第三次分配内涵及优化路径

□文/李菊英

（中共盐城市委党校 江苏·盐城）

［提要］ 随着我国经济的发展，第三次分配越来越受到人们的重视。但目前我国的第三次分配还面临慈善捐赠意识不足、激励力度较弱、财产税缺失、捐赠使用不透明以及监管机制不健全等问题。因此，应完善激励机制，加大税收优惠力度；加快财产税改革，适时征收房产税、遗产税和赠与税；加强信息披露制度建设，提高信息透明度；完善监管制度建设，规范慈善组织行为。

2019 年，党的十九届四中全会首次明确指出：“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业”。接着，在十九届五中全会上通过的“十四五”规划和“2035 年远景目标的建议”都再次强调要“发挥第三次分配作用，发展慈善事业，改善收入和财富分配格局”。2021 年8 月17 日，中央财经委员会第十次会议强调，要“在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”。第三次分配首次上升到制度安排层面，被纳入到收入分配制度体系中。可见，第三次分配的作用和价值日益凸显，因此有必要对其作深入的探讨和分析。

一、第三次分配的内涵和作用

第三次分配是中国本土概念，最初由著名经济学家厉以宁先生提出。厉以宁在其1994 年出版的《股份制与现代市场经济》一书中，明确指出：“市场经济条件下的收入分配包括三次分配。第一次是由市场按照效率进行分配；第二次是由政府按照兼顾效率与公平的原则，通过税收、扶贫及社会保障统筹等方式进行第二次分配；第三次是在道德力量的作用下，通过个人收入转移和个人自愿缴纳和捐献等非强制方式再一次进行分配”。厉以宁提出：“在第一次分配和第二次分配之后，社会发展方面依旧会留下一些空白，需要第三次分配来填补。”随着我国经济的发展，第三次分配越来越受到人们的重视。党的十九届四中全会召开后，刘鹤指出：“第三分配是在道德、文化、习惯等影响下，社会力量自愿通过民间捐赠、慈善事业、志愿行动等方式济困扶弱的行为，是对再分配的有益补充。”第三次分配具有社会性、自愿性、民间性、公益性等特点。第三次分配的作用主要有以下三个方面：

第一，缩小收入分配差距。改革开放以来，我国的经济取得了突飞猛进的发展，我国现在已成为世界第二大经济体。但与此同时，我国的收入分配差距也在不断地扩大。过去的十几年，我国采取了多种措施来缩小收入差距，但遗憾的是，到目前为止，我国的收入分配差距依然处于高位，基尼系数大约在0.46 左右，仍然高于0.4 的国际警戒线。收入分配有三个层次，即第一次分配、第二次分配和第三次分配。第一次分配主要是根据效率原则来进行分配，当然也兼顾公平。在市场经济条件下，第一次分配难免会导致收入分配差距的扩大，因为每个人的情况千差万别。应该说，这种结果是合理的，是有利于经济发展的。如果第一次分配过于强调公平，那么人们的积极性会受到削弱，最终会影响经济的发展。第二次分配是由政府主导的，通过税收、转移支付以及社会保障等手段来调节收入差距，主要依据公平原则。主要的发达经济体主要是靠第二次分配来调节收入差距的。近年来，我国财政支出中用于民生的支出在不断扩大，财政负担已经比较沉重，要想在此基础上再大幅度增加民生支出不太现实。而且从另外一方面来说，第二次分配的比重也不是越高越好。比重过高，企业和个人的税收负担必然加重，这会抑制社会的活力，影响经济的发展。第三次分配是由社会主导，通过民间捐赠、慈善事业、志愿活动等方式实现收入的再分配。也就是富裕的人群自愿地将自己的一部分收入无偿地转移给低收入人群，从而调节收入差距。第三次分配的优点是它不会增加税收负担，也不会影响效率原则的实施。

