年以上。 榕树不仅是广州城市景观的一部分，也是广州重要的文化印记，承载着广州人美好的城市记忆和乡土情怀，许多广州市民从小在榕树下长大，榕树已逐渐融入广州的文化里、广州人的生活里［21］。砍伐榕树破坏了广州人的生活记忆和历史情感。 这次从人民公园迁移两百多株大树老树，完全改变了原有的植被生境、历史氛围和景观风貌［22］。 新河浦这样的历史文化街区是广州城市文脉的重要组成部分，承载着传承城市历史文化的作用，其重要性不言而喻。 这次新河浦改造中砍伐数十棵老榕树，对城市历史文化和特色风貌造成了影响，伤害了人们的美好情感和城市记忆。

（三）决策者的决策能力和政治能力不济

“三圈” 决策理论要求公共部门的决策者要聚焦公共价值 “如何实现” 的问题，必须认清分析决策的基础资源、现有条件和限制条件，能否具备资源条件以实现决策目标。 这些条件之一就是政府正确使用政治资源、财政资源、政府权威，实现或创造公共价值的能力。

第一，从决策能力看，大规模迁移砍伐城市树木是领导干部乱决策乱作为。 这项决策不按规律办事，不做调查研究，主观臆断，瞎指挥，是一种 “决策官僚主义” 。 2019 年我国专门制定《重大行政决策程序暂行条例》，广州市也出台了《重大行政决策程序规定》，要求必须坚持科学决策、民主决策和依法决策原则，公共决策要重视专家论证、公众参与、风险评估、合法性审查、集体讨论决定。 广州有关领导没有遵守这些基本原则和程序。 任何公共决策要遵守法律法规，同时要遵循政策规定和相关规则。 对于关系人民群众直接利益的决策，人民群众要有知情权、参与权、监督权。 显然，广州的有关领导没有遵守基本的决策原则。 城市绿化直接涉及公众利益，城市治理者特别是决策者要以科学思维、科学手段与方法进行决策。 每座城市都有自己的特点，决策者坚持用科学态度、先进理念、专业知识规划建设管理城市，尊重自然生态环境，尊重历史文化，尊重群众诉求［23］。 对城市绿化升级改造工程这种重大行政决策，按规定组织专家论证，广泛听取意见［24］。 对涉及人民切身利益且政府主导的的重要绿化规划、重大绿化建设项目等，通过公开公示、线上线下听证会、座谈会、肯谈会、问卷调查等方式，广泛征求意见和建议，引导公众有序参与［18］。 对分歧较大的事项，要暂缓或取消决策，避免出现低级的决策错误。 作为城市绿化行政主管部门不研究不懂得树木的习性，片面强调花树花景，专业认知停留在 “网红审美” 水平。 榕树存在一些问题不是随便更换的理由，每种行道树都有一些问题或缺点，榕树也一样。 广州地处亚热带，夏季长，气温高，榕树能适应这种自然条件，却是广州适应性最好的乡土树种。

第二，从规划能力看，城市绿化规划的指导思想和部分内容存在问题。 广州是较早重视城市绿化规划编制的城市，如编制了《广州市城市绿地系统规划》《广州市公园建设与保护专项规划（2017—2035 年）》等。 其中《广州市城市绿地系统规划》 制定了包括花城花景规划、生物多样性规划、树种及园林植物规划、道路绿化规划、古树名木保护规划在内的七项特色专项规划［25］。 这些规划最大的问题是对城市景观强调得较多，过多强调花景建设，在指导思想上存在误导，如《广州市城市绿地系统规划》 提出 “塑造精品珠江景观带” ，但没有保护城市现有绿化树木——榕树的内容。 《广州市园林事业发展 “十四五” 规划》提出 “绘就绿美花城美丽画卷” “打造活力花园城市，打造千年花城新名片，跨越式提升花城美誉度” 。 该规划具体提出建设精品花景公园20 处，活力花漾社区30 个，特色花景大道30 条，缤纷花廊水岸15 条，历史花韵街区3 片，美丽花城枢纽6 个，魅力花景乡村10 个。 这些内容是广州大规划砍伐城市树木的行动依据［25］。 这是一种 “政绩形式主义” ，这种形式主义热衷于做表面文章，热衷于 “形象工程” “面子工程” ，搞花架子，急功近利，不研究真实情况，不考虑群众利益，表面上为了民生，其实是为自己 “捞政绩” 。 城市绿化规划要坚持提升市民的生态获得感为原则，确定绿化发展目标。 坚持按照因地制宜原则，确定城市绿化树种组成和结构特征，尊重地带性植被所蕴含的生态学规律［26］。 坚持 “适地适树” ，树种比例符合自然植被规律。

