群众史观视域下公安机关侦查法治化路径：三元逻辑

袁 明（中国人民公安大学，北京 100038）

一、预防和打击涉网犯罪是一项长期、艰巨的工作

在现实空间与网络空间相交错的“双层社会”背景下，[1]最高人民检察院公布的全国检察机关的主要办案数据显示，起诉利用电信网络实施的诈骗、赌博、传播淫秽物品等犯罪23.7 万人；电信网络诈骗犯罪，起诉3.1 万人；“断卡”行动起诉帮助信息网络犯罪活动罪13 万人；行业内非法泄露个人信息等行为，起诉侵犯公民个人信息罪9315 人。[2]而犯罪本质上作为一种社会现象，它不仅伴随着私有制而诞生，而且必然会由于社会主义初级阶段经济发展与转换过程中的二元特点而长期存在。信息技术的发展在促进社会生产力的发展同时便利了人们的生活，那么必然对犯罪在手段层面实现了延申，犯罪网络化与侦查破案的“红蓝冲突”便会从“公共安全支出”与“涉网犯罪所得”两个层面的悬殊对比中体现，根据2022 年公安部预算结算数据，“信息化运行维护”与“公安信息网络构建”两项资金约为5 亿元人民币，执法办案经费（公共安全支出类）相较于2021 年减少1874.41 万元；[3]但对于涉网犯罪而言，仅四川眉山一地一案涉案金额就达到了103 亿元人民币。[4]因此，应对新时代的犯罪，从立法的角度进行审视是一个必然的过程，但公安学的研究者更应当基于现有犯罪应对态势为技术发展提供一个导引，而由于技术本身具备的高度专业性及其迭代的自发性与时间上的连续性，因此研究者所做出的导引至少应当是框架性的。

二、建立侦查研究的三元逻辑

（一）现有研究较少地对群众范畴进行厘定

无论是传统侦查模式、业务信息主导的侦查模式、大数据驱动的侦查模式还是智慧侦查模式，在侦查法治化进程中都需要实现更高水平的专群结合，习近平总书记在第十四届全国人民代表大会上的讲话中指出：“全面建成社会主义现代化强国，人民是决定性力量。”而现有研究在观点阐释的具体表述中，针对侦查主体以提高侦查人员专业化、队伍专业化水平为主；针对侦查理念以公安领导人员与侦查人员端正态度、提高认识为主；针对侦查技战术水平则侧重于物质保障与制度保障如器材、经费、信息平台建设，强调公安机关内部的合成作战等，[5]尽管重视保护群众利益，积极防范重大案件，但仍基于广大外部群众的“先验知识”，较少地明确群众史观下的“群众”范畴以展开探讨。

（二）其他调查形式的探索

根据党中央二十大精神与习近平总书记在《关于在全党大兴调查研究的工作方案》中的重要指示。研究基层的问题需要使用田野调查的方法，一个完整的调研需要由非正式民警，并且调研结果绝不会牵涉民警个人及组织利益的情况下基于非正式调查的手段形成以作为补充，否则只会在“统计数据的意义”“对比标的”“数据解读”等情形中面临着“统计陷阱”，[6]而数十年来的实践中正是采取选择大样本（大数据）或特定模型（如预警分析模型）或抓住关键因素（比如侦查基础工作）的方法，以相对减弱由此带来的影响。因此这种基于特定前提的调查方法是必要的。

（三）侦查活动具有双重性的特点

侦查是刑事诉讼的一个基本的、独立的诉讼阶段，同时也是打击犯罪、保障群众利益的一个有效手段。[7]诉讼角度侦查研究的指导思想主要是维护社会秩序、程序正义、限制侦查权、保护人权，而方法角度侦查研究的指导思想在于充分运用国家所赋予的侦查职权、查明案件事实、保护国家和广大群众的利益，不同角度视域下的侦查研究内容、研究方法存在着差异。[7]因此，侦查研究如果单纯的由理论到理论或是总结经验式的研究都存在着一定的偏差和缺憾。

三、侦查法治化发展的三元逻辑

（一）侦查法治化的价值遵循：“群众史观”

