宅基地有偿使用的实践困惑与制度构建探析

徐建平邹艺璇

（1.云南大学法学院 昆明 650031；2.昆明市国正公证处 昆明 650021）

一、问题的提出

长期以来，我国以“二权分置”的模式构建农村宅基地的物权体系，所有权属于集体经济组织，而农户获得用益物权性质的宅基地使用权，这对保障农民住户权益和农村社会的稳定发挥着不可替代的作用。随着农村社会经济的发展，在宅基地所有权属于集体经济组织的前提下，探索对宅基地的使用权制度改革，是适应农村社会经济发展新特点的需要。宅基地使用权模式究竟应该如何改革，才既能维护农村社会的稳定，又能增加农民的融资和财产性收入渠道，从而促进农村社会的发展，需要实践探索并及时总结经验。在众多的改革模式探索中，建立宅基地的有偿使用制度的试点改革，无疑也是一种积极的有益尝试。目前，因相关法律法规的缺失，宅基地的有偿使用试点中存在一些较为突出的问题，面临一定的现实困惑。有鉴于此，本文在考察宅基地有偿使用具体实践情况的基础上，对宅基地有偿使用的制度内涵予以探讨与厘清。

二、宅基地有偿使用制度的现实需求

（一）宅基地由保障居住到增加财产性收入的发展要求

长期以来，我国农村土地实行集体所有制，宅基地按“二元”模式即“所有权—使用权”设置权利模式，集体经济组织拥有宅基地的所有权，而农户家庭则可依法向集体经济组织申请而获得相应的宅基地的使用权。按法律和政策规定，农村宅基地使用权实行无偿取得的制度，确保了农民的基本居住保障和农村社会的稳定，体现我国集体土地制度的优势和基本特点。

同时应当看到，随着农村社会经济的发展和需求，宅基地使用权作为一类用益物权，其使用的方式和流转受到了严格的政策性限制，因而其收益权能难以有效发挥。如何更好使宅基地使用权在保障农户居住权益的前提下，充分发挥其收益的权能，从而增加农民的融资和增收途径，是宅基地使用权制度改革的一个重要着眼点和突破点。党的十八届三中全会指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”①相关文件就宅基地改革的具体思路明确指出：“宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。”②宅基地的有偿使用制度的探索,是增加农民财产性收入的有益尝试。

（二）解决宅基地使用中新问题的需要

我国农村宅基地作为一种政策性的农户居住保障制度，具有严格的政策规定。宅基地的形成有其特殊历史原因，大多数农村的宅基地并不由集体组织统一占有和分配使用，而是由农户按户占有和使用，或者是在农户享有的自留地、自留山的基础上经审批后用于建房而形成的。在实践中，由于历史原因和农村基层社会长期以来管理上的粗放，很多地方的宅基地使用或多或少存在一些问题。此外，随着农村人口的非农就业移转和因经济社会发展带来的农村人口向城镇的流动，宅基地空置、超占多占、违反国家法律和政策的限制而隐形流转等问题也日益突出[1]，表现出以下一些较为突出的问题：

一是存在宅基地空置和“一户多宅”现象。按目前的政策和相关法律规定，宅基地的使用有严格的限制，尤其流转受严格限制，因而一部分农村居民因在城镇就业而定居后，农村住宅和宅基地只能长期空置。同时，按规定，农户应遵照“一户一宅”的原则获得宅基地。但是，实践中，部分农户经批准在新的宅基地建房后，仍继续享有原有宅基地和房屋，因而存在“一户多宅”的现象。农村人口的城镇化迁徙流动和“一户多宅”的现状，又进一步加剧了广大农村宅基地的空置现象。

二是不按批准面积占有宅基地。按照规定，每户农户可以使用的宅基地面积有明确的限制，农户应按照规定的面积占有和使用宅基地。实践中，农户往往根据自己宅基地的形状与位置，按利益最佳来建房，而并不愿严格按照审批的标准面积执行；农村土地受制于地形地势，只能因地利用，有些地块因地形和位置较为特别，原来即使整块划给某户农户作为自留地的，无法严格分割给多家使用，变为宅基地以后，一般也往往由相关农户一并占有使用；长期以来，基层组织对农村宅基地使用的监管也较为粗放和松散。由此，形成了部分村民对宅基地的超占现象。

