高校全面预算绩效管理思考

□文/程 莹 印梦云

（常州大学 江苏·常州）

［提要］ 新时期经济高质量发展对高校财务管理提出更高的要求，为助推高校高质量发展，探讨高校全面预算绩效管理具有十分重要的意义。本文面对高质量发展背景下高校发展理念、优化资源配置两个方面的需求，针对当前高校全面预算绩效管理现状，提出高校在高质量发展阶段全面预算绩效管理应采取的措施，希望为高校全面预算绩效管理提供有益参考。

在经济高质量发展时代，对高校财务管理工作提出更高的要求，意味着在高校财务管理中只有把高质量发展摆在更突出的位置，把高质量发展要求体现到各项工作中，才能推动高校高质量发展取得新突破。高质量发展，意味着高质量的需求、高质量的供给、高质量的配置、高质量的投入产出等。高校如何在发展理念、优化资源配置两个方面的需求下，提供高质量全面预算绩效管理，助推高校内涵式高质量发展，是当前高校财务管理面临的重要问题。

一、高质量发展背景下高校全面预算绩效管理的需求

（一）高校发展理念的需求。近年来，高校发展理念已经由追求高速发展转向内涵式高质量发展，建设“高水平”“双一流”高校已经成为大多数高校的发展目标。高校的基本职能也不再是单一的“人才培养”，开始多元化发展，转变为“人才培养、科学研究、社会服务、文化传承和创新”等多职能。因此，国家对高校财政资金投入不断增加的同时，资金投入的侧重点和方向也发生了改变，对科学研究、国际交流等多方面进行资金投入。在高校资金使用的过程中，高校只有围绕这些职能，制定发展目标和长远规划，在此基础上对这些资金进行预算绩效管理，做到统筹兼顾、突出重点、科学规范地使用预算资金，才能实现内涵式高质量发展的目标。

（二）优化资源配置的需求。近年来，国内外形势严峻，我国经济发展面临巨大挑战，高校财政拨款增长趋缓。而在高质量发展背景下，国内很多高校通过一流专业建设、重点学科建设等重点项目的投入来促进内涵发展，资金需求不断增加。在办学经费短缺、资金需求不断增加的同时，高校还存在着资源配置不合理、资金使用效率低下的情况，高校面临很大的压力和挑战。财政部门也更加注重资金的使用效率，强调预算绩效管理的重要性，不断加强资金管理力度，因此高校财务管理也面临着更高的管理需求，如何优化配置和利用资源是高校必须着力解决的问题。对于高校来说，只有实施全面预算绩效管理，注重结果导向，避免资源浪费，提升财政资金的使用效益，把有限的资金用在“刀刃”上，让有限的资源发挥出更大的效益，产生最大的绩效，才能提高学校的治理水平和办学质量，最终实现高校可持续发展。

二、高校全面预算绩效管理现状及问题

自中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发［2018］34 号）以来，各高校认真贯彻落实中央决策部署，结合自身实际情况，已经进行了很多探索和实践，绩效目标设定、绩效评价、绩效管理信息化建设等多个方面已初显成效。但与全面实施预算绩效管理的总体要求和具体任务相比，在体制机制和具体实施层面仍存在一些不足和薄弱环节，全面预算绩效理念尚未牢固建立、全面预算绩效管理机制不健全、预算绩效评价质量差和缺少结果再应用、全面预算绩效管理信息系统不完善，已成为了高校财务管理高质量发展中的突出问题。

（一）全面预算绩效理念尚未牢固建立。自中共中央、国务院做出重要部署以来，国内大部分高校已经积极开展了全面预算绩效管理工作，但目前仍处于探索阶段，大部分高校尚未牢固树立全面预算绩效理念。由于学校的非营利性质，高校对全面预算绩效管理的认识不充分，还未形成全校参与实施预算绩效管理的局面，重投入轻管理、重支出轻绩效现象依然存在。一方面学校管理层和预算部门普遍认为预算绩效管理是财务部门的工作，管理层更多考虑学校的发展，而职能部门和二级学院在预算申报时也尽可能多的争取资金，未与预算绩效目标挂钩，缺乏预算绩效管理实施的主体意识；另一方面高校财务部门实施预算绩效管理缺乏主动性，只是按照上级管理部门的要求进行预算绩效指标设计和评价工作，并没有产生实际性的效果，绩效的激励和约束作用不强，未将绩效评价结果和下一年度的预算安排挂钩。并且在缺少预算部门配合的情况下，预算绩效实施效果差。

