农村生态环境治理政策的演进逻辑及其实践工具——基于政策文本的质性分析

唐 斌，罗良吉

（湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭 411105）

一、引言

农村生态环境治理事关乡村振兴的发展，是国家治理体系现代化的重要内容［1］。改革开放以来，我国经济发展与环境污染的冲突日益加剧，生态环境问题受到社会各界的广泛关注，为应对不断恶化的生态环境，国家陆续出台了一系列法律法规和政策措施，逐步建立起了生态环境治理制度的“四梁八柱”，特别是2006年以来党中央国务院多次提出重视农村环保工作，中央及各部委、各省（区、市）陆续召开农村生态环境治理专题会议，发布系列政策、举措，我国农村生态环境治理由此受到更多关注［2］。党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》再次强调要“深入实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划，打好蓝天、碧水、净土保卫战，开展农村人居环境整治，开展中央生态环境保护督察，坚决查处一批破坏生态环境的重大典型案件、解决一批人民群众反映强烈的突出环境问题”。为了总结这些环境政策是怎么演进的，以及它们对我国生态环境保护产生了怎样的影响，本文对改革开放以来农村生态环境治理政策演进逻辑进行了系统梳理，分析了不同时期采取的政策实践工具策略及其效力，为进一步完善农村生态环境治理方式，增强环境治理效果提供理论支撑。

二、研究述评

进入新发展阶段，农村生态环境治理工作得到更多关注，成为学界的研究热点。目前，学界有关农村生态环境治理的研究主要集中在农村生态环境治理主体、农村生态环境治理机制以及农村生态环境治理机制和治理模式等方面。

就治理主体而言，农村生态环境治理主体包括地方政府、企业、农民以及农村社区等多元主体［3-4］。学者们从政府主导［5］、公众参与［6］、企业支持等方面分析农村生态环境治理的主体建设［7］。此外，冯旭强调应加强农村生态环境治理主体之间的法律规范、权责义务配置、联动协商机制、监督检查和奖惩机制等建设［8］，朱俊瑞等人则认为多元主体要具备生态文明意识、绿色生活方式、合作伙伴关系、自觉的生态执行力和生态文明幸福观［9］。

对治理机制的研究，学者们认识到传统的科层治理机制和市场机制在农村生态环境治理过程中暴露出诸多局限，农村生态环境保护亟需新的治理机制加入。基于我国农村生态环境发展现状，学界提出了多元主体参与的协同治理机制［10］、网络治理格局［11］和社会资本治理机制等新型治理机制［12］。除此之外，也有学者提出要创新农村生态环境治理的激励约束机制［13］和监管机制［14］，促进生态补偿机制与农村生态环境治理工作协同发展［15］，推进农村生态环境保护机制更新，构建更为严格的农村环境治理法律机制［16］。

学界对农村生态环境治理模式的研究成果也颇丰。谢中起等提出社区作为环境治理主体，具有独特的合理性和优越性，并分析了以社区为基础的农村生态治理模式的发展思路［17］；基于乡村振兴大背景、治理主体多元化和治理对象系统化的前提，学者们提出了乡村振兴下的政府美丽乡村综合整治、产业支持下的农村绿色发展协调治理、城乡一体化的城乡统筹治理等农村生态环境治理新模式［18］；郑泽宇等从整体性治理视角出发，分析了农村环境多元治理模式存在的问题并提出该治理模式革新的理想出路［19］。新型政府和社会资本合作模式（PPP）作为社会关注的热点，逐渐被应用于农村环境治理领域，杜焱强等基于生命周期视角，构建了农村环境治理的PPP模式生命周期成本的分析框架［20］。此外，对农村生态环境治理政策文本的研究逐渐成为学界热点，学者基于间断—均衡理论［21］、农村环境治理体系现代化视角［22］以及公共政策变迁理论等不同的理论视角［23］，对农村生态环境治理政策变迁的发展阶段、特征及其内在逻辑做出了不同的归纳与分析［24-25］。

学界对农村生态环境治理政策的梳理大致描绘了未来的政策走向，但现有研究主要集中在农村生态环境治理政策演变过程、阶段特征和未来趋势上，对农村生态环境治理政策是如何演进的，呈现出怎样的演进特征以及不同阶段的政策工具利用有何特点缺乏相关研究。基于此，本文试图通过整理改革开放以来我国中央政府与省级政府实施的一系列农村生态环境治理政策文本，采用扎根理论梳理其中的演进逻辑，并总结归纳农村生态环境治理政策的实践工具类型及其实施效果，试图提出农村生态环境治理建议，提升农村生态环境治理效能。

