论《民族区域自治法》的“法律责任”

沈寿文

一、问题的缘起

《中华人民共和国民族区域自治法》(下称《民族区域自治法》)是实施《中华人民共和国宪法》民族区域自治制度的基本法律，为保证国家团结统一，实现各族公民共同当家做主发挥着至关重要的作用。然而，1984年制定、2001年修订的这部法律，自修订至今也已超过20年。随着中国特色社会主义进入新时代，与时俱进修订《民族区域自治法》是坚持与完善民族区域自治制度的必然要求。进入21世纪后，我国于2004年和2018年两次修改宪法，“指导思想”的发展变化、“党的领导”“中华民族”正式入宪，“和谐”作为社会主义民族关系的新内涵载入宪法。特别是2021年8月中央民族工作会议的召开、“铸牢中华民族共同体意识”成为我国民族工作的主线，都预示着《民族区域自治法》的再次修改即将被提上议事日程。然而，如何修改这部法律，则涉及对这部法律的性质、定位、功能等核心问题的理解，而这些核心问题在学术界尚没有达成基本的共识。

在《民族区域自治法》的具体修改内容上，这部法律没有规定“法律责任”条款，成为备受诟病的所谓“严重立法缺陷”之一。多年来，国内学术界许多学者和实务界部分官员猛烈批评这部法律，认为这部法律的严重缺陷之一就是不设违法追究机制、缺乏“法律责任”条款，导致：(1)本部法律的规定不完整；(2)违反本法的行为不能受到追责；(3)本部法律的实施效果不好。进而主张修改《民族区域自治法》时应当增设“法律责任”内容。这些批评声音从1984年《民族区域自治法》制定之后不久开始出现，到2001年修改之前达到了顶峰；(1)笔者粗略统计，1992～2000年之间，该领域的知名学者批评《民族区域自治法》没有“法律责任”条款的著作和论文不下30部(篇)。2001年修改之后，因立法者没有接受批评意见、没有增设“法律责任”条款，批评声音再度上升并持续至今，(2)笔者粗略统计，2001年至今，该领域的知名学者批评《民族区域自治法》没有“法律责任”条款的著作和论文不下20部(篇)。俨然成为国内主流观点。

由于立法行为本质上是政治决策行为，任何一部法律是否设置“法律责任”条款，是一个政治考量问题。从立法技术的角度看，所有法律肯定都能够设置“法律责任”条款——即使有的法律设置“法律责任”条款后会显得十分古怪和别扭；但某一部法律是否有必要设置“法律责任”条款，从立法政策的角度看，取决于立法者当时的决策考虑，即立法目的是否必须通过设置“法律责任”条款才能得到实现：(1)如果不设置“法律责任”条款，同样能够实现立法目的，自然无须设置；(2)如果不设置“法律责任”条款，立法目的可能无法实现或难以实现，则自然有必要设置，当认为有必要设置时，才须进一步考虑在立法技术上如何设置。

在《民族区域自治法》的“法律责任”条款问题上，自20世纪80年代开始，关于“应当在修改《民族区域自治法》时，增加‘法律责任’条款”的呼声便络绎不绝，然而，2001年《民族区域自治法》的修改并没有采纳这一意见。尽管因缺乏一手立法资料，我们不太清楚当年修改法律时立法者的具体考量是什么，但不能因立法者没有采纳批评意见，就据此认定修改法律时立法者无视了一直以来的批评观点和增设呼声。在立法实践中，“关于设立《民族区域自治法》制裁机制的呼声一直存在，而在立法上一直未被采纳，就说明国家对此已经进行过深入细致的考虑”(3)参见李自然《正确评价〈民族区域自治法〉》，《内蒙古社会科学》(汉文版)2014年第5期。的观点，可能更符合修改时的实际情况。《民族区域自治法》与其他法律一样，当然能够设置“法律责任”条款，但是否有必要设置，则是另外一回事。因此，为了研究是否有必要设置，首先有必要分析上述批评意见是否成立。

