对测绘资质改革后测绘资质单位监督检查及质量管理工作的思考——以广西为例

◎ 王开春

为加强测绘地理信息质量管理，保证成果质量，国家对测绘地理信息质量实行监督检查制度，各省（区）级测绘地理信息主管部门在国家级监督检查的基础上，逐级开展监督检查工作。2021 年6 月，自然资源部办公厅印发新修订的《测绘资质管理办法》《测绘资质分类分级标准》。测绘资质改革后，测绘资质由原来的甲、乙、丙、丁4 级调整为甲、乙2 个等级，降低了测绘行业准入门槛，释放了市场活力。同时也对测绘资质单位监督检查的组织实施以及质量管理提出了新的要求。

一、广西测绘资质单位监督检查实施现状

测绘资质单位复审换证前，广西甲、乙、丙、丁级测绘资质持证单位共有737 家，其中甲级22 家、乙级171 家、丙级351 家、丁级193 家。测绘资质单位复审换证后，广西甲、乙级测绘资质持证单位共有587 家，其中甲级23 家、乙级564 家。

测绘资质改革后，测绘资质单位监督检查遵循“双随机、一公开”（即抽检单位随机、抽检项目随机，检查结果公开公布）的原则，采取“三检合一”的方式，即资质巡查、安全生产检查、测绘成果质量检查合并开展，进一步优化检查程序及内容，减轻企业的迎检负担。

（一）资质巡查

资质巡查包括单位基本信息、技术人员情况、软硬件设备情况、质量保证体系情况、测绘成果资料档案管理和安全保密情况、履行测绘义务情况、遵守测绘相关法律法规情况等7 个方面的内容。资质巡查合并了测绘资质单位监督检查中质量管理体系检查的部分内容，具体检查内容如表1 所示。

表1 资质巡查内容表

（二）安全生产检查

安全生产检查包括安全生产制度建设情况、安全生产制度执行情况2 个方面。安全生产制度建设情况包括安全生产制度制定情况、安全生产职责明确及落实情况、安全生产知识培训教育情况。安全生产制度执行情况包括外业安全警示标志设备配备情况、山区林区测量急救药品配备情况、水上测量救生设备配备情况、施工测量设备配备情况、作业场所消防器具配备情况。

（三）测绘成果质量检查

测绘成果质量检查按照随机抽取的原则，从受检单位主营专业中抽取近2 年内完成的一个项目，该抽检项目应具有一定规模、代表测绘资质单位的技术水平。测绘成果质量检查包括:（1）按规范要求进行抽样；（2）项目的技术设计书、质量检查报告及各类检查记录、技术总结等文档资料的齐全性及编写的规范性；（3）项目使用仪器检定证书的有效性；（4）按照项目相应专业测绘产品检验规范对项目的质量元素及检查项进行逐一检查及质量评定；（5）编制项目检验报告。

二、存在的问题

（一）生产主体自律意识不强，质量控制不到位

笔者从广西测绘资质单位监督检查中发现，测绘资质单位存在技术质量保证体系建设不完善；未按制度执行或执行不严；无设计生产或未设计先生产，技术路线和技术方法错误；“二检一验”制度执行力度不够，测绘仪器未按规定开展检验、校核；人才培训力度不够，缺少培训计划或落实不到位；技术力量薄弱，人才队伍年龄不均衡、结构不合理；作业人员在未进行技术交底及充分培训的情况下便投入生产等情况。

（二）全区质检力量不足，质量信息缺乏共享及充分利用

测绘资质单位监督检查面向全区测绘资质单位，涉及项目类型多样，行业分布广泛，涵盖多个测绘类专业，甚至跨测绘学科，对技术的要求各异，因此对质检人员的检验技术能力要求较高。市、县级监督检查成果质量抽检存在检验项不全面、评判依据不充分等问题。究其原因：一是市、县级测绘地理信息主管部门未设立专门的质检机构，主要依靠下属测绘服务单位完成监督检查工作，质检队伍专业质检技术能力不足，存在质检尺度不统一、检查内容不全面、检查程序不规范等问题；二是质量信息共享和利用不充分，质检人员缺乏系统的质检技术培训。

（三）测绘市场管理不规范，约束能力不足

测绘地理信息行业是国民经济和社会发展的一个基础性、先行性行业，对产品质量要求较高。目前，测绘市场存在如下问题：一是技术标准、检验标准陈旧或不统一；二是部分测绘资质单位为了抢占市场恶意压价、无序竞争，忽视成果质量，扰乱市场秩序；三是成果质量不合格，需承担的后果不严重，市场约束作用不强，行业单位缺乏诚信自律及质量意识；四是市场信用评价体系不健全，市场信用监管尚不完善，缺乏信用约束。