三是不履行审批手续而违规占有宅基地。按照政策规定，农户的自留地和自留山可以用作宅基地而建房，但是需要经基层组织和政府审批才能获得宅基地的使用权。实践中，部分农户因一户多宅或宅基地面积已超标，不符合申请条件，因而未履行审批手续而在自家的自留地、自留山上建房，基层组织因执法不严，未组织拆除违法建筑，因而形成了未经批准而占有宅基地并建房的宅基地现象。

四是擅自改变宅基地及地上房屋的用途，用于经营活动。宅基地是保障农户居住的，并不能用于经营活动，这是其制度的功能和目的，但在利益的驱动下，农户会利用宅基地开设餐饮、住宿等相关经营活动，或者违规隐形流转给不符合受让条件的当事人从事经营活动。尤其在一些邻近历史文化和旅游的热点城市的周边农村地区，因其便利的经营条件，此类违规使用宅基地的现象普遍存在。

这些新问题的出现，必然要求探讨宅基地权利制度的改革与完善，从而能更有效地解决宅基地使用权运行实践中出现的新问题。

三、实践考察：宅基地有偿使用制度的实践困境

（一）宅基地有偿使用试点考察点的确定

大理市是国务院确定的全国33 个农村土地制度改革试点地区，改革试点的内容是宅基地试点改革③。后来按中央的要求，同时对集体经营性建设用地的入市开展试点。大理市在各乡镇都开展了宅基地的改革试点工作，为便于深入考察，调研中选取了白族聚居的银桥镇为主要考察点。

银桥镇位于大理市腹地，距下关20 多公里，距大理古城6 公里，西靠苍山，东临洱海，地处苍山洱海中轴线上。被誉为“金水银桥”“大理石之乡”，全镇有耕地面积1300 公顷，五里桥、双阳、银桥、鹤阳、皤溪、新邑、阳波、马久邑8 个村委会，总人口为32600 多人[2]。全镇人均耕地仅约0.6 亩，属于可利用的土地空间狭小、人多地少、土地资源紧张、人地矛盾突出的地区。加之按农村土地承包“增人不增地”的规定，随着家庭人口的自然增减，户与户之间实际占有的土地面积，存在较大差异。因该镇土地面积狭窄，宅基地也较为紧张，加之该地属于传统的白族古村落，民族文化较为浓郁，是较为理想的休闲之地，宅基地的利用有较多空间。此外，该镇距大理古城有一定的距离，不是旅游核心地带，但又不是太远，属于大理古城旅游业可辐射的范围，因而宅基地的价值弱于旅游核心地域及周围地区，但又远高于其他非旅游城镇和地区。以该镇为考察点，可以兼顾不同区域，更全面地了解宅基地有偿使用的实践情况。

本文通过对个案的实地调查，查阅资料文献，向村委会和镇政府了解情况，与农户交流等方式，力图做到对宅基地有偿使用试点实际情况的真实掌握和了解。

（二）宅基地有偿使用制度运行中存在的突出问题

1.宅基地的有偿使用尚无法律的明确规定

宅基地的有偿使用制度设计尚处于空白状态，宅基地有偿使用制度的基本原则和规则，宅基地的新型权利体系构造，使用人所获宅基地上权利的性质、权利的取得、权利的具体内容、权利的行使及消灭等问题，都还都缺乏明确的法律规定。相关法律制度的缺失，给实践中宅基地的有偿使用带来制度障碍。

2. 宅基地有偿使用制度的内涵及主客体范围不明确

宅基地使用权的有偿使用制度的内涵，学理上存在较多分歧，而学理上对宅基地有偿使用内涵的争议，直接影响到宅基地有偿使用法律关系中主体和客体的界定。

实践中，除农户作为有偿流转宅基地使用权的主体而成为有偿使用法律关系的主体一方外，村集体经济组织也较多参与宅基地使用权的有偿流转而成为法律关系的主体一方。因集体组织是宅基地的所有权人，而农户是宅基地的用益物权人，两者对宅基地所享有的权利属性不同，权限有别，故两者都作为流转主体存在，会使宅基地的有偿使用法律关系更加复杂化，而且会导致集体组织利用其职权，违规随意有偿流转宅基地而与民争利，损害农民的权益。