第三，从政治能力看，大规模迁移砍伐城市树木是决策上的 “政治幼稚主义” 。 政治幼稚表现为政治站位不高、政治意识淡薄、责任意识不强，对中央政策精神和行动部署学得不深、悟得不透、重视不够、执行不力，在思想上政治上行动上不与党中央保持高度一致［27］。 这次事件反映出有的领导者对中央生态文明建设、中央城市工作会议精神领悟不透，对当前贯彻新发展理念心中无数，对生态环境保护战略的重要性、必要性认识不足，违背了国家生态文明建设的大方向。 当全国上下在深入学习贯彻习近平生态文明建设思想，落实保护环境的基本国策和建设美丽中国的战略任务之时，广州却在大规模迁移砍伐城市树木，破坏城市自然生态环境。 2020 全国城市工作会议强调，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。 习近平总书记一再强调：要清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性；建设生态文明是关系人民福祉、关系中华民族永续发展的大计；要牢固树立生态优先、绿色发展的导向，摒弃以牺牲环境换取一时发展的短视做法。 习近平总书记同时也强调：历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产；要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系。 2018 年10 月24 日，习近平在考察广州永庆坊时强调，城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。 要突出地方特色，注重人居环境改善，要注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。 有的领导干部把总书记的这些告诫却当成耳边风。

三、广州大规模迁移砍伐城市树木事件的教训警示

这次事件不仅深刻教育了广州的治理者特别是主政者，也深刻警示了全国其他城市的治理者特别是领导干部。 该事件带给我们极其深刻的教训和警示：城市治理中特别是公共决策过程中必须尊重规律，尊重科学；必须遵从民心，尊重民意；必须敬重历史，敬重文化；必须慎重决策，慎重用权。 领导干部要力戒 “决策官僚主义” “政绩形式主义” “政治幼稚主义” ，牢固树立以人民为中心的政绩观，不断提高城市治理能力和治理水平。

（一）城市治理要尊重规律，尊重科学

首先要尊重规律。 城市治理尊重城市发展规律。 无论是重大决策，还是日常管理，都要正确处理发展与保护的关系［28］。 正确处理景观功能和生态功能的关系，坚持生态服务至上、生态效益为先，兼顾景观的原则，突出绿色、环保、低碳等首要的生态服务功能，综合考虑其景观功能。 根据国务院颁布的《关于科学绿化的指导意见》，城市绿化要尊重自然规律，反对急功近利行为，避免片面追求景观化，切忌行政命令瞎指挥，严禁脱离实际、铺张浪费、劳民伤财搞绿化的 “面子工程” “形象工程” 。 领导干部要自觉地尊重自然生态规律，善待自然、顺应自然、保护自然，保护好城市园林和树木遗产。 尽管城市树木大多是人工所植，但成活后就是城市生态系统的有机组成部分，乱砍乱伐是对大自然的破坏［28］。 选择不适合广州地理条件的树种作为城市行道树存在很大风险，树种选择及比例要符合自然植被规律，决策者要了解城市自然生态系统及特征，不能蛮干妄为。 尊重地带性植被所蕴含的生态学规律，建设以地带性植被为主、结构稳定、生态效益高的城市绿地系统。按照因地制宜原则，确定城市绿化树种组成和结构特征，做到 “适地适树” ，树种比例符合自然植被规律。 同时要尊重科学。 从这次广州事件看，榕树问题其实不是其自身带来的问题，而是管理不到位、管理不科学的问题。 城市树木要科学种植，科学管养，处理好新旧植物的关系。 城市建设和更新中需要对城市树木迁移，要合理规划，遵循保护为主的原则。 树立规划先行意识，加强绿化规划前瞻性，强化规划设计，科学编制城市园林绿化规划。 种什么树，种在什么地方，如何管理，都要有整体的规划［26］。 深入学习和贯彻执行习近平生态文明思想和中央关于城市工作精神，确定城市绿化目标、各类绿地规模和布局、植物种植规划等。 要科学编制城市历史文化保护规划。 坚持历史文化资源保护为先原则，对有历史文化价值的公园、街区、景观道等地方的树木进行保护，规范管理，保证城市风貌的保护和延续［29］。 要加强精细化智慧化管理，建立市区统一的城市数字绿化平台，将每棵行道树纳入清单管理，建立专门电子档案，特别是给每株古树名木建立 “身份证” ，实现树木巡查、养护、修剪、迁移、砍伐和抢救等工作的智慧化管理。 加强城市园林日常养护管理，完善园林绿化巡查、督查工作制度。