侦查价值是指人们通过设置侦查程序，开展侦查活动所能达到的理想目标的能力和人们评价侦查活动优劣的客观标准，但是传统教科书针对侦查价值的界定标准不一、方式繁多且概念相互交叉。[8]在中国共产党领导下的人民警察工作中，不论侦查价值的内在价值还是外在价值，不论其源头还是目标，最终都必须要重合于群众史观的伟大实践之中。因此，当代侦查工作从一开始就明确表达了效率意识与群众意识，而现行《人民警察法》第3 条及修订草案稿第6条①《中华人民共和国人民警察法》（修订草案稿）第6 条规定：“公安机关必须坚持专门工作与群众路线相结合，健全社会治安组织动员机制，实行社会治安群防群治，推动社会治安社会化治理。人民警察必须保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，全心全意为人民服务。”规定的专群结合原则，与《刑事诉讼法》第108条②《刑事诉讼法》第108 条第1 款规定：“侦查是指公安机关、人民检察院对于刑事案件，依照法律进行的收集证据、查明案情的工作和有关的强制性措施。”以及第128条③《刑事诉讼法》第128 条规定：“侦查人员对于与犯罪有关的场所、物品、人身、尸体应当进行勘验或者检查。在必要的时候，可以指派或者聘请具有专门知识的人，在侦查人员的主持下进行勘验、检查。”在规范侦查工作的内容上呈现目标一致、立法精神一致的样态。

马克思曾形象地说，“无产阶级革命如果没有形成一种合唱，它在一切农民国度中的独唱是不免要变成孤鸿哀鸣的”。[9]在人民群众是历史创造者这一伟大命题下，发展侦查法治化研究，首先需要明确“群众”的概念范畴。人民群众必须结成紧密的联盟，公安机关在开展侦查工作的过程中就必须避免作为整体而形成的“个人英雄主义”，比如“单打一”的情形，否则这种情形正是青年黑格尔派的代表之一鲍威尔（Bruno Bauer，德国哲学家）所推崇的，马克思对此批判道：“（鲍威尔的绝对批判）一直是靠批判地贬低、否定和改变一定的群众性的对象和人物来取得自己的相对荣誉。”[10]社会主义国家中的“群众”语词往往通过不同类型的修饰语结合，以表述不同类型的群众。例如，“妇女群众”“农民群众”“党内群众”以及“士兵群众”等；而民主集中制的研究中存在着“领导与被领导关系的群众”的范畴。例如，“党与群众”就是在研究“党内群众”对“党外群众”的领导关系。因此在侦查工作中，存在着侦查机关外部的群众与侦查机关内部群众两类。

尽管公安机关已经在群防群治工作中形成了主导地位，但在理论研究中仍需注意其内部群众如侦查人员，因此，既要保护广大群众的合法权益，又要保护广大侦查人员的合法权益；既要动员广大群众的力量，又要充分发挥侦查人员的力量。

（二）侦查法治化的发展框架：“社会主义法律体系”

