脆性升级与韧性强化：后疫情时期公共风险治理的困境与优化途径

康东亮，吴 丰，翟晓艺，徐江天

（1.河南财经政法大学电子商务与物流管理学院，河南郑州 450046；2.华中科技大学公共管理学院，湖北武汉 430074；3.华中师范大学国家文化产业研究中心，430079；4.新加坡管理大学经济学院，新加坡 408970）

危机状态的不确定性、公众需求的多元性、复合衍生性危机的日益增多等对公共危机管理提出了巨大挑战［1］。公共风险治理作为公共危机管理的前端，能够通过降低危机事件发生率来降低灾害损失、节约社会资本［2］。提升公共风险治理能力、完善公共风险治理体系既是提升国家公共安全管理能力、完善国家公共安全体系的关键途径，也是应急管理现代化的重要衡量标准。当前全球化、网络化、信息化、智能化对时间和空间的压缩以及社会发展运行的加速化增加了社会的动态性、复杂性和不确定性［3］，突发公共事件的发生概率与危害样态呈多元散射特性。新冠疫情对全球公共卫生安全、经济发展、国际格局乃至人类社会进程产生了深远影响，疫情冲击和常态化疫情防控使社会形态、治理体系和治理范式得以重构，公共风险的社会性、增长性、全域性、复杂性更为突出。为此，本文拟对后疫情时期公共风险治理的本质特征、核心挑战与应对策略进行剖析，以期对治理实践优化有所裨益。

一、问题回溯与逻辑起点

国内外有关后疫情时期风险治理的研究议题已成体系（见图1、图2）。其中，国内学者对国际格局的变迁及其治理关注较多，疫情改变了人们对国际关系的认知，对既有国际框架构成综合性挑战［4］，同时也影响了2008年国际金融危机后的世界总体历史进程，后疫情时期的全球化将演变为“有限的全球化”。国际治理能力不足呼唤全球治理的深度全球化，实现全球化转型的必要条件是构建命运共同体。因此，后疫情时期全球治理理念将由“华盛顿共识”转向“人类命运共同体”［5］，治理秩序将呈现大国回归、多边博弈的基本态势，G20成员在全球治理中的责任和作用进一步凸显。同时，疫情使中美关系性质改变，并可能促成中美全面竞争［6］，后疫情时期中国将面临中美博弈加剧、全球性挑战形成联动的基本态势［7］。

图1 CNKI文献关键词视图

图2 WOS 核心数据库文献主题视图

疫情后的国家治理也是国内学术界讨论的热点。起初，新冠疫情被视为典型“黑天鹅”事件，但王绍光教授认为，中国作为最早发现疫情并采取措施的国家，早期决策处境远比“黑天鹅”要复杂和困难，应归之为深度不确定性条件下的决策（Decision-Making Under Deep Uncertainty）［8］。针对抗击疫情过程中暴露出的问题，须进一步完善社会治理体系以更好发挥多元治理主体的协同作用。国内疫情反弹的应对经验表明“差异化+精细化”治理模式对常态化疫情防控具有较强可行性。干部作为政策执行者，具备统筹治理、精准治理和依法治理的能力是治理体系和模式充分发挥作用的基础。实现宏观层面国家治理与微观层面社会治理的有效衔接是提升不确定条件下突发危机认知和应对能力的关键［9］。如何在常态化疫情防控下实现经济高质量发展，是后疫情时期国家治理必须直面的议题，主动分流、科技创新和共担风险为实现二者均衡提供了思路［10］。除了探索后疫情时期国家治理的宏观体制设计和体系优化，也有学者对疫情过后的基层治理展开讨论，如城市医疗改革方向和治理策略［11］、网格化治理“韧性”建设的理论依据与现实途径［12］、社区治理中个人数据应用［13］等。

