国有企业三级子公司执行董事履职能力的提升路径探讨

2023-03-05张涛

企业改革与管理 2023年1期

张涛

（中铁隧道局集团有限公司，广东广州 511400）

按照中国法学会百科定义，执行董事是公司管理的最高层，集一般公司的董事长和董事会职权于一身，既具有董事长的地位，又拥有董事会的职权，对外代表公司，对内行使公司的执行权。执行董事作为企业内部人员，在决策信息获取方面可以减少与经理层的不对称，有利于各项事务的高效决策和执行，降低企业治理成本。因而在实践行运中，备受国有企业三级子公司青睐。

一、国有企业三级子公司设立执行董事的实践和法理支持

标准的现代企业制度采用的是所有权与经营权分离，其内含为拥有所有权的公司股东不直接参与公司日常经营，日常经营权转交给经理层。根据寻求自身的利益最大化的“经济人假设”理论，拥有所有权的公司股东和掌握经营权的经理层追求利益存在分歧是不可避免的。公司股东委派董事组成董事会，其重要职责之一就是要协调公司股东与经理层之间利益。董事会作为连接公司股东与经理层之间的纽带，其运作目的是为公司股东创造长期持续增长的价值，具体到国有企业，就是要实现国有资产的保值增值。

成立董事会是协调公司股东与经理层利益冲突有效工具，这个工具如何发挥作用，取决于董事会的作用发挥得如何，更具体一点，就是如何确保每名董事都能高效履职。掌握企业运行信息资源是影响董事履职的关键因素。有研究表明，外部董事对过度投资有明显的抑制作用，能起到风险预警和规避作用，但这也容易导致企业错失机遇，并且引入外部董事也会明显增加企业的治理成本。对于一些规模较小的企业而言，设置董事会制度存在治理成本上的“不经济”。而执行董事一般拥有与经理层等量的企业运行信息，能够较好地发挥战略决策与监督作用。在降低公司治理成本、提高决策效率等方面存在优势；其负面的“内部人控制”因素也可以通过设计制度等技术手段来规避，这就为一些规模较小的企业法人治理提供了另一种路径选择。在实际运行中，当前一些大型国有企业的三级子公司，绝大多数采用这种较为“简易”的执行董事来代替董事会进行公司治理。

在法理上，根据《中华人民共和国公司法》第五十条规定股东人数较少或者规模较小的有限责任公司，可以设一名执行董事，不设董事会。执行董事可以兼任公司经理。执行董事的职权由公司章程规定[1]。2020年颁布实施的《中华人民共和国民法典》第八十一条规定营利法人应当设执行机构。执行机构行使召集权力机构会议，决定法人的经营计划和投资方案，决定法人内部管理机构的设置，以及法人章程规定的其他职权。执行机构为董事会或者执行董事的，董事长、执行董事或者经理按照法人章程的规定担任法定代表人[2]。

《公司法》和《民法典》明确了执行董事的法定地位，并将其职权赋予公司章程规定，这也给予了企业更大的自主权限，有利于激发市场主体活力。

二、国有企业三级子公司设立执行董事的前提条件

虽然在运行实践与法理上对设置执行董事制度持积极态度，但执行董事的履职作用发挥，在学界上存在两种不同观点。持正面观点认为，执行董事了解企业的运营状况，有利于其对经理层的监督控制和提升公司的战略决策水平，从而减轻控股股东与经理层之间的代理冲突，降低代理成本，因此，控股股东通过委派执行董事参与公司管理能够提升企业的业绩水平。持负面观点认为，执行董事会强化企业管理层作用，会给内部人拥有更大的权利，有时会做出不利于股东和企业而利于其自身利益的“道德风险”和“逆向选择”行为，这种现象将会导致高昂的代理成本和严重的代理问题。

理论上的分歧，凸显了实践中操作价值，什么时候应该设立董事会制度？什么时候应该采用执行董事制度？下面以某集团为例进行相关分析说明。

某集团是隶属于某大型建筑施工集团的二级央企，企业历史可追溯到1958年组建的铁道兵某师和某铁路工程局，2001年实行公司制改造，组建了集勘测设计、建筑施工、科研开发、机械制造四大功能为一体的产业集团。现有子分公司13个，其中，9个为全资施工型子公司，虽然采用差异化产品竞争策略，但主营业务与集团主营业务高度重合。1个子公司为股份制，8个子公司未设董事会采用执行董事制度，由企业法人代表、党委书记兼任执行董事、法定代表人。