侦查法治化是对广大群众利益的保护。在实现刑罚权与保护群众合法利益之间实现侦查效益的平衡，需要侦查活动在维护法治、保障人权的轨道上稳定地运行，进而实现法的价值。[11]显然，证据质量就是依靠群众与保障群众的锚点。侦查活动所依据的证据制度以刑事诉讼法为核心，以民事诉讼法、行政诉讼法及其他规定作为补充，比如《个人信息保护法》第4 条①《个人信息保护法》第4 条规定：“个人信息是以电子或者其他方式记录的与已识别或者可识别的自然人有关的各种信息。”明确信息无论以电子还是物理的方式的存在形式具有受到同等保护的必要性，在《中华人民共和国反电信网络诈骗法》第2 条②《个人信息保护法》第2 条规定：“……通过远程、非接触等方式，诈骗公私财物的行为。”中对于远程、非接触方式的规定同样得到了确认。《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>解释》（2021 年3 月1 日施行，下文称《解释》）新增第110 条至第115 条对庭审与证据适用规范程度的进一步加强，对侦查机关获取的情报、线索、证据及其保全提出了新的要求。同时《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》已于2017 年对第14 条、第15 条予以明确，同时《解释》第54 条规定辩护律师有权申请查阅作为证据材料向人民法院移送的讯问录音录像，增设第40 条、第44 条通过扩大辩护律师在侦查阶段介入的程序范围并赋予了必要的权限，对《刑事诉讼法》第34 条、第35条进行补充完善，从尊重和保障刑事被告人的人权角度以程序制约的形式对侦查机关的侦查活动进行监督并对刑事被告人的诉讼权利予以保护。以往刑事错案的成因包括证人不出庭而委托控方机关代劳以及证人证言的偏差。[12]为保障证人相对控方的中立地位《解释》第90 条第5 项③《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉解释》第90 条规定：“证人证言的收集程序、方式有下列瑕疵，经补正或者作出合理解释的，可以采用；不能补正或者作出合理解释的，不得作为定案的根据：（五）询问未成年人，其法定代理人或者合适成年人不在场的。”要求对于法定代理人或者合适成年人不在场的未成年人证言进行补强，并且第261 条第2 款就侦查人员作为证明的主体出庭作证并就有关程序及相关证据的合法性问题说明情况进行了明确规定，强调警察以证人的身份出庭作证并应成为刑事诉讼的常态，这便意味着在侦查过程中产生的不法并不会因为职业身份而在审判过程中形成特别地位。《解释》第218 条删除了原第180 条①《解释》（2015）第180 条规定：“对提起公诉的案件，人民法院应当在收到起诉书（一式八份，每增加一名被告人，增加起诉书五份）和案卷、证据后，指定审判人员审查以下内容……”所规定的“指定审判人员”，并在第2 项增加对被告人在前置程序中被采取的消极评价如行政处罚、处分、留置、强制措施采取时间；第3 项增加对量刑事实审查；第8 项增加对监察调查、侦查、审判起诉程序与文书的监督，人民法院的核心地位得到了进一步加强，对侦查活动中的证据保全工作提出了更高要求。并且，《解释》第123 条的第1 项对“被告人的严重痛苦”不再以“遭受剧烈疼痛或者痛苦”方式表述；第2 项增加了对被告人之近亲属，使保护范围从被告人本人扩大至包含近亲属等原不从属于控辩对抗直接参与者的第三人，并且将强制手段从原来的直接的肉体强制扩大为包含对被告人所实施的精神上的强制；增加第3 项“采用非法拘禁等非法限制人身自由的方法收集的被告人供述”之规定。《刑事诉讼法》第2 条增设“尊重和保障人权”作为对《宪法》第33 条第3 款②《宪法》第33 条第3 款规定：“国家尊重和保障人权。”的回应，在保持条文稳定性的基础上，为程序事项的相应调整提供了依据，不仅保护着广大群众的合法权益，也在保护着侦查人员的合法权益。

（三）侦查法治化的方法依据：调查与实践

研究基层的问题应当避免“形而上学”的倾向。形而上学（Metaphysics）是研究实在的学问，但如果仅仅凭借粗浅的而非深入的“实践”，那么在此基础之上依赖思维抽象而制造抽象范畴、并以此进行逻辑的推理和演绎，就会形成一些虚假的幻想。[13]马克思指出，“唯心主义是不知道现实的、感性的活动本身的”，[14]54而“思想、观念、意识的生产最初是直接与人们的物质活动，与人们的物质交往，与现实生活的语言交织在一起”，[14]72但“对于哲学家们来说，从思想世界降到现实世界是最困难的任务之一。”[15]525因此在实践中往往盛产“战略家”却缺乏“战术家”“执行家”，“纯粹的经院哲学”[14]55的声音此起彼伏。接触基层总是容易的，但融入基层是不易的，发声亦是困难的，并且区际发展的不协调必然使得各地公安机关侦查工作的发展进程与治理实效存在一定的差异。

四、三元逻辑下侦查法治化的具体展开

根据公安部全国治安管理工作座谈会精神，积极实施主动警务、预防警务，转变警务理念，通过主动排查监测预警，及时发现苗头性的、潜在的违法犯罪，把预防做到打击前，打击做到升级前，不断提升发现预防的前瞻性、强化打击整治的主动性、增强社会共治的有效性。这就意味着重视基础工作、重视预防工作，要在群众史观视域下，要在调查研究的基础上，要形成保护与发动侦查机关内、外部群众的局面。