国外研究有两大类。一类对后疫情时期可能出现的困境和应对策略展开讨论。例如有限全球化背景下国际教育面临的挑战［14］，因疫情中断的医学研究研究计划重启和调整面临的困难，劳动教育加持的数字经济赋能后疫情时代深度不确定性风险的应对［15］，战略性知识管理对疫后旅游业运营绩效和竞争力的影响，现金转移计划对疫情导致的人道主义与经济、社会危机的弥合，疫情对全球粮食安全构成的挑战等。另一类立足宏观社会观察，尝试预见未来治理环境、提炼治理经验、探索治理路径。如疫情过后国家架构的变化及政府与公共服务机构面临的挑战，政府间关系重构对提升后疫情时期治理质量的经验，疫情过后的外交策略及倡导国际新秩序的思路，疫情导致的全球社会技术秩序裂缝及经济政治结构的合法性重塑等。

整体而言，国内有关研究为后疫情时期公共风险治理的环境分析、问题解构、路径规划提供了知识积累以及思路和范式参考，国外研究的结果和结论对国际治理结构演变、中国治理角色定位、未来战略制定等问题分析提供了参照。但有关后疫情时期公共风险治理的本质特征、核心挑战和关键策略的探讨暂付阙如。从时间维度来看，后疫情时期公共风险治理既要基于公共风险的动态性和过程性，也要立足其发生演化的历史背景和制度条件。较之于前疫情时期，后疫情时期公共风险治理的行为性质由有计划的政府管理行为转变为政府主导下多元主体共同参与的治理行为，治理内容由自然灾害、安全生产、公共卫生、公共安全等突发公共事件的致灾因子和承灾体，拓展到经济安全、科技安全、文化安全、社会安全、意识形态安全等更加泛化的社会风险领域，治理目标由保护人民生命财产安全、减少突发事件带来的经济损失，拓展到满足社会主义现代化建设需要、保障经济高质量发展、维护国家总体安全等更加宏观的层面。从空间维度来看，后疫情时期的中国与世界将会形成差速发展格局。2020年4月8日武汉解封标志着中国进入后疫情时代，社会经济开始平稳复苏，但当前世界大多数国家仍在遭受新冠疫情的持续侵扰，由此形成中国公共风险治理内外部环境的差速演化。中国是大国关系网络的重要结构洞，疫情冲击加速了大国关系的重构，在此背景下实现中国“凝共识、促合作、共繁荣”的国际治理目标不可避免会引发守成大国的不安并加剧彼此竞争。经济角力作为现代大国博弈的主要形式，使得第四次科技革命背景下新兴科技发展动能的培育和潜力的挖掘成为大国竞争的焦点，科技竞争成为大国竞争的本质与核心。鉴于此，本文从后疫情概念的时空维度出发，结合当前的国际环境、时代属性，中国的发展目标，国际竞争的技术背景以及后疫情时期的深度不确定性，着重剖析后疫情时期公共风险治理体系的脆性特征，并尝试从治理主体韧性强化的思路提出应对策略（见图3）。

图3 本文的逻辑框架

二、深度不确定性：治理场域变迁、需求升级与体系重塑

场域理论认为，主体行为受到行为发生场域的深刻影响。重大疫情与百年未有之大变局加速演变下世界格局的重构，第四次科技革命引发的生产力与生产关系的变迁和国际供应链、产业链、价值链的再造，社会发展加速化导致风险因素的加速累积和演化，全球化与逆全球化的拉锯，以及中国发展新阶段治理目标和内部矛盾的转移，使得后疫情时期公共风险治理的不确定性加深。

（一） 国际治理环境异化产生负外部性，干扰国内环境稳定性

冷战结束后以经济发展为主旋律的国际关系核心是经贸关系，大国经贸关系构成国际格局基本框架，新冠疫情的暴发使得世界经济呈现断崖式下跌，国际格局变化向度加大［16］。一方面，各国采取不同程度的人员限制措施使得部分国际贸易和产业链受阻，迫使一些国家将经济发展重心转向国内，国家之间交流减少，在制约经济发展的同时形成了极端思想发育的温床。另一方面，国际投资意愿下降限制了经济要素在全球范围内流动，国际经济陷入“低迷—封闭—更低迷”的恶性循环，经济萧条引发社会动荡、宗教对立、意识形态冲突。与此同时，国家中心主义、民粹主义、单边主义、保守主义抬头，则动摇了国际治理的根基［17］。疫情之下全球化受阻与社会发展加速化产生张力，造成物质文明与社会风险的差速发展。而物质基础是应对公共风险的必要条件，全球经济萧条在带来诸多风险的同时也加剧了国际风险治理能力的供需失衡。

