军队推行预算绩效管理存在问题及对策

■刘杰宝

所谓预算绩效管理，是指借鉴现代经营管理和工商管理等理论，重塑安排和利用军费资源的过程，强调需求牵引资源分配、使用和管理。当前，军队预算仍没有改变投入控制型的管理模式，主要体现在重预算轻管理、重投入轻绩效、重支出轻考核等方面。军队预算引入绩效管理，将使军费使用更加讲求效益，符合深化预算改革的现实需求，体现了精细管财、科学理财的发展方向。

一、军队现行预算管理存在的问题

现行预算管理制度，主要以分类预算、零基预算、细化预算、综合预算为主要内容，在军费管控过程中发挥了至关重要的作用，但较与应对复杂条件下的备战打仗需要，还有不少的差距，具体体现在军费配置统筹难、军费收支监督制约难、军费管理绩效评估难、军费管理责任追究难等方面，一定程度上造成了违规违纪问题的发生，导致了结余经费的大量浪费，给军费管理造成了隐患问题。

（一）绩效意识不够浓厚

近年来，地方积极推进预算绩效管理，进一步树立绩效理念，加强制度建设，扎实推进试点，不断改革创新，各项工作取得了长足进展。反观军队预算管理，还仅仅停留在预算执行率分析方面。各单位普遍存在预算编制不够科学、经费开支较为迟缓、经费结余持续走高等问题。无论是军委机关，还是战区陆军以下部队，都将工作的重心放在提升预算执行率方面，对经费的使用效率、事业任务的完成情况关注度不够。

（二）监管责任不够明确

我军现行预算的管理主体为财务部门，监督主体为审计部门。财务部门受业务限制，管理存在一定的局限性，影响了军队预算整体作用的发挥。审计部门由于受编制的影响，只能对重大经济项目进行专项审计，很难广泛开展经费收支审计、经济责任审计、预算绩效审计。同时，由于军队预算特殊的保密要求，外部监控体系的缺失也导致了预算配置资源功能的严重削弱。

（三）编制程序不够合理

我军预算编制主要是在既定的收支之间安排经费，缺乏科学的分析预测，没有很好地将预算编制与部队建设的长期规划和军费配置的整体格局结合起来，一定程度上削弱了预算对经费使用的约束力。同时，军队多渠道向政府申请经费，造成军队预算的“条块”分割，缺乏集中统一，不利于军委机关对有限的国防资源进行统筹规划和综合平衡。我军现行的预算编制程序在横向上实行“两上两下”，但是在纵向上却是各级自行编制，影响了预算的规范和统一，不利于调动各方的积极性。

（四）论证机构不够健全

军委后勤保障部每年组织预算编制审核工作，主要是依托从院校和部队抽调的专家对预算编制情况进行审核把关，没有专业论证机构参与，预算执行、评估失管失控，预算管理中存在的矛盾问题在新年度很难得到解决。一方面，作为预算管理主体的军委后勤保障部财务局，人少事多，工作冲突问题仍未根除；另一方面，院校专职能力作用发挥不够问题仍然存在。需成立专门机构，对军队预算绩效管理活动进行全程监管，确保经费保障高效进行。

（五）监管机制不够严格

当前，军队预算监督以考核军费使用的“合规性”为主。但是，随着我军建设的跨越式发展和应对多种安全威胁的需要，军队财务保障的业务范围不断拓展，财经管理的标准和要求不断提高，而立法工作往往滞后于财务实践，用相对滞后的“合规性”监督来考评经费的使用情况，不仅不能适应当前军事经济发展的需要，而且无法满足对经费使用效果的客观评价。

（六）评估指标不够精确

近年来，无论是军委审计署提出的预算绩效审计，还是军内外学者普遍研究的预算绩效管理，都对预算执行情况的绩效评价高度重视。但是如何客观评价分析预算绩效管理情况，如何建立一套完整的评价体系，都没有定论。去年，军委后勤保障部组织各大单位财务部门进行探索论证，已经取得了初步的成果。评价指标作为预算绩效管理的最后一环，对全年预算的整体评价发挥着至关重要的作用，也是下年度预算编制的重要材料之一，需重点把握。

二、军队预算绩效管理的必要性

（一）满足军事变革要求

近年来，面对日益复杂的国际国内形势，军队体制编制改革工作稳步推进，但与强敌相比，我军军事变革起点较低、任务繁重、装备较差、能力欠缺等现实问题亟待解决。在新形势、新要求下，军事资源配置必须要更加注重战略统筹，以需求为导向，以绩效为核心，将长、中、短期资源配置计划有机结合起来，支撑规模适度、结构优化的军费分配，加快以信息化为基础的军队现代化建设，应对强敌威胁。