第二，提升精神文明水平。改革开放以来，我国经济高速增长，创造了世界奇迹，物质文明大幅度提升。但精神文明却没有得到同步上升，特别是在市场经济条件下，社会上出现道德滑坡的现象。而第三次分配可以通过公益慈善和志愿活动，传播公益意识，提高个人和企业的社会责任感，从而在全社会形成人心向善、互助友爱、利他奉献的社会氛围，并最终提升社会的道德水平和文明程度。其实，第三次分配的规模非常有限，2019 年我国内地社会捐赠总额为1，509 亿元人民币，占GDP 的比重仅为0.15%，占财政收入的比重为0.79%。看第三次分配，不能只看它的规模，它的意义更多地体现在道德和价值层面。所以，第三次分配已经远远超越了它的经济价值，而与道德文明相关，与良知和心灵需要相关。

第三，促进生产力的发展。社会资源经过第一次分配和第二次分配后，还存在一些空白点，还有进一步优化的空间。而第三次分配恰好可以填补这些空白，对社会资源进行进一步优化配置，从而使资源发挥更大的效用。这样经济发展就获得了更多的动力，有利于生产力的提高。如果在第三次分配中，捐赠资金流向了落后地区的农村教育，那么这会明显改善落后地区的教育条件，加快落后地区人力资源积累，从而缩小地区差距，增强经济发展活力。

二、第三次分配存在的主要问题

改革开放以来，我国的慈善事业获得了长足发展，但与发达国家相比，差距还很大，发展还很不充分，还存在不少问题。

（一）慈善捐赠意识不足。首先，慈善事业总体规模偏小。2019 年，中国捐赠总额1，509.44 亿元，占GDP 的比重为0.15%。而同期美国捐赠总额为4，496.4 亿美元，占GDP 比重为2.1%。我国捐赠总额是美国的5%左右，人均慈善捐赠额是美国的1%左右。其次，志愿者占人口比例偏低。新西兰平均每年有100 万人参加志愿者活动，占总人口比例为25%；2019 年，德国有2，880 万人参与志愿活动，占人口比重为39.7%。而中国志愿者人数约为7，180 万人，占总人口的比例只有5%。再次，个人捐款意愿较低。长期以来，我国慈善捐赠主要来源是企业捐款，个人捐款的比例较低。2019 年，我国个人捐款比例为26.4%，而美国为69%。从国内外经验看，如果慈善捐赠主要依靠个人，那么慈善捐赠会相对稳定，而依靠企业捐赠，在遇到经济困难时期，往往会面临较大的波动。最后，人均捐赠额偏低。2019 年，我国的人均GDP 超过1 万美元，居民人均可支配收入超过3 万元，人均消费支出超过2 万元。可以说，民间财富还是丰厚的，但是慈善捐赠额的增幅却较低。2015 年，我国人均捐赠额是81.69 元，2019 年人均捐赠额只增加到107.81 元，占人均可支配收入的比重只有0.34%，占居民人均消费支出额的比重不到0.5%。这还是就捐赠总额来计算的，如果扣除企业捐赠，用个人捐赠来计算，那么数额更低。

（二）激励力度较弱。完善的激励机制是慈善事业能够稳定发展的关键环节，而税收的激励更是重中之重。目前，我国的所得税法对慈善捐赠的税收优惠都有明确的规定，但优惠力度较弱。首先，实物捐赠没有税收优惠。根据现有的《企业所得税法》和《企业所得税法实施条例》，企业的现金捐赠可以在所得税前扣除，但实物捐赠则不行。企业的实物捐赠通常被视为产品销售和转让财产，需要缴纳增值税，这影响了企业的实物捐赠。其次，个人所得税的扣除限额偏低，并且无法进行年度结转扣除。根据现有的法律，企业所得税的扣除限额为12%，与国际水平相当，并且超额部分在三年内可以结转扣除。而个人所得税的扣除限额为30%，明显低于国际水平，美国最高可扣除50%。不仅如此，个人所得税的相关法律并没有对年度结转问题作出规定，这影响了个人的捐赠热情。再次，税法对享受税收优惠的主体有严格限制。根据现有的相关规定，只有符合下面两种情况，才能在个税前全额扣除：一种情况是个人向符合条件的机构捐赠；另一种情况是个人向民政部门批准成立的其他非盈利公益性组织捐赠，通过其他途径捐赠的则不能享受全额扣除。最后，免税退税程序复杂。根据现有的《税收征管法》和《税收减免管理办法》，捐赠主体从捐赠到获得税收优惠需要经过多道程序，包括向受赠单位索取相关票据证明、向单位财务部门或主管税务机关提出申请、等待审核通过等，过程较长，并且比较烦琐。这提高了捐赠主体的成本，阻碍了第三次分配的发展。