三、研究设计

（一） 数据来源

本文收集的政策文本来源于三个方面：一是中央政府网站，二是各省级人民政府网站，三是北大法宝数据库网站。为确保选取政策的代表性和准确性，确定以下筛选原则：一是仅采用国家层级和各省级政府及其办公厅的政策文本。二是政策文本明确提及或主要针对农村生态环境治理这一主题。三是政策文种主要选取“通知”“意见”“办法”“通报”“决定”以及党的历届代表大会等直接体现政府对农村生态环境治理所持态度的政策。政策文本收集时间从改革开放（1978年）截至2021年底，共收集农村生态环境治理政策文本85份，其中，中央层面63份，省级层面22份。

（二） 研究方法

本文主要采用质性研究方法进行政策文本分析，运用Nvivo11软件对收集的政策文件涉及农村生态环境治理的内容进行三级编码，集中统计整理农村生态环境治理内容的参考点，从中归纳出改革开放以来中央和省级提出的农村生态环境治理政策演进逻辑及其实践工具。

四、农村生态环境治理政策演进及其实践工具

（一） 文本编码分析

1.开放式编码

开放式编码是指将收集的原始资料进行概念化和范畴化的过程，即根据一定原则将大量原始资料与主题进行对比，通过仔细阅读分析提炼出初始概念和范畴的操作化过程［26］。在对文本资料进行深入分析的基础上，本文提取出若干初始概念（见表1）。

表1 开放式编码结果（节选）

2.主轴式编码

主轴编码是二级编码，主要任务是在开放性编码的基础上，发现和建构各个概念之间的关联潜在逻辑关系，使得概念与主范畴之间的关系明晰起来，为理论构建提供框架［27］。按照这样的方式划分，最终形成7个主范畴（见表2）。

表2 主轴式编码结果（节选）

3.核心式编码

核心式编码是三级编码，指选择一个核心范畴概括已归纳的概念范畴，并将其系统地与其他范畴相联系，验证其间的关系，从而构建出新的实质理论框架［28］。本文试图从政策理念、政策主体、政策结构和政策过程四个方面分析农村生态环境治理政策的演进逻辑（见表3）。

表3 核心式编码结果

4.理论饱和度检验

为了检验本文结论的理论饱和度，本研究将《中共中央国务院关于推动城乡建设绿色发展的意见》等4份政策文件（中央和省级各2份）处理后的文本材料导入Nvivo软件中，经过开放式编码、主轴编码和核心式编码后，尚未发现新的初始概念、主范畴和核心范畴,因此本研究结论在理论上达到饱和。

（二） 农村生态环境治理政策演进逻辑

我国农村生态环境治理政策包含了特定的政策演进逻辑，具体可以从政策理念、政策主体、政策结构和政策过程这样四个方面进行分析（见图1）。

图1 农村生态环境治理演进逻辑

1.政策理念：从“末端治理”转向“源头防治”

改革开放后的很长一段时期，我国环境治理理念是“先污染后治理”“边污染边治理”，侧重事后治理。在该治理政策理念引导下，环境污染的扩散速度在一定程度上得到遏制，但与市场经济急剧快速的发展同步的污染来源越来越广，加之排污者自觉治理意识有限，以及治理带来的技术、资金、管理等各方面的浪费，农村生态环境治理政策效能受到一定程度限制。1992年我国首次提出可持续发展战略并在1996年将其提升到国家基本战略高度，2014年新修订的《环境保护法》首次提出了“保护优先”基本原则，重新定位了环境与发展的关系，强调要协调促进经济社会发展与环境保护。在政府环境政治理念转变的影响下，我国农村生态环境治理政策理念逐渐形成了“环境优先、保护优先”的可持续发展理念，农村生态环境治理政策理念从事后被动应对转变为事前主动防治。

2.政策主体：从“政府主导”转向“多元协同”

1974年国务院环境保护领导小组成立标志着将政府设为环境保护主体，此后政府在环境治理实践中的主导作用持续加大，国家环保部门牵头，水利部、农业部等部门也参与到农村生态环境治理的进程中，在长期的农村生态环境治理实践中，自上而下的行政管控使政府在环境治理领域“一家独大”。2006年，党的十六届六中全会提出“积极推进农村社区建设”，农村社区逐渐成为农村环境治理的另一全新主体。随着社会经济发展和公众环保意识提升，企业、社会组织、公民和第三方等更多主体加入到农村生态环境治理中，政府主导的单一模式逐渐转变为多元主体协同模式。

3.政策结构：从“分散控制”转向“系统治理”