（二）规范军费秩序需要

美军PPBE体系中，规划、计划和年度预算评审工作同时进行，有利于提升效率、精简程序，更加适应未来作战和国防建设的需求。计划与预算评审相结合起来，有利于作战需求与预算约束有机统一，真正做到重大项目决策都从需求角度考虑，做到量力而行，防止主观臆断情况的发生。

（三）增强科学理财能力

提高经费保障效力是贯彻军委主席负责制的迫切要求，也是一个紧迫而重大的现实课题。目前，军队建设正处于跨越式发展的重大战略机遇期，需要大量的经费投入。为使有限的财力最大限度地转化为战斗力，必须加强规划、计划与预算的紧密衔接，创新预算制度，充分发挥其保证军事变革整体有序实施的组织功能和严格经费开支使用的制约功能，防止军费分配、开支过程中的随意性和盲目性，促进依法理财。

三、推行军队预算绩效管理的对策

健全军费管理制度，建立需求牵引规划、规划主导资源配置机制，深化预算管理制度改革，是完善新时代军事战略方针，构建中国特色现代军事力量体系的一项重要内容。通过借鉴美军规划、计划、预算、执行运行机制机理，构建适应我国国情和我军军情的军队预算绩效管理体制，通过强化法规意识、明确责任主体、优化编制流程、健全论证机构、全程评估分析、末端追责问效，进一步提升经费使用效率，实现军费精细化管理。

（一）以法制建设为依托

目前，军队预算管理虽有法规性质的《条例》《规定》，但难以从法律层面规范军队预算活动，尤其是对不严格执行预算的行为难以追究法律责任，从而弱化了军队预算的约束力，影响了军队预算平衡的实现。因此，需要制定《军队预算法》，规范预算活动，加强预算监督，追究预算责任，增强预算约束。同时要对现行《预算经费管理规定》《事业部门财务管理规定》《会计规则》等财经法规制度进行修订完善，为预算改革的健康发展提供保证。

（二）以提高绩效为根本

由于军队预算的军事特殊性，其绩效管理是通过军队内部组织实施。绩效管理的主体是财务部门，评价对象是单位预算项目。军队预算绩效管理是对军队预算项目的目标、投入、过程及效果进行的科学、客观、公正的衡量和综合评判，从内容上划分，主要包括军队预算支出过程和结果两个方面的管理。就军队预算支出过程来说，主要评价军队预算支出是否满足军事经济性要求，过程是否合规和合理；就军队预算支出结果而言，主要是评价军事效益产出与军队预算支出相比是否有效率，是否达到预期的目标以及产生长远的影响。

（三）以优化结构为要领

军费预算绩效评估的复杂性、系统性和广泛性，要求我们在开展这项工作时，必须注重统筹谋划，加强评估体系建设。一是加强评估主体建设。建议大力加强军费预算绩效第三方评估主体建设，主要开展理论研究等准备性工作，评估时在军委机关指导下，独立开展军费预算绩效评估。二是加强评估专家队伍建设。可由军委机关有关部门牵头，建立军费预算绩效评估专家库，制定军费预算绩效评估专门人才培养规划和计划，打造专业的军费预算绩效评估专家队伍。三是优化军费预算绩效评估工作程序。应遵循军费预算绩效管理的客观规律，搞好程序的分级设计和模块化设计，注重程序的实用性和适用性，解决实践中程序缺乏和程序混乱等问题。

（四）以全程问效为保证

一是预算编制阶段设置绩效目标和指标。纳入预算绩效管理范围的项目，由预算单位组织开展事前绩效评估，制定绩效目标和指标。二是预算执行阶段加强绩效监控。各级行业部门构建完善绩效监控机制，指导项目实施单位围绕绩效目标实现程度和预算执行进度实施“双监控”，发现问题风险及时纠偏。三是验收考核阶段开展单位自评和行业评价。项目实施单位和行业部门结合项目验收考核或规划计划执行评估，组织开展单位自评和行业评价。设置“优、良、中、差”四个绩效评价结果等级，对评价结果为“优”和“良”的重点保障，对评价结果为“中”的督导改进，对评价结果为“差”的削减或取消预算，对长期沉淀的项目经费按规定收回。