水利工程EPC总承包管理模式浅析

郑祖杰,杨智,杨怀栋

(1.四川省水利发展集团有限公司,成都,610041;2.四川省引大济岷水资源开发有限公司,成都,610041)

0 引言

EPC项目模式是指由一个总承包商(或者联合体)按照合同约定负责整个工程项目的设计、采购、施工及试运行等全过程,直至工程最后交付业主使用[1],总承包方对承包工程的质量、安全、进度、资金等全面负责。这种管理模式,在建筑、市政工程中应用较多,但在水利工程中的应用还处于探索阶段。近年来,我国重大水利工程建设进入高峰期,国家重大水网建设也加快构建,建设管理模式也从传统单一的平行发包模式向EPC总承包模式等多样化发展。四川省内水利建设工程EPC总承包模式也已逐步进入正轨,如内龙塘水库工程、亭子口灌区一期等重大水利工程均采用EPC总承包模式。本文对比水利工程平行发包模式,分析EPC总承包管理模式的优势,总结该模式存在的问题,并思考对策,为今后水利工程采用EPC总承包模式提供借鉴。

1 水利工程EPC总承包模式的优势

水利工程项目,涉及水文规划、地质勘察、水工结构、金属结构及机电工程、施工组织、水环保、概算等多个专业,专业面广、专业性强、技术含量高。尤其是省内跨市州重大引调水和灌区工程,基本均为线路工程,工程线路长、工作面多,施工工期长、投资大,项目质量安全风险、投资和合同风险较大。

传统的平行发包模式,需项目法人牵头组织设计、监理、施工、检测等参建单位开展建设工作,各参建单位的诉求都需要通过项目法人这个关键环节串联,各方沟通协调容易脱节,设计和施工融合度较差,管理主体及管理环节多,管理效率较低。EPC模式相对于水利工程传统的平行发包模式存在以下明显的优势。

1.1 简化项目法人的管理工作环节和工作内容

在传统的平行发包模式下,项目法人是项目建设的牵头单位,是管理的核心。需深度介入工程管理各个环节,需投入工程涉及的各种专业的管理人员,对管理人员的技术业务能力要求高,管理需要的人、财、物投入量大[2]。而采用EPC总承包模式,项目法人将设计、采购、施工等具体工作交由EPC总承包方,其只对项目原则性、目标性、整体性、功能性和关键节点进度按照EPC合同对总承包方进行监管,以保证项目在交付时,能够满足规程规范要求、满足功能和耐久性使用等要求。总承包方对内实行项目设计、施工、采购全面管理,对外协调监理、检测、项目法人等单位,相当于帮项目法人分摊了管理的具体工作,大大简化了项目法人的管理环节和管理工作。

1.2 降低项目法人管理风险

EPC总承包模式下,工程各个环节的组织协调和建设都由总承包企业来负责,工程的建设风险则由总承包企业全面承担,这样业主所承担的风险就会大大降低[3]。具体表现在:

一是EPC工程总承包一般采用总价承包制,不同于平行发包模式的工程量清单结算制,因此总承包方承担了项目的大部分投资风险。

二是简化了EPC的合同方,项目法人单位无须单独与设计、施工、采购方签订合同,而是打捆合同一并承包给总包方,减小管理对象环节和合同管理风险。

三是总承包方承担了大部分合同风险、设计变更风险、质量安全风险、投资超概风险、工期超期风险等,大大降低了项目法人单位的管理风险。

1.3 有利于投资控制

一是EPC合同多采用总价承包制的计价模式,对于固定价部分,一般不会因为设计变更或工程量增减进行调整,因此有利于控制工程整体造价[4]。

二是传统平行发包模式下,因前期勘测设计成果设计深度不足或者设计成果“错、漏、碰、缺”等,往往造成设计变更,新增工作量和新增投资,容易造成投资超概。采用EPC总承包模式后,设计与施工可深度融合,可以在设计的过程中不断地优化和完善整体设计,尽量避免设计变更新增工作量和投资,同时也可以采取限额设计等方式有效地控制工程项目的成本,防止超概。

1.4 有利于工期控制

一是EPC合同一般要求工期目标总控,总承包方为了降低施工成本,必然会优化工期,能够最大程度地发挥自身的主观能动性和施工积极性,提高施工效率。

二是设计和施工高度融合后,设计可以把握工程的关键线路,提出关键工作的进度要求,并根据现场施工进度调整施工供图进度,提高出图效率。施工中遇到的困难和关键点,设计及时现场解决,有效地缩短施工过程中突发问题的处理时间,从而节省工期。

三是提前开展施工准备和采购工作,总承包可提前在设计过程中进行各环节的统筹,比如提前准备采购、提前开展施工准备工作等,从而降低工程项目的总体成本。

1.5 项目法人与总承包方权责更为明晰

传统的平行发包模式,合同关系较为烦琐和复杂、质量责任不明确、无法保证工程工期、责任主体不明确、各承包商之间缺乏有效沟通和交流进而导致工作缺乏衔接性等常见且无法避免的问题[5]。项目出现问题后,设计单位和施工单位容易互相推卸责任,难以划清主体责任。在EPC总承包模式下,项目法人只需要公开招标一次,并只与EPC总承包方签订合同,责任主体明确,总承包方作为项目的第一责任人,合同约束力强,责任难以回避。即使由总承包方依据合同约定情况或自身情况,确定将其中一部分委托给有资质的单位进行分包,也仅仅是总承包商和分包方产生合同关系,项目法人单位只需要检查总承包方分包合同的合法合规性,而无须对分包方进行具体管理。发生质量安全问题或事故时,总承包方对分包范围的项目依然负主要责任,而分包方需要承担连带责任。