（一）“侦查机关外部群众”视角：以预防促保障

1.发展预防：优化警群“科技”互动

各种科技产品是“科技”的外在表现形式，是信息社会的重要表征，预防警务需要群众的支持。但对于基层群众而言，“科技”是一个复杂的东西，以智能手机为代表的科技产品对于基层社会的人们而言，学习如何使用智能手机就已经是具有相当难度的事情了，智能手机是一个神奇的小机器，通过这个可以亮的小匣子，可以把自己的亲朋好友装进去讲话——因此就像平时面对面讲话一样，远远地担心对面听不清楚，所以总是会发现一些拿着电话大吼的中年人，以及甚至拿起手机就紧张地不知道该怎么和对方讲话的老人。而另一方面，智能手机与APP 作为现代经济的产物和缩影——“乡村、市镇、都会”三元结构使得基层以手工业为外在形式的小农经济变得更加贫穷，因此乡村中的人们对于信息技术的反感就成为了“恨乌及乌”的体现。这种“完全否定”的情况并非在都市中就完全被消灭了。社会科学的理论从社会中诞生，而不是社会诞生于理论，在都市中受过高等教育的时髦人们习惯通过“黑箱理论”去解释自己理解自身知识范围之外事物时遇到难处的情形，而基层社会的人们尽管不曾学习过这种理论，但却是实质上同样地把手机或者APP 也归类到这个范畴之中，因此在基层社会中就必然会出现付费帮人下载微信、注册微信的手机维修店，这种情形显然对一些都市的青年人来说是讥讽的、不可理解的。那么对于侦查机关内当代的、特别是未来的政策制定者和执行者而言，必须始终保持这样一种态度：不能因为自己经过知识与能力的筛选之后，便当然地认为或者强迫基层社会中的群众对某些“显而易见”的事情弄清楚并且掌握起来不会有丝毫的困难。那么对于一般群众就需要降低学习使用成本，对于群众中的“发烧友”就需要主动吸纳他们的建议以完善侦查工作的方法、机制、体制。

2.社区预防：动员群众以提升侦查治理实效

侦查工作具有秘密性的特点被笼统地等同于秘密工作，因此对于细化侦查机关与广大群众分工的探讨便常常藉由涉及公共安全的要素而被排除在讨论之外，[16]但在一个不断变化的社会中，权力不是实施社会管理的唯一，权力不仅可以通过“国家权力专政”下的管理理论表现出国家与社会的一种新的合作，还可以与政府共同承担公共事务管理责任的第三部门作为形式表征，包括非政府组织、非营利组织、社区、民间组织等。而“教育群众”这个用语中里面存在一种暗指，默认组成“群众”这个概念的个体是缺乏特殊性的、只是数量巨大的一般。如今注入基层的“新鲜血液”其社会意识体现着鲜明的时代特征，这种群体意识的形成与变迁在互联网的帮助下破除了地域限制和阶级差异，以至于不受各地经济的发展差异而形成了较为普遍的认同。而更为可悲的是，已经沉浸于物的符号世界的现代人不仅鲜有自反性思维能力以实现对自身阶级立场的维护，反而陷入到物的秩序中去，并以维护任何已于自身所形成的认知一样去维护这种秩序。对于普通的青年人群体，其特点是个性的张扬，而随着认知程度的加深便同逐渐转向玩世不恭的游戏人生，与见识到消费社会而无力反抗的前辈一样进入了“大彻大悟”，这也就是“躺平”的发生。在公安机关内部，由于维持自身“饭碗”和维护公安机关整体形象的前提存在，通常而言这种“大彻大悟”并不会直接导致对现有规则的践踏。“千年来传统对于衙门的畏惧和厌恶不是旦夕之间可以改变的，何况这几十年来，衙门里总是伸手来要，从来没有给过。”[17]因此当前基层的社会治理，无论是采取“保甲”还是“网格长”的形式，在群众眼里都是无异的。“研究者期望以地域为基础培养出共同体，但实际上依然遵循的是自上而下的治理方式”，[18]在基层工作中，只要讲政治不是体现在问题解决的过程和结果之中，基本的逻辑没有发生变化，就必然地陷入“讲”政治之中。那么无论采取何种形式，对于安土重迁的群众而言，都提不起什么兴趣。因此从某种意义上说我们应当警惕美国警务发展史中的经验教训，[19]那么以响应群众的问题、服务群众为主，在此情境中警惕和考察风险，以积极的宣传、介入为辅，是更为合理的警群关系形式。

3.情境预防：发掘群众力量打造“人民情报”

