地方政府债券的类型、发行选择和绩效管理

刘云良 新联谊会计师事务所(特殊普通合伙)济宁分所

要想全面推进我国治理体系与治理能力的现代化发展，就必须要全面实施绩效管理政策。在政府内部开展债务项目的绩效管理，能够进一步提升地方政府对于债务的应对能力，从而保障政府当中债券资金的合理使用，同时也能够防范地方政府所出现的债务危机。因此，地方政府应当按照物品的紧缺度以及重要度确定其扶持领域，并根据其各自的属性选择要发行的政府债券类型，并明确日常管理项目，进一步推进地方政府债券的全过程绩效管理。

一、地方政府债券的类型及发行选择

(一)地方政府债券类型

地方政府债券主要分为一般债券和专项债券，自2014年国务院关于加强地方政府性债务管理的意见当中明确提出的，如果公益性事业发展没有固定的收益但是确需政府举借一般债务则由地方政府发行债券，一般来说，这部分债务主要通过公共预算的收入进行偿还。另一部分具有一定经济收益的公益事业，但又确需政府举借专项债务时，则应当由政府发行债券融资之后，由专项收入以及政府基金进行偿还。

(二)地方政府债券发行选择

社会物品由于其社会属性与生产主体的不同，可以划分为公共物品以及私人物品。私人物品其主要特征就在于收益与竞争的排他性，而公共物品其主要特征就在于非排他性，按照是否具有非排他性和非竞争性，则又可以分为纯公共物品和准公共物品，将具有非竞争性和非排他性的物品划分为俱乐部物品，而具有竞争性和非排他性的公共物品则被划分为公共池塘资源。私人物品，比如生产设备、商品房等，不同的项目市场是对其进行资源配置的最有效方式，一般来说应当由相关的私人生产部门提供资源，在实际生产运营过程当中可以有多类不同的合法融资手段，能够用于弥补专项资金不足的问题，同时也可以通过股权融资和债权融资等不同的方式解决临时的资金周转需求。而私人物品在获取市场资源时，如果由政府部门提供债券融资则其效率较低，由于大部分政府部门缺乏市场的干预，所以可能会导致资源分配效率低和资源错配的问题。比如，地方政府在发行债券资金时，应当区分主设施与产业项目之间的差异，对于基础设施，主要包括环保、通讯、标准化厂房以及道路建设，可以选择利用地方政府债券解决在设施建设过程当中的融资问题[1]。而对于产业项目，主要包括非标准化厂房、公寓、酒店、商场等不同的项目，这一部分项目属于私人的物品范畴，则不应当依靠发行地方政府债券的方式解决融资问题。

而纯公共物品，比如公共安全、国防设施建设等，由于本身就具有一定的非竞争性和非排他性，所以往往会存在市场失灵的现象。一般来说，很大一部分私人部门不会主动选择向纯公共物品提供公益捐赠。换句话讲，纯公共物品如果单纯由私人部门提供资金往往缺乏生产效率，因此应当由政府部门提供资金来源。如果政府部门的财政收入在很长时间内无法满足纯公共物品的资金需求，则可以通过发行地方政府债券资金的方式弥补财政收入的缺口。

二、地方政府债券绩效管理策略

(一)明确地方政府债券资金投向

地方政府在进行债券的绩效管理工作时，其关键目标就在于进一步明确地方政府债券的资金投向。由于大部分地方政府债券的资金投向不仅会影响到当地资金的使用率，同时还会影响到当地的经济发展质量，一旦在当地政府当中资金的使用效率较低或者是将大部分的重要资金投入到落后的产业当中，尽管这一区域可能会获取短期的经济提升，但是却无法看到长远的经济高质量发展。此外，由于目前很大一部分政府的经济发展缺乏推动力，也就导致地方政府在还付债券时的利息支付压力较大，容易导致当地政府存在社会的不稳定性。只有进一步确定了地方政府债券绩效管理的投资方向，才能够进一步引导当地地方政府的债券资金真正流向有需要且经济高质量发展的产业和行业当中，进一步推动当地的经济发展转型，提高人们的生活质量。

