罗平县生态护林员管理工作机制探析

李朝忠，唐 永

（罗平县林业和草原局，云南 罗平 655800）

0 引言

云南省罗平县自2016 年起，使用中央财政安排专项资金和省级财政安排的专项资金共选聘建档立卡贫困人口644 名生态护林员，有效地将生态保护与脱贫攻坚、绿色发展有机结合，实现生态保护与脱贫攻坚的“双促双赢。”

1 罗平县概况

罗平县位于云南省东部，国土总面积301800hm2，其中林地面积15.74 万hm2，占国土面积52.14%，森林面积14.04 万hm2，森林蓄积量752 万m3，森林覆盖率达47.2%；全县草原面积20.3 万亩，草原综合植被盖度85%；湿地资源面积2774.74hm2，其中自然湿地1686.83hm2、人工湿地1087.91hm2，湿地保护率49.67%，自然湿地保护率40.72%。2021 年林草产业产值达14.29 亿元[1]。

罗平县是全国14 个连片特困地区680 个扶贫攻坚片区县之一，也是云南省率先脱贫摘帽的9 个县之一。石漠化面积占国土面积的89.9%。截至2016 年年底，全县建档立卡贫困人口11056 户41884 人中，按主要致贫原因（以户为单位）分析，因病致贫占16.75%，因残致贫占12.23%，因学致贫占6.13%，因灾致贫占2.8%，因缺技术致贫占20.86%，因缺劳动力致贫占7.4%，因缺资金致贫占16.83%，因自身发展动力不足致贫占14.36%，因其他（缺土地、交通条件落后）致贫占2.64%。

2 生态护林员选聘情况

为全面贯彻落实“利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员”的要求，开展林业精准扶贫精准脱贫工作，罗平县共实施2016 批次中央财政林业专项转移支付生态护林员及2018 批次省级财政新增建档立卡贫困人口生态护林员扶贫。

2.1 选聘程序

严格按照《云南省建档立卡贫困人口生态护林员管理实施细则》规定的“公告—申报—审核—考察—评定—公示—聘用”的程序组织公开选聘。

（1）公告。乡镇（街道）人民政府（办事处）必须在驻地、行政村醒目位置公告生态护林员选聘事项，并告知建档立卡贫困户。

（2）申报。建档立卡贫困人员向行政村村民委员会申请登记。根据生态护林人员选聘条件，村民委员会初步审查了建档立卡贫困人口的申请资格，并汇总相关资料，上报乡镇（街道）人民政府（办事处）。

（3）审核。乡镇（街道）人民政府（办事处）组织审核申报材料。

（4）考察。乡（街道）人民政府（办公室）组织成立生态护林员选拔任用评价小组，由乡（街道）干部、行政村两委委员、村民小组组长组成，采用访谈、数据咨询、实地考察等方法对候选人进行调查。关注政治素质、贫困和岗位适应。

（5）评定。评估组对符合条件的人员进行评估和排名，研究确定拟推荐的生态护林人员。

（6）公示。乡镇（街道）人民政府（办事处）必须在驻地、拟聘用的生态护林员名单应当在行政村显著位置公示，征求村民的意见。公示期要在7d 以上。

（7）聘用。公示期满后，无问题或反映不影响就业问题的拟生态护林人员，县级林草局会同财政局、扶贫办汇总确认，由乡镇（街道）人民政府（办事处）组织与聘请生态护林人员签订管护劳动协议（合同、责任书），每年签订一次管护劳动合同（合同、职责书）。

2.2 选聘结果

自2016 年起使用中央财政林业专项转移支付生态护林员扶贫资金从建档立卡贫困人口中选聘537 名生态护林员；2018 年使用省级财政新增建档立卡贫困人口生态护林员扶贫资金选聘建档立卡贫困人口生态护林员107 人。生态护林员布局于全县13 个乡镇（街道），涉及151 个村（居）委会（社区）。

2017—2021 年，罗平县依据《云南省建档立卡贫困人口生态护林员管理实施细则》的规定，共选聘建档立卡贫困人口生态护林员3390 人次（含中途解聘），带动贫困人口12937 人次。