（二）全面预算绩效管理机制不健全。《意见》发布以来，高校对全面预算绩效管理进行了很多探索，一些高校根据自身情况已经建立了相关的管理办法和实施方案，但是全面预算绩效管理的实施并不是一个制度或者一套方案可以完成的，实施方案的落地实施需要建立一套完善的全面预算绩效管理机制。当前，大部分高校尚未建立适合自身的全面预算绩效管理机制。一是人员配备不充分，绩效工作一般由预算管理科的工作人员完成，未设立单独的预算绩效管理科室，没有配备专业的预算绩效管理工作人员。二是缺乏科学合理的绩效评价指标体系，有些高校绩效指标的制定由各职能部门自行设定，用来衡量各院系部门对绩效目标的完成情况，各指标没有相互结合起来，碎片化和片面化现象比较严重，缺乏对高校整体目标的考虑，缺乏客观性和合理性，不能反映出高校的整体情况；另外，绩效指标中定性指标较多，定量指标少，难以对预算支出的资金使用效率做出客观、合理的评价。

（三）预算绩效评价质量差和缺少结果再应用。目前，大部分高校开展了绩效评价工作，但仅针对部门整体绩效和重大项目绩效进行评价，尚未做到项目全覆盖。单位整体绩效评价主要通过自评的评价模式开展，自评主观性大，不能确保评价的客观性，自评的结果也缺乏参考价值，难以反映单位真实情况。预算项目绩效评价目前也只针对重大项目或者预算资金量大的项目开展绩效评价，大部分预算项目并未纳入绩效评价中来，这样所产生的评价效果很有限。另外，绩效评价结果缺少再应用。从实际情况来看，预算绩效评价结果的应用是高校全面预算绩效管理过程中最薄弱的环节。虽然很多高校已经开展整体自评和项目评价工作，但是绩效评价结果缺少再应用，并没有将其评价结果反馈并再应用到下一年度预算绩效管理工作中去，只是为了完成上级部门的任务安排，项目绩效评价的结果和下一年度项目申请及预算资金的安排并没有挂钩，预算绩效评价工作也就难以引起相关部门的重视，所以对预算申请部门没有起到激励和约束作用，绩效评价也无法达到预期效果。高校还应不断探索，强化绩效评价结果的再应用。

（四）全面预算绩效管理信息系统不完善。构建完善的全面预算绩效管理体系，信息化建设是不可或缺的技术保障。近年来，高校积极推进信息化建设，信息化水平越来越高，但高校目前的预算绩效管理信息化水平相对较偏，尚不能满足高校实施全面预算绩效管理的需求。一是虽然高校各个职能部门都建立了相应的信息管理系统，但是很多部门之间信息系统没有对接，相互独立，没有实现资源共享、数据交换等功能，不利于分析业务数据和财务信息之间的关联性。二是高校缺乏覆盖全面预算绩效管理全过程的预算绩效管理系统。高校现有预算管理系统主要功能为预算编制、预算下拨等预算管理功能，而缺乏对预算绩效目标编制、绩效评价、绩效监控等绩效管理功能要求，难以满足现阶段全面预算绩效管理的需求。

三、高质量发展背景下高校全面预算绩效管理优化建议

（一）牢固树立预算绩效管理理念，夯实工作基础。高校实施全面预算绩效管理的前提是牢固树立预算绩效管理理念，将预算绩效管理理念贯穿于各个工作中。首先，学校管理层重视并推动全面预算绩效管理工作的开展，在学校范围内开展自上而下的全面预算绩效管理的宣传工作，政策宣传和业务培训相结合，提高各部门及教职工对绩效管理工作必要性和重要性的重视程度，增强预算绩效责任意识，做到全员参与、共同负责。其次，成立全面预算绩效管理部门，优化队伍建设。构建独立的全面预算绩效管理工作领导小组，而不是由财务处的某个科室来完成预算绩效管理工作。可以由学校总会计师担任小组长，对全面预算绩效管理总负责；财务处作为牵头部门，统筹协调各个预算执行部门；审计处和纪检部门作为监督部门，对预算绩效管理的全过程进行监督；从各职能管理部门挑选人员成立专业的全面预算管理队伍，成立工作小组，完成预算绩效管理的各项具体工作。同时，加强预算绩效管理人才队伍的培养，打造高水平专业化的预算绩效管理队伍。