比如，在河南某地区安排当地的部门做好政府债券项目的调研与编制工作，同时对所申报的项目进行认真梳理和筛选。从根本上挑选一部分具有良好发展前景的项目之后，由中介机构利用其个人的专业知识对拟申报的项目进行深入审核，保证未来所申报的项目真正符合国家和政府的政策导向以及支持导向，有利于发挥政府专项债券资金对推动当地经济发展和投资进步的积极作用[2]。随后再将一部分政府债券资金作为资产纳入国有资产当中进行统一管理，并建立专门的登记制度以及统计制度，加强对这一部分资产的日常管理与监控，实时掌握政府债券资金的实际去向以及投资项目的实际施工情况。此外，当地政府还要求债券资金的承包项目单位必须要建立资金使用账本，及时记录这一部分政府债券资金的实际使用情况以及项目施工进度。定期对政府债券资金的实际使用情况进行公开，并对照实际建设情况以及运营状况，使政府相关部门以及社会民众都能够明确每一笔资金的实际使用方式，同时也能够使政府相关部门对债券资金的使用单位做到心中有数，真正实现地方政府债券资金使用的公开性与透明性。

(二)完善绩效管理基本保障

在地方政府债券资金绩效管理过程中应当进一步完善绩效管理的基本保障，主要包括制度建设、宣传氛围以及工作人员队伍，因此可以从以下几个角度入手。

第一，进一步加强地方政府债券资金绩效管理的制度建设，规范制度体系。比如，近年来，湖北省某市财务局更加注重建立规章制度，制定了当地的债券资金指导意见以及预算管理工作考核办法等规章体系，进一步对当地地方政府债券资金的绩效管理进行全方位和全过程的监督和管理，实现预算与绩效管理的一体化运行，为推动地方政府债券资金的绩效管理和全过程监督奠定了坚实的制度基础。

第二，进一步加强地方政府债券资金绩效管理的宣传，营造浓厚的管理氛围，充分利用各类网络与新媒体平台，宣传地方政府债券资金绩效管理的工作理念并培育新的管理文化，增强工作人员的预算管理意识，为地方政府债券的资金管理奠定坚实的舆论基础。比如，在某地通过向地方政府相关工作人员进行预算法的宣传学习，并定期开展预算管理培训会、绩效管理布置会、预算编制培训会等各类培训活动当中，加强对地方政府工作人员绩效管理的宣传力度，引导地方政府的各种各类领导人员以及财务工作人员坚定无效必问责的工作理念。此外，地方政府债券资金绩效管理具有公开性与透明性，进一步推动绩效管理工作信息的公开，比如，绩效管理的工作目标以及最终评价效果，实时向社会公众公开，推动相关债券资金使用企业提升其自我管理与自我监督的内在动力。

第三，在地方政府债券资金绩效管理工作当中，必须要建立一批专业过硬的工作队伍，奠定绩效管理的基础[3]。比如，在湖北省某市财务局主动推动当地绩效管理工作队伍的创新与改革，转变工作人员职能，采取定期培训和以会代训等多种不同的手段，推动绩效管理工作队伍建设。一方面，建立了专业的绩效管理工作队伍，真正做到能干事和干实事，充分提升了绩效管理工作人员队伍的工作能力，通过一对一帮扶的方式充分发挥了在人才队伍当中优秀工作人员的能力，进一步形成了梯次的晋升结构。另一方面为了进一步提升绩效管理工作人员的专业能力，定期开展业务培训活动，借助相关信息技术平台，利用QQ、微信等新媒体渠道。通过虚拟教学在线问答和专家线上辅导等多种不同的形式，提升地方政府债券资金绩效管理工作人员的专业能力以及业务能力，此地平均每年的培训人次能够在250人以上。

(三)重视市场资源配置

地方政府应当在严格遵守市场发展规律的基础上决定地方政府债券的发行范围以及发行数量与类型，在发行地方政府债券资金之后应当进一步推动开展积极的财务政策。通过进一步扩大地方政府债券的发行范围与规模，发挥地方政府债券资金成本低且见效快等不同的优势。在稳定投资和扩大内需的基础上，进一步发挥地方政府债券资金的积极效果。但是很大一部分地方政府将债券资金作为推动经济发展的唯一手段，由于任何事物的存在都有一定的两面性，地方政府应当在申请债券资金的过程当中，坚持专业科学合理适量的原则，避免在申请政府债券资金的过程当中存在盲目决策的问题。