2.3 生态护林员职责

（1）学习宣传林业和草原法律、法规、政策。

（2）对管护区内的森林、湿地、荒漠化土地等资源进行日常巡护，发生森林和草原火灾、管护区火灾和虫害、滥砍树木、狩猎野生动物、采摘野生植物、滥垦滥牧等破坏资源以及毁坏宣传牌、标志牌、界桩、界碑、围栏等管护设施的行为，要及时予以制止并报告。

（3）做好管护劳务协议规定的其他工作和临时交办任务。生态护林员规划管护面积85.93 万亩，其中2016 批次中央财政转移支付生态护林员67.59 万亩，2018 批次省级财政补助生态护林员18.34 万亩。实际完成管护面积85.93 万亩。

2.4 生态护林员管护形式

不破坏原有森林管护体系，维护原有森林管保护责任区的稳定，划定生态护林员管护范围，落实管护责任，与原有天保工程护林员、公益林护林员共同管护。

2.5 生态护林员管理

生态护林员实行“县级确定岗位、乡镇（街道）聘用考核、村级使用监督”的管理机制，县林草局→乡镇（街道）→村（居）委会（社区）为各级森林管护责任主体。按照“协议聘用、统一管理”的方式，通过签订管护合同、确定管护报酬、划定管护区域，明确了管护范围和职责。

（1）乡镇（街道）人民政府（办事处）可将生态护林员委托乡镇（街道）林草工作机构依据《罗平县建档立卡贫困人口生态护林员管理办法》、《罗平县建档立卡贫困人口生态护林员考核办法》进行管理和考核[2]。

（2）建立生态护林员培训制度，生态护林员培训每年不少于一次，新聘用的生态护林员必须先培训后上岗，努力提升生态护林员管护技能。

（3）生态护林员按指定管护区域开展日常巡护，并登记当天巡山记录，森林防火期要全勤在岗；因病、因事请假，须经乡镇（街道）林草工作机构批准。

（4）县林草局定期或不定期对生态护林员工作和管理情况进行监督和检查；监督和检查的主要内容为护林制度建设、护林责任落实、生态护林员队伍管理、森林资源保护成效；监督和检查结果作为生态护林员是否继续聘用的依据。

2.6 生态护林员动态管理

生态护林员管理采用年度考核和动态管理相结合模式，对上一年度选聘的生态护林员，考核合格的，继续聘用，不合格的解除聘用；通过检查考核，及时掌握生态护林员的履职情况，发现不能正常履职、外出务工、死亡等情况的，随时解除聘用。对解除聘用的生态护林员，按选聘程序从建档立卡贫困人口中重新选聘。续聘、解聘、新聘的生态护林员，及时更新完善“生态护林员信息管理系统”“全国生态护林员联动管理系统”数据。

罗平县2017—2021 年计划聘用建档立卡贫困人口生态护林员3113 人次，实际选聘3390 人次。截至2021 年年底，全县动态调整生态护林员277 人，其中2016 批次中央财政转移支付生态护林员调整241 人，分别为2017 年因年龄偏大、外出务工等调整46 人，2018 年因外出务工、死亡等调整8 人，2019 年因无履职能力、死亡、外出务工等调整23 人，2020 年因外出务工、无履职能力、死亡等原因调整88 人，2021 年因外出务工、死亡等调整76 人；2018 批次省级财政补助生态护林员调整36 人，分别为2019 年因无履职能力调整2人，2020 年因外出务工、死亡、超龄等调整16 人，2021因外出务工、死亡调整18 人。

2.7 补助资金兑付

2017—2021 年生态护林员补助应到位资金2443万元，其中中央财政补助2150 万元，省级财政补助293万元。实际到位资金2443 万元，资金到位率100%，兑现率100%。