同时，宅基地有偿使用的具体内涵和主体不明确，直接影响宅基地有偿使用的客体范围的认定：究竟是包括分配环节和保有环节，还是只能在保有环节有偿使用？就大理试点来看，既包括分配环节，又包括保有环节，将本集体组织成员少批多占、未批先占等违规占有的宅基地的情形和不具备主体资格而取得宅基地的情形也纳入有偿使用的客体范围。

将违规占地和不具备主体资格而占有宅基地的情形也纳入宅基地有偿使用的范围，有巨大的政策风险，实践中很容易传递“缴费即可以将违法占有的宅基地合法化”的错误信号，甚至违法占地者会以之为违法占有的宅基地合法化的途径。各种少批多占、未批先占等违规占有宅基地以及实践中通过“隐形交易”而违法流转宅基地的行为，有可能借此将其不合法行为合法化，从而滋生新的恶意违规占有宅基地的行为，或者将违规多占的宅基地借助合法的表象予以“流转”而牟取不正当利益。

宅基地是农村社会极具稀缺性的一类资源，其有偿使用的内涵及主客体的范围，需要法律作出明确的界定和规定，避免实践中出现混乱现象。

3. 宅基地有偿使用的期限和流转的方式等不明确

为保障农民的基本居住需求，村民在满足条件的情况下可以向本村集体组织无偿申请宅基地的使用权，而且一直以来，按相关法律和政策的规定，该宅基地使用权是无期限的。依照有偿的方式所取得的宅基地的使用权，不再是为了保障居住权益而是为了满足投融资和经营需要，因而应当为其限制一定的使用期限，但目前尚无具体规定。

同时，宅基地有偿使用的具体方式，直接影响到宅基地有偿使用的效果和价值。目前，对于宅基地有偿使用的具体方式（即流转方式），尚无明确规定,实现宅基地有偿使用的具体模式，也还没有相关的规定。

4.缺乏宅基地有偿使用收益的分配机制

宅基地有偿使用制度的运行是在政府的相关政策指导下，以集体组织为主而进行的尝试，因此收取的费用涉及政府、集体与农民个体三个方面。对于政府而言，其在宅基地分块的价值评估和整体村庄规划中作用极大，集体经济组织收取的宅基地使用费的收益，地方政府可否通过征收一定比例的税收的方式参与分配，目前尚无明确的规定。此外，在宅基地有偿使用的制度中，村集体组织作为所有权人，农民作为使用权人，对宅基地都享有收益权能，在通过租赁等方式流转至其他主体之后，所获得的有偿使用费用应当如何进行分配，目前也没有明确的规定。如果完全由村集体组织决定对宅基地有偿使用费的分配，则实践中会发生损害村民的权益的现象。

四、理论探讨：宅基地有偿使用的制度内涵分析

宅基地有偿使用制度的根本立足点及其所蕴涵的法价值，在于完善宅基地使用权作为用益物权的收益权能，从而拓展农民的财产性收入渠道，并解决目前实践中存在的大量宅基地空置、多占超占等现象。因而根据宅基地有偿使用的具体实践中反映出来的突出问题，对宅基地有偿使用的制度内涵，进行理论上的探讨和厘清，可为相关法律制度的具体完善提供有益的参考。

（一）宅基地有偿使用的内涵及范围厘清

1.学理争议

目前，宅基地有偿使用的含义，学界尚未形成共识，主要有以下几种认识：有学者认为，宅基地的有偿使用有两层含义，一是住房困难户以村集体收回土地的成本价取得宅基地指标；二是由村集体向宅基地使用人收取宅基地使用费，包括少批多占宅基地的有偿使用和改变宅基地用途的有偿使用两种情形[3]。有的学者认为宅基地有偿使用应当从三个方面进行探讨：一是农村集体经济组织作为法定的宅基地所有权人在特殊情形下可以要求宅基地使用权人支付相应的对价；二是指农民作为宅基地的使用权人可以在满足特定条件的情况下将宅基地使用权出租，进而要求承租人支付相应的对价；三是农村集体组织作为宅基地所有权人在特定条件下将宅基地对外转让，向受让人收取一定的地租[4]。也有观点认为，在尊重农民意愿的前提下，可以在分配环节实行宅基地有偿取得，如果仅在宅基地保有环节的有偿使用，忽略分配环节的有偿使用，实质上是放弃了宅基地有偿使用制度可能产生的资源市场化配置趋势[5]。