相比之下，得益于严格的人员流动限制措施和强有力的中央政府权威，中国及时控制了疫情在国内的蔓延，但国际治理生态恶化的负外部性可经由经济、政治、科技、文化等渠道传导至国内，影响国内治理生态。一是国际消费能力下降，导致国内实体经济尤其是制造业疫后复苏困难加大。中国作为世界制造大国，需求端的疲软经由供应链传导至国内将导致上游产业的低迷，在“内循环”需求潜力有限的情况下，经济风险升高并衍生社会风险，企业、公民、社会组织等作为公共风险治理主体，参与能力受到制约。二是国际整体投资需求减少，资本流动性减弱，导致资本利率和边际收益率降低，制约中国对外交流和经济变革，而进入社会主义现代化建设新阶段之后，中国的改革与发展任务更加繁重。三是疫情使大国竞争焦点泛化，大国竞争从政治和经济领域延伸到了科技、文化、公共卫生诸多领域，“外循环”面临更大综合性阻力。

（二） 公共风险串联性与系统性突出，治理效能提升的紧迫性提升

疫情将经济、政治、科技等领域的不确定形成串联并促成风险循环，增加了风险的复杂性与系统性。如前所述，经济是受到疫情影响最显著、最直接的领域。疫情防控消耗了大量人力、财力和物力，加剧世界经济大萧条，后疫情时代GDP增长与可持续发展的平衡、社会福利的增加更为困难，世界发展不平衡问题更加突出，全球经济前景晦暗。受经济层面的影响，中国的地缘政治风险也明显增加。国际层面表现为地区不稳定因素激增，疫情冲击之下中东地区、克什米尔地区、黑海地区、波斯湾地区的冲突均有所升级，国际治理环境恶化。国家层面表现为政体内部的分裂分化加剧，如白俄罗斯政治危机、吉尔吉斯斯坦政变、埃塞俄比亚军事叛乱、印度纳萨尔武装壮大、缅甸政治动荡等，这些国家或与中国相邻，或是中国的重要战略伙伴。同时，疫情造成的经济衰退和社会分裂促使一些国家将国内压力转移到国外。中国的有效疫情防控和强劲疫后复苏与一些国家“至暗时刻”反差鲜明，一些政治团体煽动狭隘民族主义、“中国威胁论”，为中国发展制造障碍。新一轮科技革命和大国竞争背景下，经济与政治层面的风险会进一步聚焦到科技领域。而科技创新是驱动中国高质量发展的第一引擎，科技安全也是经济安全、政治安全、文化安全、信息安全、生物安全的根基，疫情冲击之下科技交流受限，“卡脖子”短板科技领域对于国家安全的重要性进一步凸显。同时，科技创新难度和复杂性的提升及科技创新范式的加速迭代，使得科技创新制度供给的质量和效率面临挑战。