（二）城市建设要遵从民心，遵从民意

城市建设和治理归根到底是满足人民群众对美好生活的需求，人民城市为人民是一切城市工作的基本原则。 如果脱离人民群众，不顾民意，不顾民生，这种建设和治理最终会失败。 习近平指出： “城市是人民的，城市建设要贯彻以人民为中心的发展思想，让人民群众生活更幸福。” “城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓满意不满意，生活方便不方便，城市管理和服务状况是重要评判标准。” 因此，以人民为中心是公共政策制定的根本指导思想，以人民群众的需求为依归，这是每个公共决策者的根本遵循。 公共利益是一切公共决策的出发点和最终目的，公共决策目标不能偏离公共价值或损害公共利益。 领导干部要把为民造福作为最重要的政绩，自觉站在群众立场上想问题作决策办事情，不搞脱离实际、劳民伤财的政绩工程、面子工程。 城市绿化必须尊重民众的选择和决定，坚持提升市民的生态获得感原则，最大程度地提供绿化生态服务，满足人民群众的环境利益需求。 公园绿化升级、行道树替换、历史街区更新等公共决策一定要坚守人民立场，坚持以人民为中心的城市绿化理念，绿化必须服务民众，不能只考虑景观好看，不搞 “绿化形象工程” ，充分尊重民众的意愿和情感，坚决防止破坏性 “建设” 。 民意是政府行为尤其是政策制定行为的合法性的来源。 “根据民主理论，政府行为的合法性来源于它们对人民意志的体现。”［30］民意构成了公共政策制定的逻辑起点和合法性基石，合民意性是公共政策的目标。 决策者或领导者的任务就是要谋求利益相关者的广泛支持，寻求在支持者与不支持者之间有效的平衡［31］。 因此，城市建设要遵从民意、尊重民声，更不能强压民意，应该始终站在人民的立场上想问题，做决策。 树立正确政绩观，力戒 “政绩形式主义” ，及时回应群众关切，不能办违背市民意愿、伤害市民感情的事［32］。 制定城市绿化规划应该向全民公示，征得民众的支持。 在城市绿化品质升级工程中，即使有的绿化树木不得不砍，也要广泛听取民众的声音。