（三）财产税缺失。财产税包括房产税、遗产税和赠与税，这些税收对第三次分配起决定性作用。目前，我国没有遗产税和赠与税，这使得高收入群体首先考虑积累资产，然后传给子孙后代，而不会选择慈善捐赠。这样导致富者越富，穷者越穷，收入差距不断扩大。另外，也使得第三次分配缺乏持续的资金来源。目前，我国房产税还没有全面征收，这使得个人持有房产成本很低，从而导致很多人投资房产，这不但影响了消费需求，还进一步拉大了财产差距和收入差距，也减弱了人们慈善捐赠的意愿。实践证明，一些发达国家的慈善事业之所以能发展的那么好，与这些国家开征了房产税、遗产税和赠与税有密切的关系。有了房产税，持有房产的成本会大大提高，从而有效遏制了投机房产的行为。有了遗产税和赠与税，那么高收入人群就会考虑，财富是用于慈善捐赠还是缴纳遗产税和赠与税？而一般遗产税和赠与税的税率较高，这使得一些富豪最终选择了慈善捐赠，这就为第三次分配提供了丰厚的资金来源。

（四）慈善捐赠使用不透明。透明度是影响慈善捐赠事业发展的重要因素。如果使用不透明，那么会降低慈善组织的公信力，影响人们的捐赠热情。目前，慈善组织的信息公开还不尽完善，有较大的提升空间。首先，慈善组织披露年度报告的比例偏低。按照相关规定，慈善组织每年都需要在“慈善中国”平台上公开年度报告，但目前披露报告的慈善组织占比偏低，还不到半数。另外，从年报的内容来看，多数指标都没有达到及格线。其次，信息公开没有达到真实、完整和及时的要求。慈善组织公开的年报中大量信息不完整，是否真实也没有办法进行核实。最后，对没有按照规定公开信息的慈善组织缺乏约束和处罚。按照《慈善组织信息公开办法》的规定，如果慈善组织没有信息公开，那么民政部门应对其进行处罚。但到目前为止，人们并没有看到因为信息公开问题而受到处罚的案例。

（五）监管机制不健全。慈善事业要得到持续健康发展，建立慈善组织的公信力非常重要，只有慈善组织有了公信力，社会公众才愿意把资金投入到慈善组织中。而要建立慈善组织的公信力，加强对慈善组织的监管至关重要。

对慈善组织的监管可以分为以下四种，即行政监管、第三方监管、公司内部监管和社会公众监管。目前这四个方面的监管都存在一些问题。先看行政监管，根据《慈善法》的规定，县级以上人民政府民政部门对慈善活动进行检查监管，对慈善行业组织进行指导。但实际情况是民政部门监管能力不足，一些地市以下的民政部门只有1 人专门负责慈善工作，有的甚至无人专门负责。而要对慈善组织进行检查监管必须有2 人才能进行，因此目前的人员配备无法满足慈善监管的需要。关于第三方监管，《慈善法》也明确规定民政部门应当建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估。但实践的结果是存在两个问题：一是第三方机构的独立性欠缺，尤其是资金的独立性不够；二是评估机构数量不足，我国第三方评估机构才刚刚开始发展，评估机构的数量和人员都相对不足。要实施公司内部监管，就必须在公司内部设立专门的监管机构，比如监事会，而且这个监管机构要具有独立性。但实际的情况是除了基金会，目前相关的法律法规对社会团体和社会服务机构等组织并没有设立监事会的规定。即使是基金会，设立了监事会，实际的运行情况也不理想。因为信息不对称、内部缺乏财务审计制度、缺乏问责机制等原因，监事会也很难有效地履行监管的责任。关于社会公众监管，一方面慈善组织的信息披露制度不完善，民众获得信息的渠道不足，因而难以进行监管；另一方面要发挥监管作用，需要一定的专业知识，作为普通民众，往往缺乏这方面的知识，因此要实施监管无从谈起。