（三） 公共风险治理体系重塑，治理效能提升的结构性矛盾显现

常态化疫情防控需要使公共风险治理结构进一步扁平化、治理功能与目标多元化、治理方法技术化以及运行方式社会化，实现这些目标既能提升治理精细度和智能化水平，也能缓解公共风险治理效能提升的结构性矛盾。治理结构扁平化、治理方法技术化和运行方式社会化导致权力分散化，使政府在权力体系中的地位弱化。而中国的抗疫实践证明，在应对重大公共危机的实践，强有力的行政权力是治理要素快速转化为治理效能的关键。为满足后疫情时期多元化、平衡性的公共风险治理需求和常态化疫情防控需要，政府作为公共风险管理的核心主体必然面临规模扩张，尤其是精准化、精细化、智能化的风险防控需要数量庞大、水平专业的行政人员，但政府规模的扩张将引发治理效能与政府规模的结构性矛盾。一方面，从投入产出视角来看，政府的公共风险治理投入与产出之间呈倒“U”形的经济学关系，当政府超过一定规模时资源投入对于治理效能提升的边际效用逐渐递减，出现“规模不经济”，并对其他社会治理目标形成“挤出效应”。另一方面，扁平化、网络化的治理结构较之于嵌入强行政权力的直线—职能制在防范应对重特大风险时存在效率劣势。风险治理无法做到完全杜绝危机的发生，公共风险的防控不能只“防”不“控”，一旦公共风险因素转化为公共事件，则需要以政府为核心的行政力量的介入。而面对后疫情时期多样态、系统性的公共风险治理需要，政府规模扩张不可避免。

三、脆性升级：致灾因素累积与抗灾能力退化

公共风险治理内外部环境的异化、公共风险自身多样性与系统性的升级以及疫情冲击之下治理体系的重塑，通过加速世界分化、增加“治理风险”、提升治理目标协调难度、塑造治理方法新形态等方式，加速了致灾因素的累积并削弱了公共风险治理体系的抗逆力。

（一） 世界进一步分化，国际社会资本衰落

社会资本理论认为，国际社会资本是由国家之间的关系网络、互惠规范及由此产生的相互信任构成的，它是国家之间达成妥协的基础。近代以来，世界性危机多能促成主要国家搁置矛盾和分歧，但新冠疫情的暴发不但没有促成联合反而加大了分歧，导致世界进一步走向分化。国际层面的这种分化表现为大国间离心离德，大国脱钩甚至进入“新冷战”可能性在疫情冲击之下进一步增加，现有国际框架与合作基础发生动摇甚至破裂，南北差距进一步扩大。国家层面的这种分化表现为政治极化和阶层间差距加大，特别是在一些传统资本主义国家。疫情冲击过后全球化与逆全球化并存，在竞争中合作、以竞争促合作成为新的合作形式，全领域、全要素竞争成为大国竞争的常态。但在“你中有我，我中有你”的共同体之下，没有国家能在世界性危机中独善其身。国际社会资本的衰落增加了世界性危机的风险源，加速了风险的演化，世界整体抗风险能力降低。

（二） 资源稀缺性加剧，治理赤字压力增加

从供给端来看，疫情期间治理目标的高度集中客观上造成公共资源分配不均，大量资源直接或间接用于抗击疫情，后疫情时期外防输入、内防反弹任务艰巨，使得其他领域公共风险的治理资源更加稀缺。公共风险治理主体的政策理解能力和落实能力有待提高，政策曲解、附加执行依然存在，“一刀切”式治理思维难以革除。如何在常态化疫情防控中将制度优势转化为治理效能，从实践经验中形成制度化治理模式，依然需要持续探索。从需求端来看，后疫情时期公共风险更具增长性和复杂性，对治理需求回应性要求更高。疫情导致的经济发展受阻、居民储蓄下降、焦虑情绪上升、就业不充分等，均有可能引发社会风险并转化为公共风险。中国处于社会转型期，需要对一些制度进行动态调整，干部腐败、社会失范、文化取向低俗化等问题也比较突出，后疫情时期不仅需要应对疫情催生的新兴风险，还要防范和化解传统风险。

（三） 多元目标相互掣肘，治理协同困难

一是安全与发展的矛盾。我国抗疫模式具有明显动员式治理特征，所谓“沉疴用猛药”，其对于重大公共风险治理效果立竿见影且与治理目标的紧迫性正相关。但面对常态化疫情防控，这种资源高度集中的治理模式会压制社会活性，恰如“猛药”的副作用。疫后经济复苏对于社会主义现代化建设意义重大，后疫情时期的公共风险治理既要防止疫情反扑，又要保持社会活性与经济发展间的良性互动，二者存在难以调和的内在矛盾。二是治理效率与治理可持续性的矛盾。制度优势、举国体制和群众路线是中国取得抗击疫情阶段性胜利的重要法宝，但这种特殊时期的治理模式对于常态化的疫情防控可持续性不足。后疫情时期面临更加复杂多样的风险来源、更加多元化的价值诉求和治理目标，以及更具稀缺性的治理资源和不断增加的治理需求，须以尽可能低的治理成本获得尽可能高的治理效能。