基层群众更看重结果，过度的“包装”无意义。现代社会的广告已经使得现代社会习惯于制造景观，物品必须成为符号才能成为消费的对象。波德里亚指出“消费是个神话。也就是说,它是当代社会关于自身的一种言说,是我们社会进行自我表达的方式；在某种程度上，消费惟一的客观现实，正是消费的思想，正是这种不断被日常话语和知识界话语提及而获得了常识力量的自省和推论。”[20]经济的发展推动着社会的城市化进程，都市成为了这一进程的先锋成果，因此大量人口流向了都市，而都市中的大型超市、高级餐厅、剧院、音乐厅等各种形态的物的消费场所将消费人群进行分化并形成了多样的消费阶层，正是将人对物的印象以及对物的崇拜在人群中形成交互式影响因此得以形成集体无意识，[21]但这种无意识的形成不是通过现代大众传媒以及相应的技术进行放大，而是通过潜意识的言辞对社会群体进行规训，这种规训的形式不仅包括信息传播的外在形式，还包括不同形式的争论对看客进行传播，这种传播恰恰利用了看客自身的思考或批判，而思维活动结论的形成就会在人与人之间通过交流与矛盾进行流动，然后这种流动就跨越了人类社会的群体和群体直至年龄层与年龄层之间，不仅直接作用于都市，还直接作用于市镇乡村的现代化进程之中，因此距离商品和消费越近的地方，就越是盛行对物的“包装”，越是重视物的外在形式。由于公安机关在警务现代化的过程中也是消费者，那么遭受拜物的影响也就不足为奇了。面向一般群众的工作方式方法与法人不同，因此提高侦查工作的质量与法治化水平，不仅需要到群众中去，更要从群众中来。[22]侦查工作的很多紧迫情形难以通过“公对公”的方式迅速应对，当前为应对涉网案件在发展侦查协作与合成作战等新技能时，倾向于侧重公安机关单独作战，鲜少发挥群众力量与技术力量的结合。笔者常在面见劝阻预警对象时遇到一些群众不理解民警的工作，认为出现预警没什么大不了，坚称自己不会被骗，民警的劝说并不能使得群众信服，而同时请来的与其相识并且有过亲身经验的人在对可疑情况进行解释之后，预警对象才逐渐信任并配合警方工作，并将多个可疑线索与民警进行核对，最终才实现成功劝阻并为案件侦破提供了线索。如果将以往群众工作中的局限归因于技术能力与可调配资源无法满足实现协调群众与保护线索的需求，那么发扬新时代警民共建理念就成为当前集中资源优化侦查工作的另一有效路径，比如当今侦查活动中所面对的各种文本、图片、音频、视频都包含着巨大的信息，而“抖音”等短视频应用打通了我国东西城乡的信息茧房，那么这种即时视频记录的方式可以应用于现场信息及周围情况获取，亦可对见证制度进行完善和补充。

4.刑事司法预防：警企协作做优线上取证

法律是文本化的语言。马克思在《黑格尔法哲学批判》中明确阐述：“如民主是国家上层建筑，取决于经济基础；民主彻底实现时，民主就开始消亡。”语言是法律条文的载体，无论是成文法还是判例法对于普通群众而言，设置门槛的不同形式并不影响门槛本身存在的这一事实，而门槛则同样导致了割裂。对于法律工作者而言，社会上一切制度、政策、法律的制定与实施，都是基于人的需要所形成的特定手段，“不是人为法律而存在，而是法律为人而存在”，[15]39-40因此优化警企协作中的取证工作就是对新时代预防警务的完善。侦查机关的群众性决定侦查权的样态，现代意义的侦查权不再仅仅是自上而下地传达以刑罚与刑事责任为内容的国家意志，同时也是国家与社会关系展现的场域，它作为公共权力的组成不仅需要在侦查过程中取得广泛群众的支持，其本生的“合法性”也需要社会公众的参与才能得到最广泛层面上的认同。这是因为侦查工作中所形成的侦查法律关系、所构建的人际互动模式以及所代表的伦理正义正在潜移默化地影响着社会公众的政治信仰、政治态度甚至政治品格，而一旦产生积极的影响，则又会加深社会公众对侦查治理所代表的国家权威的认同，从而发挥出一种社会整合的功能，作为社会生活直接参与者的公安机关应当对社会秩序的趋向抱有一定的敏感。以当前公安机关与阿里、腾讯等公司合作为例，这种合作加强了对于电子信息的监管，为侦查工作取得了相当大的时间优势，但依然存在着信息失真、预警管控能力有限等问题且亟待改进。倘若更进一步加强主动预警工作模式，权力的扩张却又如全景环视监狱（Panopticon）一般监视着每一个人，使得侦查权的干预样态发生扩大与转换。同样值得注意的是，“旋转门效应①即个人在公共部门和私人部门之间双向转换角色、穿梭交叉为利益集团牟利的机制。”亦是一种隐忧。因此在警企合作中应当趋向于公安机关与在现代数字领域起主导地位的软件开发商、硬件制造商、服务提供商建立完善的工作制度与联络制度，以及配套的工作程序，在第一时间完成冻结固定有关犯罪信息线索这一任务的前提下兼具对广大群众私权的保护。