第一种观点其实是宅基地改革试点中推行有偿使用的具体做法的总结，具有符合实际需要的一些特点，但其将违规占地纳入有偿使用的范围，混淆了处罚与有偿使用的界限。第三种观点提出在宅基地的分配环节也实行有偿使用，这一观点与我国农村宅基地由集体组织成员无偿获得使用权的基本原则存在根本冲突，会影响到宅基地的保障性功能，故不足取。第二种观点涵盖了有偿使用可能的三种模式，唯其第一层次的界定，包含了分配环节的范围，其缺陷与第三种观点相同。

2.宅基地有偿使用的内涵及范围界定

结合学界的研究，根据我国宅基地所具有的保障居住和财产属性的双重功能的特点，以及相关政策的演变，可以认为宅基地有偿使用制度的核心应该是在确保农民不失地的前提下，增加宅基地的财产性收入[6]。中央的有关文件，也将宅基地的有偿使用范围，明确限定在农民对宅基地的保有环节，并未包含宅基地的初始分配环节④。因此，宅基地有偿使用的具体法律制度设计，只应该在保有环节进行考虑。

因此，宅基地的有偿使用，是指农民在依法从本集体组织无偿获得宅基地资格权的情形下，依法将宅基地的使用权流转他人使用而依约定获得相应价款的行为；宅基地有偿使用的客体范围，主要是农户依法流转的宅基地的使用权。

（二）宅基地有偿使用制度的特征

鉴于现行法律对宅基地有偿使用制度没有相关规定，故而有偿使用制度的特征是相对于无偿使用来界定与探讨的。当前，我国农村宅基地依然按照无偿制度来延续使用，指的是农民作为集体组织成员之一，在符合条件的情况下依照程序向集体组织申请原始取得宅基地不需要支付对应的价款，在后续的使用过程中也不再增加额外的经济支出[7]。农民无偿取得宅基地的方式有原始取得，也有针对未分配人员的继受取得。

对比分析无偿使用制度特征，归纳有偿使用制度特征为：

1.有偿性

该有偿性解释包括两个方面：一是对于本集体经济组织成员来说，对于超过规定标准占用的宅基地，需要按照使用面积支付价款给集体组织；二是对于非本集体经济组织成员来说，在符合特定条件下可以用支付价款的方式取得宅基地使用权，在后续的使用中再依据情况继续支付对价。

2.有期限性

相对于当前宅基地制度的无期限使用特点来说，有偿使用制度应当是有期限限制条件的，应当在宅基地所处市（县）的土地平均价格体系的基础上作出调整。一方面，该制度的建立基础是为了限制违规占有的行为，另一方面，在宅基地有偿使用的理念之下，该土地不再具备生存保障的权能，故而无必要再赋予其无期限使用的权利。

3.人身关系不特定性

宅基地有偿使用制度的首要目的就是彰显宅基地的财产性质，使其能够较为自由地进行流转，所以身份性特征已经弱化，社会主体能够通过租赁的方式合法取得宅基地使用权，是宅基地进入市场经济的一个前提条件，所以在此制度当中，人身关系不具有特定性特征，应允许更多的民事主体依法依规有偿取得宅基地的使用权。

（三）宅基地有偿使用制度的法价值

1.有利于保障用益物权人的权利

我国民法典物权编规定，市场主体法律地位一律平等。宅基地作为一项用益物权，在严格限制流转的条件下其收益权能迟迟未能得到落实，与建设用地使用权相比较，违背了平等保护原则的立法理念。一方面农户和农村集体组织的经济需求得不到满足，另一方面土地作为当下的稀缺资源却大量浪费。宅基地有偿使用制度允许引入社会第三方主体到整个体系中来，通过有偿使用费的方式获取收益，凸显出宅基地集体所有的这一理念。宅基地有偿使用制度的设立能够完善宅基地使用权的收益权能，使其作为用益物权的特性得到更完整的体现，从而增加农村集体组织的经济实力，对促进村庄公共设施建设、人居环境美化、改善农户生产生活情况都能够起到积极的作用。