二、观点回应：《民族区域自治法》文本的完整性和可追责性

(一)《民族区域自治法》法律责任内容“缺陷”观点的论证逻辑

之所以主张在《民族区域自治法》文本中设置“法律责任”条款的理由是：只有设置了“法律责任”条款，整部法律才完整；只有设置了“法律责任”条款，这部基本法律才具有强制力，也才具备“法律”的性质；只有设置了“法律责任”条款，这部基本法律才能得到有效实施。这种观点的论证路径往往是从“法律规则”(legal norm)/“法律规范”(legal rules)(4)在论证中，许多学者将“法律规则”(legal rules)等同于“法律规范”(legal norm)；当然，二者是否等同，学术界目前存在争议，有的学者将二者作为同一概念使用(参见张文显《法理学》，北京：高等教育出版社，2018年，第116页)；有的学者认为，法律规范(legal norm)包括法律规则(legal rules)和法律原则(legal principles)，法律规范是法律规则的上位概念，法律规则只是法律规范的类型之一，因此，不能说法律规范就是法律规则，而只能说法律规则是一种法律规范(参见舒国滢《法理学导论》，北京：北京大学出版社，2019年，第100～101页)。的构成要素展开的。

首先，无论是赞成法律规则/法律规范的“传统三要素说”(假定、处理和制裁)，还是“两要素说”(行为模式和法律后果或者适用条件和法律后果)，或者是“新三要素说”(假定、处理和法律后果)，(5)参见刘作翔《法理学》，北京：社会科学文献出版社，2005年，第70～73页。在这些学说看来，《民族区域自治法》的法律规则/法律规范缺乏“制裁”要素或者违反法律规定的“法律后果”要素，“既没有在体例结构上安排违法与制裁，也没在具体内容上体现这种精神”，(6)李冰：《影响民族区域自治法实施的因素及对策》，《西南民族学院学报》(哲学社会科学版)2002年第7期。因而“有违法律规范逻辑结构完整性的要求”，(7)张帆，吴大华：《论〈民族区域自治法〉在民族地区法治化建设进程中的完善与实施》，《中国社会科学院研究生院学报》2015年第5期。在法律规则/法律规范上是不完整的。(8)参见周梁云《民族地区经济发展战略中的法律对策》，《云南社会科学》1998年第3期；殷秀峰《法律政策学视角下的民族政策法制化》，《理论探索》2017年第5期；陈光，梁俊菊：《论〈民族区域自治法〉立法技术的缺陷与修补》，《西北民族大学学报》(哲学社会科学版)2014年第5期。

其次，《民族区域自治法》法律规则/法律规范的“不完整”、缺乏法律的“强制性”要件，“缺乏惩罚保障”，(9)参见吴大华《民族区域自治法修改与完善的几个问题》，《民族论坛》1996年第2期。甚至因《民族区域自治法》没有规定“法律责任”条款，质疑这部基本法律还具不具备“法律”的属性，认为“没有对法律责任的明确界定，法律就失去了应有的强制力量，从而与倡导性的政策措施无异”。(10)殷秀峰：《法律政策学视角下的民族政策法制化》，《理论探索》2017年第5期。

最后，正因为《民族区域自治法》没有规定“法律责任”条款、缺乏“惩罚保障”，因而导致了这部基本法律无法实施或实施效果不好。(11)参见吴大华《民族法观念更新与〈民族区域自治法〉的修改》，《现代法学》1996年第6期。典型的思路是，由于这部基本法律没有“法律责任”条款，加之它的许多规定属于纲领性、宣言性规范，因而容易操作不当；如果不当实施，又不需要承担法律责任，则无异是对此种行为的放纵，最终无法保障它的实施。(12)参见韦以明《〈民族区域自治法〉修改之瑕疵》，《法学》2001年第8期。