3 工作成效

建档立卡贫困人口生态护林员扶贫工作实施以来，在加强森林资源管护力量的同时，增加了建档立卡贫困人口就业机会，助力脱贫攻坚，为实现生态扶贫、生态脱贫提供了坚强保障。

现以94 名自2016 年12 月聘用至今的2016 批次中央财政转移支付生态护林员和72 名自2018 年10月聘用至今的2018 批次省级财政补助生态护林员作样本，以其收入增长情况说明生态护林员扶贫成效。样本中的166 名生态护林员，致贫原因基本为缺乏劳动力和致富技术，有的甚至缺乏土地等赖以发展的基本生产要素。

94 名2016 批次中央财政转移支付生态护林员有家庭人口349 人，2016 年总收入1957961 元，平均家庭收入20829 元，人均收入5610 元。截至2021 年总收入为4375440 元，与2016 年相比较，总收入增长2417479元，增长率为123.47%。

72 名2018 批次省级财政补助生态护林员有家庭人口279 人，2018 年总收入2135444 元，平均家庭收入29659 元，人均收入7654 元。截至2021 年总收入为3361819 元，与2018 年相比较，总收入增长1226375元，增长率为57.43%。

综上所述，94 个2016 批次中央财政转移支付生态护林员家庭和72 个2018 批次省级财政补助生态护林员家庭，如果没有生态护林员扶贫项目，平均家庭总收入不升反降，即不能实现脱贫目标。

4 存在问题及原因分析

（1）生态护林员履职能力有待提升。由于整体上生态护林员的文化水平较低，缺乏一定的森林防火、病虫害防治、造林绿化等方面的必需知识，在履职过程中不能高效完成本职工作，甚至难以完成巡山记录、工作日记等工作，影响了生态护林员的管理。

（2）生态护林员日常管理亟待强化。一些地方重任务争取，轻生态护林员的履职管理，未严格执行“县建、乡聘、村用村管”的管理要求，生态护林员考核退出相关管理评价办法制定不细，考核监督管理不完善，此外，由于个别生态护林员主观责任感不强，部分生态护林员履职不尽责，甚至经常离岗[3]。

（3）森林资源管护体系建设还不完善。目前，云南省实施的林业生态保护工程主要包括天然林保护工程、森林生态效益补偿和建档立卡贫困人口生态护林员选拔等，但上述项目的实施目的、管理对象、检查方法、工作属性、管理责任等均基本相同。近年来，尽管云南省林业和草原局一直在推动县级执行单位整合资源，建立统一的森林经营和保护制度，但是，国家、市、县三级行政机构的设置，或者由同一部门管理，或者由不同部门管理，导致项目在管理体系、要求、标准、检验和验收等方面不能完全融为一体，森林资源管理体制造成的管理资源浪费和管理效率低下没有明显改变。此外，根据生态护林员年薪不低于8000 元的规定，在有些地方，向履行职责能力差的生态护林员支付的实际报酬高于或等于原天然林和公益林护林员的管理和保护收入，对后者的思想和工作热情有一定的影响。如何处理好原生天然林、公益林管理员和生态林管理员的劳动收入与责任绩效的关系，是县级单位必须解决的问题[3]。

5 对策与建议

（1）采取措施提高生态护林员队伍整体素质。进一步明确生态护林员管理职能职责，有效落实管理责任，按职责分工切实抓好生态护林员的工作技能、安全防护、政策法规等方面的宣传培训工作，且每年不少于一次，新聘用的生态护林员必须先培训后上岗，通过培训，使护林员熟悉掌握相关林业法律法规及业务知识，强化管护责任意识。因基层财力参差不齐，建议统筹安排生态护林员培训、意外伤害保险及防护经费[4]。

（2）切实强化生态护林员的日常管理。建立正常的“腾换机制”，切实落实生态护林员“县建、乡聘、村用村管”的管理要求，厘清各自的管护面积、四至界限、管护责任等内容，统一签订管护合同，合理确定管护时间，探索将生态护林员就近组队和组开展协作巡护，对只拿报酬不履职的护林员要及时腾换。

（3）逐步理顺现有森林资源管护体制。将天保工程管护员、森林生态效益补偿护林员和建档立卡贫困人口生态护林员的有关政策有机衔接，理顺并明确各自的管护范围、管护时间及劳动报酬，增强相互协作能力，共同维护森林草原资源安全[5]。