政策结构是指政策主体、政策客体、政策环境和政策工具等要素之间的关系。政策主体的变化表现出从中共中央国务院、生态环境部等部门单独发文演变为部门间联合发文的过渡特征。在63份中央政策文本中，中共中央国务院、城乡建设环境保护部独立发文数量分别为34份、5份，农业部、国家发展和改革委员会等部门独立发文总数为15份；2018年之后，部门之间联合决策程度提高，多部门联合发文数量为8份，占政策总量的14.3%，此前，多部门联合发文数量仅为1份。政策客体从针对单一的农业污染逐步扩展到农村的各方面，包括水环境、土壤环境、人居环境等更加复杂的问题。在政策环境方面，市场经济的发展和公众环保意识的提高带动了市场、企业、各类社会组织和公众等主体的参与积极性，为农村生态环境建设创造了良好的大环境。政策工具的使用则表现出由单一强制型政策工具为主到逐渐发展到采用政府命令型、市场激励型与社会参与型相结合的复合型政策工具的特征。

4.政策过程：从“问题导向”转向“战略布局”

在农村生态环境治理初期，相关政策文本数量较少，且以局部治理和专项治理为主，治理领域主要集中在农村水环境、农业点源污染方面，政策的制定以“先污染后治理”“哪里有问题整治哪里”为基本目标，“问题倒逼式治理”在农村生态环境治理过程中占据主导地位，加之受乡镇企业异军突起和农药、化肥大量使用等因素影响，农村生态环境问题逐渐恶化，被动式的治理政策已经无法应对复杂的农村生态环境治理问题。党的十八大以来，党和政府多次在各自的报告中描绘了农村生态环境治理的设计图景，治理领域拓展到农村的水污染、土壤污染、农业污染和人居环境污染等各方面，政策制定实现了从“问题导向”向“战略布局”的转变。

（三） 农村生态环境治理政策实践工具

政策工具是指政府为实现公共政策目标所采取的各种手段。通过文本分析，可将我国农村生态环境治理政策工具分为三类：命令控制的强制型、市场参与的激励型、社会参与的自愿型（见表4）。

表4 农村生态环境治理政策工具类型

1.命令控制的强制型政策工具

该类型政策工具是指国家或政府发布的包括一系列行政命令、制定环境质量标准和实施目标责任制等措施的直接对农村生态环境治理产生作用的政策。在农村生态环境治理初期该类型政策工具占主导地位。1990年国务院发布《关于进一步加强环境保护工作的决定》规定“严格执行环境保护法律法规，必须加强对农业环境的保护和管理”；1996年国务院发布《关于环境保护若干问题的决定》明确提出“严格执行环境影响评价制度和‘三同时’制度”；1999年原环境保护总局发布《关于加强农村生态环境保护工作的若干意见》强调“各级环境保护部门抓紧制定相关的法规和标准，严格控制养殖废物的排放”，该政策是我国第一个直接作用于农村生态环境治理的政策。在我国一统体制下，因各地环境状况的差异性，在政策框架内允许政策执行方拥有较小的自主性，但为强化和延续政府权威，要求执行方在治理农村环境问题过程中仍要落实宏观的环境治理政策指令［29］，因此这类政策的出台促进了强制型政策工具的稳定性，同时也存在巨大的监督成本和灵活性缺失等局限性，导致政策效力不足，因此政府随后开始尝试引入市场机制。

2.市场参与的激励型政策工具

市场激励型政策工具的目标是通过经济刺激加大农村生态环境治理资金投入，主要手段包括排污权交易、生态补偿机制、财税和金融补贴等。2009年原环境保护部等三部门联合发布的《关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题的实施方案》明确规定，“专项财政奖励资金用于农村环境综合整治”；2021年中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，提出要“完善反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的自然资源资产有偿使用制度”。因为市场激励型政策工具强调政策目标而不强制使用某一种实现目标的方式与手段，所以企业可以选择采用排污权交易、治污技术等不同方式实现环境整治目标［30］，具备一定的自主性和灵活性。强制型政策工具和市场激励型政策工具分别因其稳定性和灵活性为农村生态文明建设提供了强有力的支撑，为后续的生态环境保护制度安排提供了有利的制度环境［31］。但市场激励型政策工具仍然是建立在政府强制型政策工具基础之上的，是对强制型政策工具的补充，其也需要依靠信息作出决策［32］。与前两种政策工具相比，以信息公开为手段的自愿型政策工具具备了更多的可能性。