(二)《民族区域自治法》文本完整性和可追责性与否的正确理解

上述论证逻辑是一种与体系思维相对立的孤立思维，是一种“法典万能主义”(13)参见杨仁寿《法学方法论》，台北：三民书局股份有限公司，2016年，第96页。的反映，即立法者可以通过“理性”设计，将社会生活(某一方面)需要规范的事项巨细靡遗地规定到一部法律之中，执法者的执行、司法者的适用无须另求其他依据，只需根据该部法律便可以找到解决该领域所有法律问题的钥匙。抛开这种“法典万能主义”不论，上述论证逻辑至少存在三个谬误：一是将法律规则/法律规范逻辑结构的“完整性”等同于法律条文(legal sentence)的“完整性”、将法律条文的“完整性”等同于法律文本(legal document)的“完整性”；二是将法律文本“没有法律责任条款”等同于违反法律规范“没有法律责任追究依据”；三是将某一部法律的实施好坏与这部法律的文本是否规定“法律责任”建立起必然的逻辑关系。

显然，研究法律规则的逻辑结构，目的是为了法律适用时正确理解和运用法律推理，“从某种意义上说，法律规则是对法条进行语义重构后的产物，而法律规则的逻辑结构则是关于在理想的情况下一条法律规则由哪些部分构成的学说”。(14)雷磊：《法理学》，北京：中国政法大学出版社，2019年，第39～40页。而法律条文则是立法者通过立法技术处理、在法律文本中排序，对法律概念、法律规范(法律规则和法律原则)等的文字表述，是法律规则的载体和表现形式。尽管可能存在这种特殊情况，即某个法律文本中的某个法律条文，将某个法律规则的构成要素全部表达出来，形成法律规则构成要素与法律条文内容完全重合的现象；但在绝大多数情况下，法律规则要素与法律条文内容之间并非一一对应关系，(15)参见《法理》教程编委会《法理》，南京：东南大学出版社，2021年，第10～12页。实践中它们的关系恰恰是这样的：(1)一个完整的法律规则由同一部法律文件中的数个法律条文来表达；(2)一个完整的法律规则由不同法律文件中的数个法律条文来表达；(3)一个法律条文表达出了数个法律规则或要素；(4)一个法律条文仅仅规定法律规则的某个或若干要素。(16)参见雷磊《法理学》，北京：中国政法大学出版社，2019年，第39页；舒国滢：《法理学导论》，北京：北京大学出版社，2019年，第105～106页。此外，法律条文的某一规范内容可能集中于某一部法律的文本之中，也可能分散于多部法律的文本之中，因而，某一部法律的文本如何规定法律规范(法律规则和法律原则)，立法者同样需要与其他法律文本(尤其是“同位法”)相协调、进行通盘考虑。就此而言，《民族区域自治法》中诸如“上级国家机关和民族自治地方的自治机关维护和发展各民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”(第9条)之类的国家机关“职责”(同时也是“职权”)内容，(17)《民族区域自治法》第9条“是根据宪法第四条第一款写的；写的时候增加了主语‘上级国家机关和民族自治地方的自治机关’，目的是共同担负起维护和发展社会主义民族关系的责任”。参见敖俊德《中华人民共和国民族区域自治法释义》，北京：民族出版社，2001年，第42页。在本部法律中没有规定“法律后果”，并不表明《民族区域自治法》的规定就是“不完整”的，因为立法者可能认为将其集中规定到《民族区域自治法》中存在技术难题，而且其他法律已经设定了国家机关不履行法定职责的“法律后果”内容，没有必要重复规定。