2 水利工程EPC总承包模式的问题及对策

以省内某水库及灌区工程为例,提出EPC总承包模式发现的问题及对策。

2.1 鼓励可行性研究报告批准后实行工程总承包模式

省内实行工程总承包的水利工程,一般从项目初步设计报告批准后开展总承包招标工作,此时工程技术方案基本确定,实施中设计与施工开始融合。但可能存在以下问题:一是初步设计阶段的设计成果没有充分考虑施工的需要,设计深度不足,从而引起建设实施阶段较多的设计变更,增加项目法人单位的管理工作量和审批责任,采用总承包模式提前介入项目的初步设计可以在前期中规避此问题。二是因初步设计批复后开展EPC招投标工作,可能导致初步设计单位和建设实施阶段的设计单位非同一家单位,设计单位不具有连续性,建设阶段的设计单位未充分收集、了解和消化掌握初步设计相关资料、设计理念和设计成果,造成施工图阶段设计产品质量较差,前一阶段遗留的设计问题或者前期的设计错误难以在施工阶段予以避免,投资控制风险增加。三是设计单位不具有连续性,如出现设计变更,需要原初步设计单位批准同意方可实施的情况,造成工程建设管理链条冗长,设计变更管理效率低下,进而影响工程质量、投资和进度。

建议鼓励可行性研究报告批准后实行工程总承包模式。根据四川省水利厅《深化水利工程建设改革稳步推行水利建设项目工程总承包指导意见(试行)》(川水函〔2020〕1329号)文件规定:“对于建设内容单一、技术方案简单、投资规模可控的项目,也可从项目可行性研究报告批准后开始实行工程总承包”[6-7]。从可行性研究报告批准后开始实行工程总承包,设计和施工提前融合,减少如渣场的调整、料场的比选、渠道结构型式调整、施工场地变化等施工原因引起的设计变更;同时初设阶段和实施阶段设计单位为同一家,设计单位连续,前期设计质量更高,减少前期设计错误,从而利于投资控制。但此方式可能引起初步设计阶段过度设计的问题,宜引入有实力有资质的第三方咨询审查单位,严把初步设计阶段设计质量关,加强初设成果的审查。

2.2 严格设计变更和设计优化管理

EPC总承包模式设计施工融合后,更多是设计满足施工需要,施工费用控制是总承包方成本控制的关键,思考的是如何有利于施工和节约成本,不免产生设计变更、设计优化。这样尽管大大规避了过度设计浪费投资的问题,但同时带来了两个问题:一是过多变更和过度优化可能影响工程质量,或者降低结构的安全系数,影响工程的耐久性和使用年限;二是设计变更与优化也会导致项目法人单位更多的管理工作与责任,是项目法人单位所不愿意看到的,可能不被支持,不利于工作的开展。

建议:一是鼓励合理的设计变更和设计优化,以提高工程建设效率和节约社会成本,但鼓励不代表弱化或放权,更不能因为抢进度而简化设计文件审查程序,而更应采取措施加强设计质量的管理。二是项目法人单位应转变观念,技术力量不足时建议引入专业的第三方技术支撑单位尤其是对前期初设成果熟悉和了解的单位,作为施工图和设计变更审查咨询单位,加强施工图成果和设计变更的第三方审查,对于不属于变更但属于施工图设计优化的、仍要进行审批,严控设计变更,防止不合理的优化,保证工程质量满足规程规范、功能正常运行和工程耐久性要求。

2.3 坚持计量支付量价齐备控制

EPC总承包模式为固定总价方式,支付一般是按工程施工节点形象进行,工程总承包方不关心工程量的准确与否、变化大小,往往要求简化程序,不愿报送工程量甚至可能工程量造假。但以上结算支付方式存在明显的弊端:一是不利于施工过程的投资与费用过程控制,仅根据工程形象进度支付,对总承包方实际完成的工作量无法把控;二是如遇到物价调整等合同变更因素,会造成新增支付部分难以实施;三是如遇工程变更或优化后新增或节省投资,该部分投资分摊无法量化;四是目前的管理体制下,项目审计工作需提供量价齐全的结算清单。

基于以上因素,建议在EPC总承包模式下工程计量应该严格执行,并做好工程计量台账。项目法人应该要求总承包方每月必须申报工程量,监理单位加强工程量的审核,在月或者季度支付中必须量价齐备,采用工程量清单化、形象进度加节点控制的方式进行支付双控。

2.4 合理分摊项目风险

虽然EPC总承包模式极大地规避了项目法人的风险责任,但水利建设项目以政府投资为主,主要目的是尽快发挥社会效益,建设管理中更注重进度推进,根据合同双方对等原则,应降低合同双方风险。建议因项目法人要求改变、恶劣气候条件、自然灾害、物价变化、政策变化、征地移民等风险引起的合同风险由项目法人承担;对于前期设计错误、勘测设计精度不足、自身项目管理水平不够、设计施工水平不足、设计施工组织不善、设计或施工根据现场和自身需要提出的变化、工期延误,以及其他自身原因引起的风险建议由总承包单位承担;对于地质条件变化等不可抗力因素引起的变更,建议在合同文件中明确一个限额,限额以下部分的风险由总承包单位承担,超过限额部分由项目法人承担。

3 结语

综上所述,水利工程实行EPC总承包管理模式,具有简化项目法人的管理工作环节和工作内容、降低项目管理风险、有利于投资和工期控制、管理更高效、管理权责更清晰等优势,使水利工程建设的质量、安全、造价、工期等更可控。对于该模式实施中存在的部分问题,本文提出了思考对策,对今后水利工程采用EPC总承包模式具有一定的借鉴作用。