3.社会参与的自愿型政策工具

自愿型政策工具是指通过环境信息公开、宣传教育、公众监督等方式引导社会公众、社会组织、专家等直接或间接参与生态环境治理。2014年国务院办公厅出台的《关于推行环境污染第三方治理的意见》指出，“健全统一规范、竞争有序、监管有力的第三方治理市场，吸引和扩大社会资本投入，推动建立排污者付费、第三方治理的治污新机制，不断提升我国污染治理水平”；2021年出台的《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》提出，要“鼓励公益组织、个人等与政府及其部门合作，参与生态保护修复”。相较于强制型政策工具和市场激励型政策工具，自愿型政策工具具有独特的优越性：重视价值观念对行为动机所具有的导向作用，倡导参与者将环保观念内化于自身价值理念中，促使其基于环保理念长期参与农村生态环境治理。所以自愿型政策工具一旦发挥作用就容易产生长期效益［33］。公众、社会组织、专家等通过监督、参与、信息传达等方式广泛参与农村生态环境治理，向政府反馈不同群体、不同阶层的意见，能够有效降低政府在农村生态环境治理领域的监督成本，因而该类型政策工具愈来愈受政府偏爱。

综上，我国农村生态环境治理政策实践工具主要包括政府强制型、市场激励型和社会自愿型三大类，但政策工具的使用呈现出不均衡状态，我们将其大致分成三个阶段。根据政策工具关键词词频分析结果（见表5），在农村生态环境治理政策中，政府使用强制型政策工具最多，共121条，约占60.5%，该类政策工具在三个阶段始终占主导地位；市场激励型政策工具共52条，约占26%，该类政策工具在改革开放初期几乎没有被采用，自1999年之后才开始得到重视；社会参与的自愿型政策工具在三个阶段都明显偏少，共27条，占13.5%，在一、二阶段（即改革开放启动至2008年）该类政策工具很少出现，2009年起才进入大众视野并逐渐受到重视，在第三阶段，自愿型工具与激励型工具快速增长。目前我国农村生态环境治理政策工具使用的策略是采取政府强制型、市场激励型和社会自愿型政策工具相结合的复合型政策工具策略。

表5 政策工具关键词词频分析

五、结论与讨论

本文通过收集改革开放启动至2021年中央和地方发布的与农村生态环境治理高度相关的政策文本，借助Nvivo软件对其进行编码分析梳理和总结我国农村生态环境治理实践的演进逻辑和成功经验。从演进逻辑来看，我国农村生态环境治理不断走向系统、成熟，在一定程度上扭转了农村长期以来存在的脏乱差局面。同时，政策工具作为连接政策目标与实际政策效果的桥梁，随实践变化而不断作出及时调整和更新以适应新的政策环境［34］，有利于充分利用不同政策工具的优势，协同发力，为全面提升农村人居环境质量、建设美丽中国提供有力支撑。本文提出以下政策展望。

一要健全农村生态环境治理资源投入政策。农村生态环境治理的基础是资源投入，而资金是其中最重要的资源。应该继续加大对农村生态环境建设的资金投入，生态保护补偿机制和环境贷款资金、环境整治专项资金的投放等相关环保机制要有意识地向农村地区倾斜，稳定农村生态环境治理的资金投入基础，同时要完善农村生态环境金融政策、融资机制建设，拓宽农村生态环境治理的资金来源，对农村生态文明建设予以重点保障。

二要完善农村生态环境治理法律法规体系。要将农村生态文明建设推向法律高度，加强立法和司法保障，统筹规划农村生态法治建设，进一步完善农村生态环境保护和治理法律政策体系，包括农村生态环境治理的监管政策、资金投入政策、以奖促治政策等［35］。同时，还要与时俱进，适时修订农村环境保护和治理的法律法规内容，科学制定生态环境标准，为各级政府和环保部门进行农村生态环境治理的过程提供统一且有效的法律根据。

三要实现农村生态环境治理政策的差异化供给。生态环境治理不宜采取“一刀切”“统一模式”“统一标准”的同质性治理模式，在农村生态环境治理过程中，各地应在中央统一部署的前提下，坚持省、自治区、直辖市负总责的工作机制，从法律体系建设、监管体系建设、市场体系建设等方面，有区别地、实事求是地制定农村生态环境治理政策，使之与本地农村生态环境状况相适应，提高生态环境治理的政策效率。

四要提高政策工具体系的有效性。首先要完善现有政策工具，要及时优化政策工具，以先进的、高效的政策工具取代落后的、低效的政策工具；其次要加强政策工具创新，农村生态环境问题在不断变化，政策工具体系也应作出创新以有效解决新的环境问题；最后要注意政策工具的本土化，政策工具的选择与使用应该区分不同地区不同情况，结合实际，立足本土。在此基础上，还要注重各类型政策工具之间的协调性。目前我国激励型和自愿型政策工具使用频率仍然不高，下一步应该在强制型政策工具的主导下继续加大这两类政策工具的比重，加强各类政策工具使用的协调性，提高农村生态环境治理的整体效能［36］。