因此，某一法律文本没有规定违法的“法律责任”条款，并不表明违反该法律文本的行为(违反法律规范行为)必定没有法律责任追究依据；这些依据可能存在于另一部法律的文本之中，也可能散见在多部法律的文本之中。因而，上述批评意见能够成立的条件是：只有当《民族区域自治法》之外的法律也没有规定违反《民族区域自治法》规范的行为的法律责任时，主张这部法律没有责任追究条款才能成立；但即使是其他法律也没有规定，主张在《民族区域自治法》中增设“法律责任”，也有必要论证这种“法律责任”规定在《民族区域自治法》里比规定在其他法律文本中更为合理、在技术上更为可行。然而事实是，《民族区域自治法》涉及的法律责任条款，在其他法律法规中并非没有相应的处置措施。以《民族区域自治法》诸如“上级国家机关和民族自治地方的自治机关维护和发展各民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”(第9条)之类的国家机关“职责”(同时也是“职权”)条款为例，尽管《民族区域自治法》文本中的确没有规定“上级国家机关和民族自治地方自治机关”如果不“维护和发展各民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系”、如果不“禁止对任何民族的歧视和压迫”、不“禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”，应当承担什么样的法律责任，会带来什么样的法律后果，以及由此机关职责所可能连带的机关内部公职人员的职责规范，而针对的公民、法人或者其他组织的禁止性规范(比如“禁止任何组织和个人有破坏民族团结和制造民族分裂的行为”)，在本法中更是没有设定违反时的法律责任。但涉及机关职责及公职人员的违法犯罪行为并非没有处理的法律、行政法规，这类法律、行政法规有1990年发布的《中华人民共和国行政监察条例》、1993年实施的《国家公务员暂行条例》《中华人民共和国立法法》、2018年实施的《中华人民共和国监察法》、2019年实施的《中华人民共和国公务员法》等等；涉及公民、法人和其他组织的这类违法犯罪行为，同样并非没有处罚的法律、行政法规，这类法律、行政法规有1987年实施的《中华人民共和国治安管理处罚条例》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国刑法》等等。因此，诚如有研究指出的，认为《民族区域自治法》是一部缺少“制裁”机制的“软法”、是“没有牙齿的法律”是不符合实际的。(18)参见李自然《正确评价〈民族区域自治法〉》，《内蒙古社会科学》(汉文版)2014年第5期。

此外，将《民族区域自治法》的实施好坏与这部法律的文本是否规定“法律责任”相挂钩，意味着如果这部法律“实施不好”，是因为这部法律没有规定“法律责任”；反过来，是否意味着如果这部法律增设了“法律责任”，便可以实施得好？事实上，认为《民族区域自治法》“实施不好”这一事实判断，本身便存在疑问：这部法律真的“实施不好”吗？批评观点是在何种意义上理解这部法律的“实施”的？有的研究恰恰得出相反的结论，认为2005年《中国的民族区域自治(白皮书)》等系列官方文件的结论是正确的，这部法律其实“实施得不错”。(19)参见沈寿文《理解“行政执法导向的法律”——一种对我国〈民族区域自治法〉立法思路的思考》，《政治与法律》2018年第3期。这部法律实施效果如何，属于事实证据问题，需要靠有力的证据加以证明或证伪。但即使是从逻辑上分析，将《民族区域自治法》“实施不好”归咎为这部法律缺乏“法律责任”条款，显然不能成立，因为虽然《民族区域自治法》没有规定“法律责任”条款，但其他法律已经规定了这种“法律责任”条款；既然已经存在对违法行为的责任追究依据，《民族区域自治法》实施效果的好坏与否就不是一个立法层面的问题，而是一个执法层面和监督层面的问题。