（四） 新兴科技深度嵌入，再治理任务繁重

创新范式与新兴科技的加速迭代驱动技术治理发生深刻变革，人工智能、大数据、生物科学等技术在疫情防控中效果显著，技术治理的应用情境和方法体系得以拓展和完善。新兴科技嵌入公共风险治理的两面性增加了后疫情时期驾驭技术治理的难度。受中国传统统治思维和模式（道德和武力为主要约束手段，中央集权下“强行政—弱治理”和粗放管理）的影响，科学思维嵌入国家治理缺少历史积淀和传承，公共风险治理实践中科技途径易受行政手段挤压；科学技术在公共风险治理中应用的范围有待拓展、专业性有待提高，后疫情时期的风险感知、致灾因素识别、应急决策、防灾减灾等，亟需更加广泛和专业的技术治理，而出于对新兴科技的认知局限及对新兴科技潜在社会后果的不可预知性的恐惧，技术治理嵌入公共风险治理易陷入“科林格里奇困境”；技术治理自身存在诸多不足，如“机器化”“算法化”对私人权利的侵犯［18］，过于偏重程序正义［19］，化约论与单线论的内在逻辑难以回应治理对象的复杂性和多样性需求，缺少人文关怀等，技术反治理问题层出不穷，由此衍生出更多治理问题使公共风险治理内卷化，“再治理”任务繁重。实现疫情跟踪与隐私保护、效率最优与价值最佳、短期补漏与长效治理间的平衡依然面临困境［20］。

四、韧性强化：提升公共风险应对与恢复能力

韧性指行为受体对外部冲击的应对和适应能力，在社会工作领域和心理学范畴也称之为“复原力”“抗逆力”。应对后疫情时期公共风险治理不确定性的多向度深化和治理环境、治理内容、治理体系脆性的系统性升级，需要从风险溯源、治理体系优化、治理技术改进和常态化治理机制构建等多个层面强化公共风险治理的韧性，以韧性强化应对脆性升级。

（一） 正本清源：发挥政策工具的杠杆作用

公共风险的动态性和复杂性决定了其内容和形式的多样化，公共风险的潜藏性进一步加大了公共风险的识别难度。疫情冲击过后公共风险点多面广，公共风险治理不可能面面俱到。加之公共风险的不确定性和其演变成为危机事件后的巨大社会危害性，在治理对象复杂多变难以确定的情况下，实现治理关口的前移具有很大现实困难。因此，后疫情时期的公共风险治理须首先厘清各领域公共风险之间的内在关联，正本清源，以主要矛盾和矛盾的主要方面为切入点，以点带面，发挥政策工具的杠杆作用。

对中国而言，经济风险是后疫情时期公共风险的主要方面和多种风险因素的根源，经济建设则是应对公共风险的重要手段。实现经济的稳定可持续高质量发展，对于后疫情时期公共风险治理来说，既是治理的内容，也是治理的目标和途径，后疫情时期公共风险的“源头治理”应从化解经济困境着手。鉴于中国尚不具备主导世界经济规则的能力，而当前中国的实力又使以往的发展策略不再适用，通过系统内部稳定性的提升来增强外部风险应对能力对于后疫情时期的中国就显得尤其重要。疫情冲击之下，中国经济呈现出投资需求下降，进出口收缩的总体特征，“双循环”发展新模式为寻求经济新的增长点，提高经济体系的鲁棒性指明了基本方向。为应对后疫情时期的经济风险，可运用财政政策、金融政策、行政手段以及协调机制来抑制通货膨胀、保持价格稳定，并通过乡村振兴、创新驱动、西部开发与东北振兴等战略的深度融合来实现利益共享、风险共担。