第一，地方政府应当准确把握所申报项目的合理性以及其项目属性，坚持所有属于个人的物品应当交给市场来决定。而属于公众的物品应当与准公共物品或纯公共物品区分，由于其不同的特征也会导致最终政府发债的类型产生很大的不同。此外，同样也要根据所投资公共物品的紧缺程度以及短板类型，合理确定其支持的领域。

第二，对于确定推行的准公共物品项目，应当首先使用PPP模式，鼓励社会资本参与到项目运营和投资过程中，充分发挥当前市场发展过程中的主体作用，进一步提升资源配置效率。同时对于纯公共物品类型的项目，地方政府也应当根据其自身的重要性及紧迫性，充分肯定财政部门的负荷能力基础上确定地方政府债券的发行力度，避免在选择项目时盲目冲动出现债务危机。

(四)完善事前绩效评估与全周期跟踪问效

在地方政府发行债券资金时开展绩效管理评估与全周期跟踪问效是十分必要的，不仅能够确保债券发行决策的依据足够充分，同时也能及时督促与整改债券项目过程中的偏误。首先需要进一步完善债券资金发行前的绩效评估，并在债券基金发行之后对项目进行全过程的跟踪与监督。在地方政府确认债券资金投资项目之前，项目管理部门应当对发债项目进行事前绩效评估。由于大部分政府专项债券资金本身与普通资金有着很大的差异，因此在投资之前应当重点探讨该投资项目是否具有公益性、资本性和收益性[4]。在进行事前项目评估工作时，应当将最终的评估结果作为入库的决定条件，对于未进行绩效评估或结果较差的项目，应当建议发改部门与财政部门不支持入库。

第一，绩效管理部门应当实时监督政府债券项目的实际工作进展以及运营情况并跟踪最终的项目实施结果，督促其进行及时整改，发挥政府债券资金管理工作的纠偏作用，真正做到职责明确。应对政府债券资金投资项目的全过程与全方位监督和评价，推动政府债券资金投资项目能够安全稳定实施，避免在政府债券投资过程中存在债务危机，提高绩效管理效率。

第二，应当进一步完善政府债券资金的信息化建设，建立全过程全方位的债券资金管理系统。将政府债券资金的管理理念与评价体系贯穿至整个运营周期当中，对债券资金的投资项目进行风险监控以及偏差纠正，进一步提升政府债券资金绩效管理的工作效率。

第三，合理利用债券资金绩效管理评价结果，进一步推动结果激励以及评价约束体制与政府债券资金的投资额度和保障体系相挂钩，实施政府领导与地方债务部门的终身问责制度，推动政府债券资金项目的资金良性运用与规范化管理。

(五)完善绩效评价体系

推动政府债券资金合理的绩效管理的关键就在于设置专业科学的绩效评价机制，如此一来才能够真正使债券资金的绩效管理工作落到实处，检验政府债券资金的实际使用效率。

首先，政府应当建立分层次的债券资金绩效管理体系和评价指标。在选择评价标准时，应当考虑到实际投资项目的运营情况和使用需求，将绩效管理贯穿至整个项目运行的生命周期当中，从设定目标、资金投入、预算编制和项目管理四个方面对投资项目的产出与收益进行全面评价和分析，并与之相对应设置专业的评价标准。

其次，应当充分考虑到政府债券资金绩效评价的指标，即经济性、公平性与效率性，同时也要考虑到不同项目之间的定量与定性，科学专业设置评价标准，通过建立多层次的政府债券资金评价体系，进一步落实地方政府债券资金管理项目的主体责任，提升其绩效管理工作水平。

三、结语

综上所述，在地方政府债券资金绩效管理工作当中，应当赋予相关使用财政部门以及第三方机构不同的工作权限与工作职责，进一步做到职责明确、责任清晰，从而对地方政府债券资金的实际使用情况以及相关数据进行全面的统计和分析，实时监控政府债券资金投资项目的实际运营情况，进一步健全债券资金的全周期管理体系，提升其资金使用效益，避免在投资过程当中存在债务危机。