（三）城市更新要敬重历史，敬重文化

城市更新关注城市结构优化、功能完善、品质提升、文脉延续，更加注重特色魅力彰显，让城市的发展更适应社会的变化和人们的需求［19］。 城市更新不是简单的城市改造，不是搞大拆大建，推倒重来，城市更新的目的是为了保持城市的活力，延续城市的生命力。 2021 年8 月，住建部印发了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，对城市更新划定底线，防止城市更新变形走样，要求保留城市记忆，稳妥推进改造提升。城市更新中特别要处理好城市改造和文化保护的关系，必须注重城市特色风貌的延续，城市文化特色的传承。 城市更新不能抛弃历史的积淀和文化的基础［33］。 城市更新要尽可能留下历史的记忆，留住人民的乡愁。 每座城市都有自己的历史积淀和文化特色，城市的发展不能抛弃历史文化基础。城市历史文化以各种形式保留在城市肌体中，其中历史文化遗存是城市历史风貌的重要载体，是不可再生、不可替代的文化资源［32］。 城市中的各种文化要素通过物质形态和非物质形态代代延续，形成 “城市文化” 。 城市文脉是城市文化观念的自然延伸，历史的积淀。 城市文脉的显性因素是指能够为人所直观感知的外在城市特征，表现为城市实体及城市空间；城市文脉的隐性因素包括政治、经济、宗教、社会心理等多方面因素［34］。敬重历史，敬重文化是当下我国城市治理者亟待补上的一课。 习近平总书记强调： “一个城市的历史遗迹、文化古迹、人文底蕴，是城市生命的一部分。” “像爱惜自己生命一样保护好城市历史文化遗产，敬畏历史、敬畏文化，才能在保障民生的同时留住乡愁。” 城市治理者不仅要重视显性层面的城市历史积淀，而且要重视隐性层面的城市情感记忆，尊重当地人文水土，民俗民情，增强市民的认同感、归属感［35］。 广州大规模迁移砍伐城市树木是漠视历史、漠视文化，割断历史文脉的事件。 作为城市治理者要尊重历史文化风貌，保护历史文化遗产，重视城市文脉的延续，保留城市历史文化记忆，让人们记得住历史和乡愁，避免文脉的异化或者断裂。 老榕树、人民公园、历史街区等蕴含着广州的文脉和个性，承载着广州历史风貌和地域文化的延续，承载着广州人的情感和记忆。 各级党政领导干部，只要本着对历史负责、对人民负责的态度，保护城市文化资源［36］。 城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。 要突出地方特色，注重人居环境改善，要注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。

（四）城市主政者要慎重决策，慎重用权

广州大规模迁移砍伐城市树木事件的警示最终落在领导干部的决策上、用权上，城市主政者要慎重决策、慎重用权，树立正确的政绩观、权力观，提高科学决策的水平。 从广州事件看，有关领导干部没有坚持科学决策、民主决策和依法决策原则，结果让现实打脸。 凡是涉及公众利益的决策，领导干部必须科学、民主、依法，力戒 “决策官僚主义” 。 （1）决策要科学。 每座城市都有自己的特点，决策者坚持用科学态度、先进理念、专业知识规划建设管理城市，尊重自然生态环境，尊重历史文化，尊重群众诉求［23］。 任何脱离客观实际、不尊观规律的决策注定要失败。 城市绿化直接涉及公众利益，决策者要以科学思维、科学手段与科学方法进行决策。 《国务院办公厅关于科学绿化的指导意见》明确提出： “社会普遍关心且政府主导的重大绿化项目，必须经过科学论证，广泛听取各方面意见。” 公共决策要重视专家论证、公众参与，做好风险评估，开展合法性审查，坚持集体讨论决定，对存在较大分歧的事项，要暂缓或取消决策。 （2）决策要民主。 城市主政者要认真学习和贯彻执行国务院关于《重大行政决策程序暂行条例》和《广州市重大行政决策程序规定》，对城市绿化升级改造工程这种重大行政决策，按规定组织专家论证，广泛听取各方意见，提高市民参与城市治理的参与度。 涉及群众切身利益且政府主导的的重要绿化规划、重大绿化建设项目等，必须通过公开公示、线上线下听证会、论证会、座谈会、肯谈会、问卷调查等方式，广泛征求意见和建议，引导社会公众有序参与。 许多地方建立了专家咨询制度，城市治理中的重大决策，要让专家的合理建议能得到真正采纳，可以规定专家小组参加最后决策方案的审议，可以成立专家委员会，对决策提出审议意见，而且行使 “一票否决权” 。 （3）决策要依法。 一是公共决策于法有据。 公共决策不能违背法律法规、党内各种法规及相关政策规定，合法性审查是所有重大公共决策的必经程序。 二是规范决策权的行使。 对于关系人民群众直接利益的决策，人民群众要有知情权、参与权、监督权。 广州砍迁城市树木事件警示城市主政者，权力要以民意为依归。 为此，严格实施决策终身责任追究制及责任倒查机制。 （4）决策要可行。 高质量的公共决策除了具有公共性、合法性、科学性外，还要有可行性，有些公共决策除了分析政治、法律、经济、技术等可行性外，还要分析文化因素。