三、实施逻辑：《民族区域自治法》的规范模式与追责机制

(一)“积极规范”与《民族区域自治法》的“法律责任”条款

事实上，上述批评意见隐含着对《民族区域自治法》的“法律责任”追究机制和实施机制的重大误读。批评意见将《民族区域自治法》没有规定“法律责任”条款与这部法律的实施效果相联系，认为由于这部法律缺乏法律责任条款，因而无法实施或者实施效果不好，目的是为修改这部法律时增设“法律责任”条款增强说服力。由于《民族区域自治法》虽然没有规定“法律责任”条款，但违反本法的行为实际上大量散见在其他法律法规中，因而这种论证不能成立。但值得注意的是，认为《民族区域自治法》实施效果不好，其判断来源于一种直观的感受，即论者发现迄今司法实践中没有出现法院根据《民族区域自治法》进行裁判的案例，法院也根本无法根据《民族区域自治法》进行裁判，“《民族区域自治法》没有规定法律责任，成为一部不可诉的法律”。(20)参见张文山《突破传统思维的瓶颈——民族区域自治法配套立法问题研究》，北京：法律出版社，2007年，第59页。这种论证思路的事实判断，实际上是将《民族区域自治法》视为与民法、刑法这种主要为法院提供裁判依据的法律在性质上相同或类似。典型的说法是，“与其他法律相比，如刑法、民法、行政法，现有的民族区域自治法缺乏监督执行的主体以及相应的法律、法规和程序性规范依据”。(21)刘立敏，徐中林：《宪法监督视野中的〈民族区域自治法〉》，《黑龙江民族丛刊》2003年第4期。

诚然，如果《民族区域自治法》与刑法、民法相比，这部法律的条文规定得过于原则，其使用大量难以甚至无法量化的弹性术语，的确违背了法的明确性要求，在适用时也难以根据这部法律的文本本身获得违法行为的完整“构成要件”和“处罚后果”。以《民族区域自治法》第六章“上级国家机关的职责”第55条为例，该条规定的三款内容，其责任主体分别是“上级国家机关”“国家”和“上级国家机关”，这些责任主体需要承担法律责任的前提分别是没有帮助、指导民族自治地方经济发展战略的研究、制定和实施，没有从财政、金融、物资、技术和人才等方面，帮助各民族自治地方加速发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等事业；没有制定引导和鼓励国内外资金投向民族自治地方的优惠政策；在制定国民经济和社会发展计划的时候，没有照顾民族自治地方的特点和需要。然而，要举证证明上述责任主体没有履行法律规定的行为，根本无法做到，更何况“帮助”“指导”“引导”“鼓励”“照顾”“民族自治地方的特点和需要”等内涵和外延均十分宽泛；此外，作为责任主体的“国家”和“上级国家机关”所指为何，都需要根据具体情境、具体义务要求予以判断。因此，从司法适用的角度，《民族区域自治法》(至少是第六章“上级国家机关的职责”)的确无法适用。

《民族区域自治法》之所以无法进行司法适用，是源于这种规范条文涉及的是与“国家权力规范、公民的自由权规范”等“预设某种行为规范，违反该规范会产生某种否定性后果”的“消极规范”(negative norms)(22)参见刘连泰《中国合宪性审查的宪法文本实现》，《中国社会科学》2019年第5期。不同的“积极规范”(positive norms)——即要求国家积极作为以达致某种政策目标的条款。(23)参见刘连泰《中国合宪性审查的宪法文本实现》，《中国社会科学》2019年第5期。与“消极规范”的“行为模式—法效果”(“假定—处理—制裁”)的规范结构不同，这种“积极规范的构造更契合于‘事实构成—法效果’的二要素理论。‘事实构成’指作为规范评价标准的预设事实状态，是一种状态而不是一种具体的行为模式，行为人可以选择任何一种能够达致该状态的行为模式；法效果指事实状态符合或不符合预设事实构成要素时的评价和效果，前者给予积极评价，后者给予消极评价。……相对于消极规范，积极规范赋予了行为主体极为宽广的裁量空间”。(24)参见刘连泰《中国合宪性审查的宪法文本实现》，《中国社会科学》2019年第5期。就《民族区域自治法》看，不管是第一章“总纲”第5条至第10条、第11条第一款，还是第三章“自治机关的自治权”，第五章“民族自治地方内的民族关系”，或者是第六章“上级国家机关的职责”，均蕴含着需要通过国家机关积极作为以达致所设定的政策目标；而国家机关的积极作为，主要是依靠立法机关的配套立法和行政机关的配套政策加以贯彻落实，而非仰赖司法机关的消极司法裁判(法院裁判案件必须遵守“不告不理”的消极规则)加以适用。因而，与民法、刑法等主要服务于司法裁判的“司法适用导向的法律”不同，《民族区域自治法》属于典型的依靠立法机关立法裁量和行政机关行政裁量来具体化立法意图的“行政执法导向的法律”。(25)参见沈寿文《理解“行政执法导向的法律”——一种对我国〈民族区域自治法〉立法思路的思考》，《政治与法律》2018年第3期。由于这种法律规范所欲实现的政策目标针对的是未来，能否实现、在多大程度能够实现，取决于众多的“变量”，存在众多的不确定因素，因而，不得不赋予行为主体(尤其是低位阶的法规制定机关和行政机关)较为宽泛的自由裁量空间，这就决定了司法机关无法取代政治机关(立法机关)的政治判断和行政机关的具体政策考量，进而，也就要求司法机关在此问题上必须尊重立法机关和行政机关的裁量行为，无权也无法干预这种立法和行政裁量领域。也正是这种规定了大量“积极规范”的“行政执法导向的法律”决定《民族区域自治法》是一部不可诉的法律。这也意味着，这部不可诉的法律本来就不应该按照可诉的法律的模式设置“法律责任”条款——至少是可供司法机关宣判的那种“法律责任”条款。