2.有利于优化农村土地资源配置

当前更多村民入城务工、举家搬迁等，使得部分农民已经不再需要农村宅基地这一居住保障，但由于我国法律对宅基地的流转限制，使得“空心村”现象频发。此外，由于土地资源的稀缺性，市场供求关系决定了其流转的不可避免性，进而引发了宅基地隐形流转、“灰色地带”交易盛行以及空地闲置等问题。私下交易的普遍存在已经在无形中成为“共识”，有关部门缺乏相关政策依据对其统一管理。宅基地有偿使用制度能够使村民们在统一规范管理之下流转自身宅基地使用权，避免隐形交易带来的支付对价不合理、不公平、缺乏监督保障机制等问题。宅基地有偿使用制度在一定程度上可以有效解决社会中存在的宅基地空置突出问题，使土地资源利用更充分、多元化农民资金需求得到满足，交易秩序更加完整规范，也使宅基地制度的改革能够适应市场经济发展、农村社会进步，推动乡村振兴战略更好地实施。

3.有利于实现宅基地用益物权的收益权能

按照法律和政策的规定，宅基地的所有权属于农村集体组织，但是此项权能长期以来被虚置，所有权主体的理念也遭到忽略与漠视。宅基地有偿使用制度由村集体组织作为主导，对本村宅基地流转的行为进行审核与批准，并按规定收取相应收益。在村集体组织的监督主导之下，确保宅基地使用权的依法依规流转，既能有效保护集体组织的宅基地所有权，又能使用益物权人的收益权能得以实现，从而合理利用宅基地的资源，充分彰显其财产属性。

五、宅基地有偿使用的制度构建

（一）立法模式的思考

就现实情况看，不宜在《民法典》中对宅基地有偿使用制度作规定，可以参照《农村土地承包法》的模式，以单行法的方式，对宅地的有偿使用问题作出原则性的规定，同时辅之以相应的行政规章，以具体指导和规范宅基地的有偿使用，而且可以根据实践中具体情况和实际需要，及时对相关法律规范进行修改和完善。

（二）应通过法律制度明确统一规定的主要事项

1.明确宅基地有偿使用制度的基本规则

立法上应该明确规定宅基地有偿使用制度坚持自愿和依法这两项最基本的原则，由农户按其意愿，按照法律规定自主有偿流转其宅基地的相关权利。法律上需按照“三权分置”的思路，重新设计宅基地的权利模式和体系，明确有偿使用人所获得的宅基地上权利的性质为用益物权而非债权，并按用益物权的特点规范权利的具体内容、权利的取得、权利的行使及消灭等具体的规则。这些规则是确保宅基地有偿使用的前提。

2.明确宅基地有偿使用制度的内涵及主客体范围

法律制度须明确宅基地有偿使用制度的具体内涵，即基地的有偿使用是指农民在依法从本集体组织无偿获得宅基地资格权的情形下，依法将宅基地使用权让与他人使用而获得相应对价的行为。按此内涵，立法上应明确规定，宅基地使用权有偿流转的主体原则上为农户，集体组织只在某些特情形下可作为流转主体。自然人、法人和非法人组织原则上都可以作为有偿使用的使用人，除某些确需限制和禁止的人之外，原则上不作特别限制。

正如前文所分析的，在目前的实践中，宅基地有偿使用的客体范围并不统一，有些地区除了保有环节的宅基地权利，还包括了取得环节的宅基地权利。这一混乱状况会带来政策风险，应明确宅基地有偿使用的客体范围，原则上应限于保有环节的宅基地权利，而取得环节一般应遵守无偿取得原则，由属于本集体组织成员的农民家庭户依法依规获得。

对违规占地或违法交易所占有的宅基地，应该依行政处罚的规则，视具体情形处理，原则上应当清退归还集体组织，对少部分不宜清退或无须清退的特殊情形，可以通过征收使用费的方式，将该宅基地确认归实际占有人使用。该类通过缴纳使用费而获得的宅基地权利，尽管农户取得宅基地权利时是有偿的，但不是有偿分配，而是通过行政处罚的方式而获得，不应将取得宅基地权利环节的“有偿”与保有环节的宅基地使用权的“有偿使用”相混淆。

3.明确有偿使用的具体方式

从宅基地改革试点地方的实践来看，农户流转给他人一定期限的宅基地使用权有多种的方式，大理地区是以租赁方式为主，而就全国其他地区的实践来看，流转的形式包括宅基地使用权的转让、抵押、入股、合作开发等[8]。这些方式，经过实践总结后，法律上应该统一给予明确的承认并加以具体规范。