通过分析案例中子公司的法人治理结构，可以归纳总结出采用执行董事制度的一些前提条件。

首先，股东结构单一。该集团8个设置执行董事的子公司，其股权结构均为单一股东，集团100%控股，股东单一，不存在利益分歧。采用法人代表、党委书记兼任执行董事，可以减少决策信息不对称，以“内部人”来监督经理层作用，可以有效预防经理层利用信息优势，损公肥私，谋取个人利益。作为执行董事的主要职责就是维护股东利益，确保国有资产的保值增值目标顺利完成。

其次，主营业务与集团公司业务高度重合。该集团8个设置执行董事的子公司均以工程施工为主业，虽然各子公司在产品结构上采用差异化竞争策略，但主营方向一致。子公司虽然属于独立法人、自负盈亏，在经营决策上仍以执行集团意志为主，同时，由于受制于外部市场条件，子公司在投标使用资源上也以集团资质为主，其内在表现更像是集团的施工服务单元，主要职责是执行上级股东的决定。在这种背景下，若设置董事会，相应增加的治理层级反而会带来公司治理成本的增加，影响企业运营效率，对实际管理促进不大，而设立执行董事可以提供很多便利。

最后，集团对子公司属于强控制。管理有纵向垂直管理和横向水平管理两大组织形式。采用董事会治理结构，发挥每个董事的专业作用进行战略决策，会增加本层级的管理力量，强化横向水平管理，从而减弱纵向垂直管理力度。该集团8个施工型子分公司，由于主营业务高度重合，产品拓展的外延度不高，子公司在管理上主要以执行集团发展战略为主，根据集团的发展思路负责落地实施。因而，采用执行董事制度更加适合企业实际发展需要，有利于集团的纵深管理。

本文通过以上以某大型建筑施工二级央企为案例，分析总结了采用执行董事的相关前提条件，但对何时采用董事会制度，根据中国人民大学刘斌博士最新研究成果认为，若满足以下条件，在国有企业三级子公司应倾向于设置董事会。一是股权多元化，股东各自利益诉求不同，存在治理均衡的需要；二是业务处于成长期或进入成熟期，有更多独立经营的要求，需要更加复杂、系统、独立的决策；三是企业属于新兴、多元的业务板块，集团自身没有太多经验积累，需要子公司积极探索。以上相关情景，企业为了科学决策，就有必要设置董事会，通过引入外部董事、独立董事等来提升企业的治理能力。

在国有企业三级子公司法人治理结构上，采用董事会制度还是执行董事制度，需要具体问题具体分析。执行董事制度为股东人数较少、规模较小的国有企业三级子公司法人结构治理提供了除成立董事会之外的另一个选择，但如何确保执行董事的高效履职将成为选择之后的关键。

三、国有企业三级子公司执行董事履职能力的提升路径

只有合适的制度，没有完美的制度。国有企业三级子公司若符合相关条件，为提升决策效率而采用执行董事的法人治理结构，那么就要扬长避短，采取系列措施，确保其能高效履职。

（一）坚持党的领导，严管优选执行董事队伍

要确保国有企业三级子公司执行董事高效履职，坚持党的领导是基础。党对执行董事的领导主要体现在选拔任用、过程监督和退出管理等方面。执行董事代表国资股东管理着国有资产，责任重大、使命光荣，其选拔任用必须严格按照“20字”国企好干部标准，把好入口关。对于拟任的执行董事，要提前审核其政治表现和廉洁自律情况，提前审核干部人事档案和个人有关事项，形成综合评价报告，全面展现优势和短板，切实将政治觉悟高、理论素质好、业务能力强干部放到执行董事岗位。过程监督是确保执行董事正确履职的关键。上级组织要通过定期听取子公司执行董事履职情况汇报、派人参加子公司的重大会议、开展综合考核评价等方式，深入了解执行董事履职情况，做好过程监督，防止执行董事履职中因小问题演变成大问题，确保其履职“不跑偏、不走样”。通过开展兼职、经商办企业、因私出境等专项监督检查，加强执行董事的履职监督约束，防止其利用职务影响谋取不当利益。做好执行董事的退出管理，执行董事离任，要开展好离任审计，对违反规定、未履行或未正确履行职责而造成国有资产损失或其他严重不良后果的，严肃追究责任。