(二)“目的模式”与《民族区域自治法》的实施逻辑

与这种规定“积极规范”的“不可诉”的“行政执法导向的法律”的属性相一致，在法律规范模式上，《民族区域自治法》的大量条文呈现出的是与“可诉”的“司法适用导向的法律”之“条件模式”相对应的“目的模式”(“目标模式”)。

作为典型的“目的模式”的“行政执法导向的法律”，《民族区域自治法》的实施机制遵循的是“目的模式”的法律的运行逻辑：一方面，就法律规范和政策文件看，《民族区域自治法》是实施我国现行《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律；《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》(2005年)、《国务院关于进一步贯彻实施中华人民共和国民族区域自治法若干问题的通知》(1991年)，以及省级贯彻实施《民族区域自治法》的地方性法规是实施这部基本法律的低位阶法律规范和政策文件；教育部关于贯彻落实《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》的通知(2005年)则是对国务院行政法规的进一步实施；而省级政府规章和规范性文件，以及一些市(自治州)级地方性法规、政府规章和规范性文件，则是对省级地方性法规的进一步贯彻实施，依次类推。在这种法律规范和政策文件自上而下的金字塔结构实施进路下，位阶越低的法律规范和政策文件数量越庞大、内容越具体，实现立法目的(目标)的手段、方式、路径越明确。另一方面，就法律规范和政策文件所欲追求的目的(目标)而言，位阶越高的法律规范和政策文件，所确定的目的(目标)越抽象；位阶越低的法律规范和政策文件，所指向的目的(目标)越具体。比如《民族区域自治法》确定了维护民族团结的“大目标”，这一“大目标”在一些省市区关于“民族团结进步”的地方性法规中得到了进一步具体化，并分解为构成这一“大目标”的若干“小目标”，进而再由更低位阶的法律规范或政策文件分解为若干“更小目标”。在这种立法目的(目标)自上而下层层分解的“大目标→小目标→更小目标”的推进中，完成若干“更小目标”的任务，便大体上实现了“小目标”；完成了若干“小目标”的任务，便大体上实现了“大目标”的任务。

《中国的民族区域自治(白皮书)》等中国政府白皮书，以大量的数据和资料证明《民族区域自治法》获得了有效的实施，实际上就是从作为“目的模式”的“行政执法导向的法律”视角对这部基本法律实施效果的评价。就此而言，《民族区域自治法》没有规定“法律责任”条款，从法院裁判的角度看，这部基本法律的确无法进行司法适用、不能为法院所实施；但从立法机关(尤其是低位阶法律规范制定机关)的配套规定，从行政机关的配套政策和执行措施角度看，这部基本法律不仅能够得到实施，而且实施效果良好。