三、第三次分配优化路径

（一）完善激励机制，加大税收优惠力度。首先，应把实物捐赠纳入税收优惠范围。实物捐赠有自己的优点，它比较直接，效率较高，能节约中间成本，在发生重大公共危机时这个优点显示的更加充分。应免除实物捐赠的增值税，让它享受现金捐赠同等的待遇。同时，对实物捐赠的估量评估，应该建立一套规范的办法。其次，应提高个人所得税的扣除限额，并允许年度结转。应把个人所得税的限额扣除由现在的30%提高到50%，并允许超额部分往后结转三年扣除，以此促进个人的捐赠热情。再次，拓展税收优惠的主体范围。按照现有的规定，政府部门设立的慈善组织才能得到税收优惠，民间慈善组织则不能享受。要改变这种状况，把民间慈善组织也纳入税收优惠范围，让它们享受与政府慈善组织同等待遇。另外，应完善相关法律法规，加强对互联网募捐平台的监管，在此前提之下，把互联网慈善也纳入税收优惠范围。最后，简化免税退税程序。税收、民政等相关部门应加强合作，实现信息共享，这样纳税人在申报个税时，可以直接在个人所得税申报系统进行捐赠扣除。另外，对于非单位组织的个人捐赠，可以尝试由受赠组织来代理税前扣除申报，从而大大降低个人捐赠者的税收遵从成本。

（二）加快推进财产税改革，适时征收房产税、遗产税和赠与税。首先，应全面征收房产税。对房产的流转环节，我国目前是全面征税的，现在的问题是在房产的保有环节，我国还没有全面征税。我国也进行了试点，但一直没有全面推开。这种情况导致了高收入人群热衷于炒房，从而扰乱了房地产市场的健康发展，也进一步恶化了收入差距。因此，应在完善试点的基础上，尽快全面征收保有环节的房产税，从而遏制炒房行为，引导高收入人群把资金投入到第三次分配中。其次，应适时开证遗产税。顾名思义，遗产税是对遗产所征收的一种税，一般税率较高。目前我国还没有遗产税，这对第三次分配影响很大，因为没有遗产税，那么高收入人群很容易就把财富传给下一代了，所以他们就不会考虑慈善捐赠了。这样，财富的差距和收入的差距会一代一代地传下去，这不利于共同富裕的实现，也会影响到经济的发展。所以，我国应适时开征遗产税，可以先试点，待方案成熟后再全面推开。最后，应适时开征赠与税。赠与税是遗产税的补充，是对财产所有者在其生前赠与他人的财产所征收的一种税。其主要作用是防治财产所有者以赠与手段而逃避缴纳遗产税，所以一般赠与税与遗产税同时征收。我国应在合适的时机同时开征遗产税和赠与税，引导高收入人群确立正确的财富观，增强他们的社会责任感，鼓励他们回报社会，从而促进第三次分配的发展。

（三）加强信息披露制度建设，提高信息透明度。首先，要完善信息公开的法律法规。要明确信息公开的基本要求，不但要真实、完整、及时，还要正确。还要明确信息公开的核心指标和公开标准。对于违反信息公开规则的，要明确具体的惩罚措施，要具有可操作性。其次，可以实施分类管理。应根据资产、收入和人员等指标，将慈善组织分为不同的类别，根据所处的类别设置相应的信息披露要求。比如，对于规模较小的慈善组织，可适当降低信息披露的要求。最后，完善财务管理制度。慈善组织对外提供的会计信息要丰富全面。要做好公益支出痕迹管理，资金用到了什么地方，要有相关的票据，还要有具体的真实材料。

（四）完善监管制度建设，规范慈善组织行为。首先，要增加民政部门的人员配备，为其实施监管创造条件。地市以下的民政部门，最起码要有2 人来负责慈善工作，这样民政部门才能正常开展检查监管工作。其次，要加强慈善组织内部监管。不仅是基金会，其他慈善组织也应成立内部监管机构，这方面法律应作出相应的规定。同时，还应明确监管机构的职权，为他们进行监管创造条件。再次，要推动第三方评估的发展。要完善相关的法律法规，出台一些激励措施，促进第三方评估的发展，比如税收优惠等。同时，要强化第三方评估机构的独立性，尤其是资金的独立性。最后，要加强社会监管。在这方面，媒体可以发挥独特的作用。媒体应提高对慈善的关注度，及时报道慈善动态，为社会监管提供信息支持。