4.明确宅基地有偿使用的期限

有偿取得的宅基地使用权的存续期限，因取得方式的不同而应遵循不同的规则。一是通过租赁方式获得宅基地的使用权，则使用人获得的是债权，有偿使用合同的期限，当事人当然可以自由约定，但应遵守租赁合同最长20 年的期限限制。

二是使用人是通过流转方式受让宅基地使用权的，则其获得的是一种物权而非债权，因而允许有偿使用的期限，即该类用益物权可以存续的最长期限需要法律作出明确规定。这类宅基地使用权的期限，可以参照建设用地使用权中的商业用地的相关规则，设置最长的使用期限。当事人在宅基地使用权流转合同中约定有偿使用的期限时必须在此期限内约定。

5.规范宅基地有偿使用收益金的分配机制

在宅基地有偿使用收益金的分配上也应进一步明确，一是应明确是否应向政府缴纳部分土地收益金或税收，如果需要缴纳，则应明确缴纳标准。二是对收益金的内部分配，仍应在基层政府的监督指导下，由集体经济组织按照《村民委员会组织法》的规定，按民主程序进行讨论决定。

（三）授权地方有权机关以地方性法律规范予以规定的事项

1.妥善处理违规占地费用征收与流转收益的关系

对村民违规占用的宅基地，包括因少批多占、未批先占、违法转让等占有的宅基地，原则上应当清退给集体组织或转让人，但实践中针对部分违法占用的宅基地，如果不宜清退或没必要清退的，可根据实际情形以征收费用的方式将该宅基地的权利确认归实际占有人，也允许其流转使用权。费用征收的标准，应根据宅基地的地理位置、用途、市场增值、流转收益等各种因素，合理确定标准，从而完善相关处罚制度。在具体标准的确定上，应该在基层政府的指导下，由集体经济组织按照《村民委员会组织法》的规定，由三分之二以上村民代表或三分之二以上的村民大会讨论通过而确定。同时，需进一步规范违规占用的宅基地流转收益金的溢价部分的归属规则，基本原则是违规占地者不应该获取额外收益，从而杜绝恶意违法占地的行为。

2.宅基地使用权有偿使用的实现方式

由于各地农村经济发展水平状况不一，区位因素、经济发展模式、产业状况等有较大差异，使农民对土地的依赖程度不同，所以不宜对宅基地使用权有偿使用的具体实现方式作统一的规定，而是允许各地根据实际以多种方式进行。从试点改革地区实现宅基地使用权有偿使用的实现模式来看，有两种较典型的方式：

一种是用途区分模式。该模式典型的试点地区为大理地区。结合试点地区的实际产业模式与经济发展方式，该地有不少宅基地已经用来进行商业性经营（具体方式包括由宅基地使用权享有者的农户自己经营或出租他人用于商业经营），由于该使用方式的特殊性质，收益比其他有偿流转方式更高，因而集体经济组织在政策指导下，对这些从集体组织无偿获得宅基地资格权的相关农户收取一定的土地收益调节金，以平衡利益，有利于各种有偿使用方式的良性发展。

另一种是竞价选位模式。该模式的典型地区为浙江省义乌市。在浙江义乌的旧村改造工作中，涉及重新为村民分配宅基地的工作，在确认资格的基础上，义乌市根据新建宅基地的所处区位、地段优劣来划分公开竞价，价高者得，所得费用则归村集体组织所有。这一模式有效保证了农村经济的发展。对于不参与竞价的村民，则基本上按照原有的宅基地面积来分配，对新建房屋占地超过拆除原有旧房腾退面积的，对超出部分缴纳费用[9]。

宅基地有偿使用的具体实现方式，由各地根据当地社会经济发展水平和宅基地的实际状况予以确定，以便有效地将财产属性与社会属性结合起来，有利于农村经济水平的发展和土地资源的高效利用。

注释：

①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第21 条，2013 年11 月12 日中共十八届三中全会通过。

②中共中央办公厅、国务院办公厅《深化农村改革综合性实施方案》，第二部分第一条第一项，2015 年11 月2 日。

③2015 年1 月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。

④2015 年，中共中央办公厅印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。