（二）合理界定权利义务，保障执行董事依法依规履职行权

《公司法》规定，执行董事的职权由公司章程规定，原则上不大于董事会的法定职权。但在具体司法实践中，根据章程的规定不能对抗善意相对人法理，执行董事虽然只有一人，但其法律地位与董事会相同，执行董事做出的签字决定具有董事会决议效力。因此，建立执行董事的权责清单、明确其职权范围、规范其决策权限，确保其合规高效履职极为重要。公司章程是规范、约束、监督执行董事最有效的手段，股东要充分利用章程确定和限制执行董事的职权范围[3]。对股东特别授权事项，如经股东批准的年度预算融资额度内的任何内部融资，单项金额在一定范围内的预算外费用支出，年度预算范围内单项金额在一定区间的公司固定资产投资等要做出详细规定。执行董事对重要问题决策前要事先听取公司党委的意见，在行使以上重大事项决策权时，不能影响和干预总经理办公会的决策过程，如果总经理办公会议决策危害股东、公司利益或存在违法、违规情况时，执行董事有权要求停止执行，并上报股东。总之，对执行董事相关职责权限规定越量化、越明确，越有利于其履职尽责。

（三）健全履职制度体系，维护执行董事议事决策的权威性

执行董事存在着“岗位”与“身份”两种形式，建立健全执行董事工作规则是保障其高效履职的关键，一套完整成熟的执行董事工作规则应包括选拔聘任制度、授权决策工作制度、述职考核评价制度等。探索通过契约文件，建立股东与执行董事的契约聘任关系，明确执行董事任期、岗位职责、权利义务、业绩目标、薪酬待遇、退出规定、责任追究等内容，让执行董事清楚自己责权利。当执行董事作为单独个体的时候，就需要探索解决执行董事决策事项符合国有企业“三重一大”集体决策要求，在实践中可以尝试成立执行董事办公会决策机构，出台《执行董事办公会议议事规则》，将党委书记、总经理、党委副书记、工会主席、总法律顾问等高级专业管理人员纳入进来，参与议事决策，发挥专业管理人员的决策议事效能。但过程中要注意执行董事办公会议决策应与党委会、总经理办办会区分开来，防止相关议题重复研究，降低决策效率。可以设立执行董事办公室，与行政或党委办公室合署办公，配置专职人员，负责收集企业运行信息资源、汇总决策议题、管理履职台账，确保执行董事履职到位。

（四）注重专业能力素质的培养，保障执行董事规范履职的高效性

执行董事代表股东行使权利，履职效果与其能力素质紧密相关。注重专业知识和管理经验积累，执行董事要认真学习企业管理、法律、经济、金融等方面知识，注重管理经验积累，在决策中能展现专业水平，从而在管理层中建立起威信，更好地维护好股东利益。加强相关政策研究，要密切关注国家的相关产业政策和母公司的发展规划、发展战略及总体要求，分析市场动态，认真思考公司的发展规划和战略目标，提高公司的经营生产决策的科学性。开展相关课题调研，要广泛深入了解掌握企业运行信息，提高履职质量。要围绕公司决策的重大事项、执行董事授权决策事项执行情况，重大风险防控情况、重难点项目实施推进情况开展调研，深入掌握企业运行信息，防止执行董事“不懂事”的现象。强化履职能力学习，执行董事在履职过程中，要积极走出去“取经”，通过出去考察交流，学习相关企业优秀的治理经验，可以通过举办法人治理培训班等形式，不断拓宽自身知识与眼界，提升履职能力。

（五）完善激励考核评价机制，保障执行董事高效履职的积极性

考核评价是确保执行董事正确履职的重要环节，要建立个性化、差异化、多样化的执行董事考核评价体系。考核评价要坚持定量与定性相结合、以定量为主来设计考核指标。执行董事对公司重大事项的决策效果要放在公司中长期利益的框架中考量，考核评价也应当将企业年度经营业绩与执行董事任期目标相结合，任期考核重点关注价值创造、中长期发展战略、风险控制等内容。年度考核要突出企业的发展质量和效益。考核评价程序要兼顾多维度、全方位，突出公平公正，可以采取管理层中层人员民主测评、执行董事自我述评、股东考核等多个维度来实施。民主测评重点关注执行董事提案的正确性、决策的有效性及监督经理层勤勉尽责等；股东考核着重看执行董事履职表现和维护股东利益，确保国有资产保值增值等。要实行“大棒”和“胡萝卜”兼顾政策，让优秀执行董事得到精神和物质双重奖励，让落后执行董事学有榜样、追有目标，促进执行董事深度履职。