（二） 内部优化：重构政府治理职能与权力边界

关于公共风险治理体系的内部优化，须重新定位政府在公共风险治理中的角色和职能。后疫情时期政府依然是治理规则的制定者和治理实践的主导者，但主导不等同于大包大揽，后疫情时期公共风险治理政府仍扮演资源调度者、利益协调者和环境维护者的角色，通过加大与其他治理主体和社会力量的对话与合作力度，互补余缺，共同提升治理效能。同时，在疫情常态化防控情境下，政府须合理划分公共权力与个体权利的边界。疫情防控与保持社会活性之间矛盾的本质是公共权力与个人权利的边界冲突——重大公共风险事件的防控需要强大的行政力量和高度集中的决策执行机制，其逻辑是强大的国家行政权力；激发社会活性则需要以相对宽松的政策环境和满足多元化的利益诉求为前提，其背后的逻辑是充分保障个体权利。后疫情时期防止疫情反扑依然是公共风险治理的重要内容，但目标归根结底是维护安全稳定的环境，而这正是释放社会活性的必要条件。

（三） 外部赋能：把控技术嵌入的深度与合法性

关于公共风险治理体系的外部赋能，提高对技术治理的驾驭能力是关键。首先是新兴技术在公共风险治理中的充分应用。中国拥有较为完备的科技创新体系和较为先进的科学技术水平，在5G、人工智能、大数据、物联网技术等方面发展迅速。进入后疫情时期，应进一步加快推进数字化政府建设，推进“整体智治”，提升风险因素鉴别和处理能力，将治理关口再前移，实现风险治理的数字化和智能化。“战胜疫情要坚持向科学要答案要方法”，专家权威和科学技术是疫情防控取得最终胜利的关键，也为后疫情时期公共风险治理能力的提升积累了经验。其次是新兴技术的合法性把控，须以特定场域为约束。科学技术尤其是新兴科学技术的一体两面性同样不可忽视，但这并不构成技术治理边缘化的理由。相反，在当前技术飞速发展的情境下，只有通过实践检验才能发现这些技术在治理应用中的弊端，进而予以修正，新兴技术的充分应用是合理应用的前提和基础。在探索技术创新提升公共风险治理效能时要以人为本。譬如，当前公共风险治理领域数据驱动的人工智能属于“弱人工智能”，必须保证人类在治理实践中的自主性，技术不能僭越人的位置，并以审慎约束的态度避免落入“伦理陷阱”。依法治国为技术嵌入公共风险治理奠定了基调，对技术治理的规范化不仅需要主体自觉，还需要以完善的法律和制度体系作为约束。

（四） 平战结合：建立公共风险“分级诊疗”机制

“备豫不虞，为国常道”。在明确公共风险治理内容、目标和实现内外部治理能力全面提升的前提下，可进一步探索构建具有“底线思维—制度优势—举国体制”特色的“分级诊疗”治理机制，优化公共风险治理机制的后端对接性。当风险因素尚处于潜伏期时，治理主体应时刻筑牢底线思维的防线，以最充分的准备应对可能发生的最坏情况，在科学思维和先进技术的辅助下，以源头治理消除风险因素，并通过强化承灾体抗风险能力来提高公共危机发生的阈值。当风险因素处于转化为公共危机的早期阶段时，须充分发挥政府的主导作用，借助强有力的行政力量和制度优势，通过统一领导、凝聚共识、集中资源、联合行动将公共危机的损害降到最低。此时的治理原则是宁可投入过多资源，也不能放任风险扩散，力争将公共危机消灭在萌芽状态。当公共风险已然引发公共危机之后，治理目标则应转向减灾，避免其向更大的空间维度和更长的时间维度演变。当前形势下，中国内部风险因素转化为重大风险事件的可能性要远低于外部风险因素，即便是新冠疫情也仅在危机的早期便被及时控制。但后疫情时期中国面临长期艰巨的常态化疫情防控和社会主义现代化建设任务，举国体制成为应对更加恶劣国际环境和不可预知外部风险因素的关键制度优势。