四、责任援引：《民族区域自治法》的规范类型与责任类型

(一)法律规范类型与法律责任类型的内在关系

就此看来，《民族区域自治法》尽管没有规定“法律责任”条款，并不必定意味着本部法律的规定不完整，并不必定带来违反本法的行为不能受到追究的后果；也并不必定导致本部法律的实施效果不好。这部法律之所以没有、也无须在文本中规定“法律责任”条款，与法律规范类型和法律责任类型，以及二者之间的内在关系息息相关。

按照一般的理解，根据受众对象和规范功能的差异，法律规范可以分为“行为规范”“授权规范”和“组织规范”三大类：(1)“行为规范”的四种基本形式是命令、禁止、允许、豁免，它们之间的逻辑关系构成了规范的“边沁方阵”，即“命令与禁止为反对关系，命令与豁免、禁止与允许之间都是矛盾关系，允许与豁免是兼容关系，命令包含着允许，禁止包含着豁免”。(26)雷磊：《〈写给学生的法理论〉导读》，载[德]克劳斯·阿多迈特，苏珊·汉欣：《写给学生的法理论》，雷磊译，北京：中国政法大学出版社，2018年，第14～15页。“行为规范”的受众主要是自然人(公民)、法人或者其他组织——特殊情况也包括“国家”；它是一种直接对受众主体施加作用的法律规范，即对受众直接发出上述四种“行为指令”(命令、禁止、允许、豁免)，并隐含着对受众的行为产生相应的法律后果。(2)“授权规范”也称为“权能规范”，(27)“权能规范”通常可以分为“主体权能”(personal competence)、“程序权能”(procedural competence)和“实体权能”(substantial competence)三个部分。参见[丹麦]阿尔夫·罗斯《指令与规范》，雷磊译，北京：中国法制出版社，2013年，第120页。指的是授权受众创设规范的法律规范；“它并不直接对人的行为施加影响，而是赋予创设规范，尤其是行为规范的职权”。(28)[德]克劳斯·阿多迈特，苏珊·汉欣：《写给学生的法理论》，雷磊译，北京：中国政法大学出版社，2018年，第107页。在这里，受众主要是国家机关——尤其是低位阶的法律规范制定机关。(29)本文的“授权规范”是在狭义上使用的，即有的学者所谓的“内部授权规范”，其受众对象专指国家机关(官员)。参见[德]诺伯特·霍斯特《法是什么？——法哲学的基本问题》，雷磊译，北京：中国政法大学出版社，2017年，第73页。“授权规范”所创设的规范可能是另一个“授权规范”(低层级的“授权规范”)，比如“可以授权像法官或警察这样的官员对具体受众发布个别规范”，(30)参见[德]诺伯特·霍斯特《法是什么？——法哲学的基本问题》，雷磊译，北京：中国政法大学出版社，2017年，第90页。也可能直接是“行为规范”，当然，无论多少个层级的“授权规范”，最终创设出的是“行为规范”。比如在中国语境下，法律可以授权省级人大常委会制定地方性法规，省级人大常委会的地方性法规可以再分别授权省级政府、设区的市人大常委会制定省级地方政府规章和市级地方性法规；而这些被授权制定的低层级规范，最终指向的是自然人(公民)、法人或者其他组织的行为。(3)“组织规范”也称为“主体规范”，即主要规定国家机关之组织及其权限的法律规范。它是从“授权规范”中分离出来的一类特殊的“授权规范”。(31)雷磊：《〈写给学生的法理论〉导读》，载[德]克劳斯·阿多迈特，苏珊·汉欣：《写给学生的法理论》，雷磊译，北京：中国政法大学出版社，2018年，第17页。它与“授权规范”相同，其受众对象也是国家机关，而且同样不像“行为规范”那样通过“行为指令”(命令、禁止、允许、豁免)直接对人的行为施加影响；另一方面，它与“授权规范”也不同，它所创设的规范不再能够最终产生指向自然人(公民)、法人或者其他组织的“行为规范”。在中国的语境下，各类性质的国家机关、各个层级国家机关的组织法如《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》等，均属于这类法律规范。