（四）行政监管机制不健全，监管力度不够

测绘地理信息行政监管机制不健全，存在重审批、轻监管的现象。在具体的监管工作中存在如下问题：一是测绘资质单位监督检查相关法律法规体系建设还不完善。测绘资质单位监督检查主要依据原国家测绘地理信息局2015 年印发的《测绘地理信息质量管理办法》和2010 年印发的《测绘成果质量监督抽查管理办法》，其中部分内容已不适用于测绘资质改革后的管理现状。二是各级测绘地理信息行政主管部门因人员不足、执法力量薄弱等原因，造成监管缺失。三是测绘地理信息成果质量缺乏监管。测绘质检机构人员有限，日常主要投入在质量监督检验及部分市场委托项目的检验，无法顾及测绘地理信息市场质量的监督。四是测绘产品质量查处力度不够，导致测绘行业形成重效益、轻质量的现象。

三、建 议

（一）全面落实质量主体责任，加强全过程质量管理

强化测绘资质单位质量意识，全面落实质量主体责任，把质量责任落实到位，做到质量记录完整、准确，实现质量问题可追溯。建立完善技术质量保证体系并严格落实，加强对项目设计的全过程质量控制管理，以“两级检查、一级验收”控制方式为核心，强化关键环节质量管理，确保整体质量受控。同时，探索创新更高效、更便捷的全过程质量控制方式，逐步形成市场自律、政府监管、社会监督互为支撑的监管格局。

（二）扩大监督检查管理面，分层分级实施

加强信息共建共享，强化监督检查结果运用。针对不同的检查结果，在监管方式、抽查比例和频次等方面采取差异化的监管措施。对有不良信用记录、质量低劣或被投诉的测绘资质单位要加大抽查力度；对信用较好的测绘资质单位可适当减少抽查。同时收集各级测绘地理信息主管部门的社会公众投诉举报数据，加强监管信息的共享及利用，将行政履职过程中形成的行政检查、行政处罚等信息以及违法失信、监督检验等信息进行关联和整合。对于长期业务匮乏、造假伪劣的测绘资质单位撤销测绘单位备案；对质量管理松懈、存在重大质量问题或监督检查判定不合格的测绘资质单位，加强监督检查的抽查频次。

构建培训交流平台，定期开展技术交流活动。对测绘生产中经常出现的错漏问题进行分析和汇总，逐步建立质量信息库，实现全区质量信息的共享与交流，快速提高质检人员的业务能力。

（三）创新机制体制建设，适应市场化发展

提高测绘资质单位监督检查行政效力及公信力，切实将监督检查结果纳入测绘资质单位信用体系。全面强化监督检查结果信用约束，扩大社会监督，切实遵循监督检查“一公开”的原则，在切实纳入信用体系管理的同时，对于不合格的项目及时抄送结果应用的相关方，促进行业单位诚信自律，保障地理信息产业健康发展。建立质量守信联合激励机制，强化质量失信的联合惩罚机制，加快促进质量管理与测绘资质管理形成合力。对于因成果质量存在较大缺陷引发质量事故的测绘资质单位，采取降低资质或停业整顿的处罚措施。在部分对技能有特殊要求的专业范围，如“多测合一”，引入注册测绘师机制，形成行业内部监督管理机制，建立内部控制制度。对质量管理不严、发生重大质量责任事故或监督检查不合格的单位，在坚持依法行政的同时，采取约谈、责令改正等措施，及时予以纠正。

（四）完善相关法律法规建设，提升管理实效

测绘地理信息相关的法律法规是测绘地理信息管理的重要手段和依据。加强测绘地理信息行业监管，一要建立健全测绘地理信息相关法律法规。二要制定和完善测绘成果质量管理办法、监督抽查细则，树立以质量为核心，质量、信用、效益、发展相结合的质量管理观念，研究制定适应市场化发展需要的质量管理模式。随着“放管服”的逐步实施，测绘地理信息主管部门应逐步建立相应的监督、约束、激励机制，建立常态化检查制度和投诉机制，切实明确并落实“双随机、一公开”监管、信用监管等职责。三要强化指导和监督作用，压实属地监管职责，以公平监管促进公平竞争，对于弄虚作假、质量低劣、扰乱市场的测绘资质单位坚决予以惩处，肃清行业风气，优化市场环境，激发市场活力，促进测绘行业高质量发展。