（二）明确全面预算绩效目标，构建绩效评价指标体系。全面预算绩效管理的前提是明确预算绩效目标，而预算绩效目标的确定应紧紧围绕高校高质量发展的背景，与高校自身发展规划和战略目标相结合，先确定学校整体的绩效目标，然后细化各项具体工作，根据各部门的实际情况，科学合理地设定各学院和部门的具体目标。高校在不同的发展时期，学校战略目标不同，绩效也应随着实际情况及时调整。预算绩效目标应该与学校的预算管理要求相适应，客观可行，能够在规定的期限内完成。全面预算绩效管理目标的确定，不应由某个部门或科室简单的设定，应由学校全面预算绩效管理工作小组，并聘请校外专家进行共同决策，从而提高预算绩效目标设定的科学性、合理性和准确性。

高校还应结合预算绩效目标来构建绩效评价指标体系，将预算绩效目标指标化，对预算绩效目标进行细化，出台一套符合高校实际情况的全面预算绩效指标体系。全面预算绩效指标体系应做到三个方面：一是绩效指标全覆盖，覆盖所有预算资金，包括财政性资金和非财政性资金，既包括基本支出，又包括项目支出；二是绩效指标全过程，参与预算事前、事中、事后所有环节；三是绩效指标全方位，从预算资金投入、预算执行的监控以及结果反馈与应用全方位设计。对于具体的绩效指标，应做到设置科学合理，财务指标和非财务指标相结合，涵盖产出、效益和满意度等多方面，同时随着高校绩效目标的不断调整，也应对绩效指标做出相应的调整。

（三）预算绩效评价方式多元化，提高预算绩效评价质量。在全面预算绩效管理中，绩效评价是最重要的环节。在绩效评价方式的选择上，高校目前更多的是选择自评的方式。通过自评的方式来开展绩效评价工作，忽略了绩效评价的客观性和公平性。高校可以通过引入第三方评价机构来提高绩效评价的客观性和公平性。在人力不足的情况下，学校可以聘请有资质的第三方评价机构来参与绩效评价，有效地提高预算绩效评价的质量。由学校全面预算绩效管理工作小组与第三方评价机构共同展开绩效评价工作，全面预算绩效管理工作小组负责主导和监督，第三方评价机构提供人力和技术上的支持，既解决了学校绩效专业人员不足的问题，又有效提升绩效评价的质量。

（四）强化绩效评价结果应用，提升预算绩效管理水平。绩效评价结果的应用是预算绩效管理过程中重要的环节，也是提升预算绩效管理水平的突破口。预算绩效评价只是一种方式，而绩效评价结果的应用才是最终目的。学校应对评价结果进行深入分析，将评价结果与下一年度的预算安排、部门考核和人员考核相挂钩，制定相应的奖罚机制。对绩效评价结果好的项目，优先考虑或相应提高预算额度；对于绩效评价结果一般的项目，分析原因并提出改进意见，督促其进行改进或对项目予以调整；对于绩效评价结果差的项目，削减或暂停下一年度预算资金的下拨。同时，基于“谁使用，谁负责”的原则，对相关责任人进行问责，强化各部门领导的责任意识和绩效理念，从根本上转变各部门管理者被动进行预算绩效管理的局面，树立“用钱必问效、无效必问责”的理念。另外，要公开绩效评价结果，通过绩效评价结果的公开，接受校内监督，也是倒逼全面实施绩效管理的有效途径，有利于促进全校预算绩效管理意识的形成。

（五）以大数据平台为支撑，构建全面预算绩效管理系统。预算绩效管理的主要目的是利用绩效数据的测量、分析和评价，将结果反馈到业务管理和财务管理等工作流程中去。若缺少大数据平台的支持和保障，就不能满足学校高质量发展的需求。首先，应推进信息化平台建设，实现各职能部门和二级学院之间业务、资产、财务等之间的信息共享，打破信息孤岛，促进业财融合，将各类数据有效整合起来，共享预算绩效管理的每个环节的数据信息，给预算绩效管理提供基础数据，为开展全面预算绩效管理提供更多的支持。其次，高校应该以大数据平台为支撑，构建预算绩效管理系统，将预算管理和绩效管理全面纳入系统中去，包括绩效目标的设定、绩效评价和监督等全过程，实现全过程监控，实时反映、及时纠正偏差，并对预算资金产生的效益进行全方面的评价和分析，提高全面预算绩效管理的科学性和有效性，为高校的高质量发展提供有力的保障。