（二）“侦查机关内部群众”视角：以保障促预防

1.警力保障：侦查人员为主导，警力下沉基层

警力下沉基层是为了解放执法力量与执法意志，防止警力分布的倒挂，[23]那么就应当树立以侦查人员为主导的思想。在人员配置上对基层业务部门的结构及其配套的权力体系进行完善。根据笔者调查，在上级机关下派进行调研时，各地的基层警力占比的确达到了约60%，而调研结束提交调研报告后的半年间，其他机关又开始相继以各种理由“借人”，使得各所实有警力几乎恢复原状，只能不断通过每年的新警和警校生作为高峰时期的补充。派出所中两队成员对于被吸纳到上级部门的原骨干成员办案能力退化程度之大颇有微词，“很多以前能独当一面的侦查骨干在去了机关之后甚至连笔录都不会做了”“结果我们所里现在没几个能真正干活的了”，同时，由于业务警种掌握着考核权力和核心数据等资源，派出所只能逆来顺受、敢怒不敢言，即使是规定警种承担负责的案件和专案，自人员抓捕开始，除了第一次审讯笔录之外，其余大部分文书工作、系统录入、送押就医等工作均由派出所承担，警种只负责“开单”。根据Y 省K 市某分局法制大队的数据显示，自2022 年8 月以来分局共7.8 万份刑事案件文书中，各业务警种开具量仅占15.6%，因此派出所民警坦言，“他们（分局）现在的研判跟统筹做不到位，最后还得我们专门安排人（民警和专职辅警）完成，减负基本上只是在增加负担。”

应当继续深入推进公安改革，简化信息平台，深度标签化归档各类信息，服务于侦查人员的具体需求。比如在完善相关物质准备的过程中以侦查人员为主导，避免装备配发过程中的浪费。以现场勘查工作为例，勘验、检查的设备应当增强技术与人协同配合的能力，笔者在刑侦大队的工作中发现，现场勘查信息平台尽管实现了信息化，但对于勘查人员的实际工作而言依然是通过传统纸笔记录后返回办公室再进行扫描录入，同时仅基础部门就有多达68个信息平台，而一个合理的流程原本应当是现场记录并当场上传，实现 “一件事、一平台、全流程、全信息。”并且，现有设备无法同时实现照相、文字记录、现场绘图的功能，配发的警务通不仅采购价格偏高，而且卡顿严重、耗电极快，这种不便很可能会让未来的侦查工作在瞬息万变的环境中错失更多的数据信息。

2.技术保障：重视“情、指、行”的相互协调

继续推进基层改革的扁平化和信息化。以笔者的实际经历来说，在日常基础工作中，仅A省某分局基础管控部门所需要熟练掌握的平台就高达43 个（而B 省同样高达27 个），同时给部门警种和各派出所下达工作指令不仅通过信息平台，还通过微信、钉钉、邮件、分局主页等多个渠道，而仅治安一个业务部门每周下发给派出所的指令就能达到30 余个，基层警务队的每日工作就已经趋于饱和；并且在已有的情形下，各所参加分局例会、学习会的事务应接不暇，社区民警甚至不得不中断面见工作以完成考核指标，“有警接警、无警访民”尚且只能做到“接警”。同时，在打击“黄赌”警情中，由于这种警情一般发生在后半夜，而法规要求强制措施的时间限制为24 小时，因此对于基层侦查人员而言意味着必须立刻在有限时间内完成笔录的制作，不仅正常工作时间任务排满，基本的休息时间也不是可以稳定保证的，所以有民警戏称当了警察之后还有个脱离派出所、借调到机关单位的“二上岸”，自由的学习时间对于三班倒的基层民警而言基本上是可望而不可求的。基层侦查人员开展工作不需要、也并不是上升到哲学意义思辨的“模棱两可”的自由裁量过程，而是回归个人理性思考的“是与非”的选择过程。所以，以“学习”促学习的方式对于基层来说是粗暴的，便往往起到事倍功半的效果，侦查工作不是精英主义的工作，不但要突出骨干成员的能力，更要平衡和带动普通人的能力水平，那么简化学习成本、直接的确定的问答沟通，进一步深化改革，协调“情、指、行”的分工配合就是基层工作中最有效的方法。

3.制度保障：优化管理、考核体制机制

政府绩效是认识掌握和评价政府活动本质的重要工具，[24]但政府绩效的基础是对管理学中“企业关键绩效指标（KPI：Key Performance ndicator）”的移植，KPI 的理论基础是帕累托所提出的二八原理，它是通过对组织内部流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析，衡量流程绩效的一种目标式量化管理指标，是把企业的战略目标分解为可操作的工作目标的工具，是企业绩效管理的基础，关键绩效指标是用于衡量工作人员工作绩效表现的量化指标，是绩效计划的重要组成部分。[25]但侦查工作不是行政工作，更不是企业的盈利工作，因此一旦KPI 指标介入到公安机关中，就必然会产生异化。以某地分局的业务考核为例，2020 年分局业务考核项目为67 起，2021 年为76 起，2022 年为89 起，逐年增加趋势极其明显；相较于市局29 项公安业务量化指标目标数，相当于307%的业务负担。而另一方面，公安机关的特殊性质使得考核指标的设置开始发生了随意性的剧烈异化，部分警种在加码提高指标的同时随意增加或者改变考核项目，比如分局于2022 年年初设定了800 个非接触侵财案件的业务绩效指标并分解到辖区各派出所，各所加班加点提前在8 月就几乎完成了全部指标，但是9 月后分局把此项考核任务修改为诈骗罪起诉数和电诈关联犯罪起诉数中，使得各所前期努力全部付诸东流；同时在管理方面，用考核传导压力、完成任务、代替管理有所体现，一旦上级有新的阶段性任务下发，就会被第一时间纳入到队伍考核之中，家属慰问、队伍训练、体重指标、网络投票、网上答题、学习心得体会等事无巨细的工作都会被纳入KPI 考核之中。不论是KPI 还是逐渐兴起的所谓的OKR 理论（Objectives and Key Results，即目标和关键成果），这些理论有其科学合理的一面，但是在面对我国当前的公安工作时，对公安工作的特点没有完全把握，违背了公安工作的基本规律。因此，在警务现代化改革之中，各地应根据地方基层的特色和治安状况特点，优化考核管理的具体指标。

4.物质保障：协调中央、地方财政，做好、做优警务保障

决定公安机关物质保障的根源是地方财政，根据财政部的公开数据，[26]当前地方财政支出尽管没有出现停摆和重整的情况，但是一部分财政缺口是靠扩大赤字和动用公共部门的收入存量维持的，比如地方收支的缺口主要是通过转移支付和地方债务来补足的，中央对地方的转移支付已经占到全国一般公共预算的近40%，2022 年达到了98695.7 亿元的水平，地方标准范围内的部门项目支出方面,基本民生保障有关的对个人转移支付支出如低保补助、基本养老金、基本医疗、社会救助、种粮补助等支出项目都已被纳入必须按时保障范围。而运转性支出方面，劳动力成本上升、公共服务提供方式的数字化转型、公共产品需求规模扩张等支出压力；经济调控支出方面面临着稳增长、调结构、稳投资、稳物价、稳就业等多重支出增长压力，这些支出压力都具有不可逆和上冲快的双重特点。[27]同时随着人口规模的扩大,现在各地政府合计要为14 亿人提供基本医疗、环境保护、公共卫生、社会治安、公共文化等基本公共服务，保障人口数比20 世纪90 年代多了2.7 亿，比21 世纪前10 年多了近1 亿；要为9 亿劳动力创造就业条件，近3 年仅年度高等院校毕业生就增至1000 多万。显然，我国的基本公共服务供给压力之大史无前例。[28]以县级以下基层公安机关的办案经费作为对比，仅H 市某分局一地的2022 年下半年新增街面监控探头的预算就已经相当于T 市某分局10 年办案经费总额，中西部地区基层公安之艰难远非外部人员可想象。因此，研究者的注意力也不能仅仅聚焦在发达地区，非发达地区需要做的就是把基础的事情“做好”，在此条件上再“做多”，考虑优先将资源倾斜至经济基础较为薄弱且任务负担较大的一线民警。