在上述三种法律规范中：(1)行为人(规范“受众”)违反“行为规范”中的“命令性规范”和“禁止性规范”确定的义务，将承担相应的民事责任、刑事责任或者行政责任，并因此遭受到相应的民事、刑事或者行政“制裁”；(2)行为人(国家机关)违反“授权规范”所确定的授权权限、范围和程序，将承担相应的违宪责任或者违反上位规范的责任，并因此导致所创设的规范“无效”；(3)行为人(国家机关)违反“组织规范”所确定的授权权限、范围和程序，同样将承担相应的违宪责任或者违反上位规范的责任，并因此导致“行为或者组织行为”的“无效”。(32)参见[德]克劳斯·阿多迈特，苏珊·汉欣《写给学生的法理论》，雷磊译，北京：中国政法大学出版社，2018年，第113页。

因此，由一般意义上的“法律责任”(民事责任、刑事责任和行政责任)而导致的“制裁”只存在于“行为规范”这一类法律规范之中，而特殊意义的“法律责任”(违宪责任或者违反上位法的责任)导致的“无效”，则存在于行为人(国家机关)违反“授权规范”和“组织规范”这两类法律规范之中。(33)参见[德]克劳斯·阿多迈特，苏珊·汉欣《写给学生的法理论》，雷磊译，北京：中国政法大学出版社，2018年，第109页。当然，在行为人(国家机关)违反“授权规范”导致创设的规范“无效”的前提下，具体行使国家机关职权的官员可能会承担诸如内部行政责任，甚至是刑事责任，但该法律责任存在的前提是另一个“行为规范”预先有了规定。因而，并不是违反了“授权规范”本身直接导致了对该官员的“制裁”，而是违反了“行为规范”才直接导致了对该官员的“制裁”。

(二)《民族区域自治法》的规范类型与责任援引

现行《民族区域自治法》除“序言”之外，分为七章共74条。这些章节和条文内容大体上可以归类为上述三大类法律规范中的“组织规范”和“授权规范”。

一方面，属于“组织规范”的章节和条文有：第一章“总则”的第2～4条，第二章“民族自治地方的建立和自治机关的组成”的所有条文，第四章“民族自治地方的人民法院和人民检察院”的所有条文。上述条文均是规定民族自治地方的建立和自治机关的构成、民族自治地方的人民法院和人民检察院人员构成的“民族身份”要求，以及审判和检察活动中特定的职责要求。另一方面，在上述条文之外，除了第一章“总则”第1条规定“立法依据”和第七章“附则”第74条规定“实施时间”外，其他内容均属于“授权规范”，涉及的具体条文有：第一章“总则”第5～11条，第三章“自治机关的自治权”的所有条文，第五章“民族自治地方内的民族关系”的所有条文，第六章“上级国家机关的职责”的所有条文。这些条文的责任主体均为国家机关——有的是“民族自治地方的自治机关”，有的具体到“民族自治地方的人民代表大会”，有的是“上级国家机关”，有的是“各级人民政府”、有的是“国家”，均要求国家机关的积极作为。

尽管第三章“自治机关的自治权”的三个条款，即第23条、第27条第二款第二句、第37条第三款看起来像“行为规范”，但仔细分析，这三个条款同样不属于“行为规范”，而是“授权规范”内容：(1)第23条规定：“民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时，优先招收少数民族人员，并且可以从农村和牧区少数民族人口中招收。”这一规定表面是对“民族自治地方的企业、事业单位”要求了优先招收少数民族人员的义务，但这一义务得以履行的前提是“依照国家规定”，而“国家规定”本身便是一个“授权规范”；此外，本条的内容属于计划经济时代的产物，在计划经济体制下，城乡二元结构相对固化，从农村户口转变为城镇户口的重要渠道之一是招工，因而，1984年《民族区域自治法》第23条规定的是“民族自治地方的企业、事业单位在招收人员的时候，要优先招收少数民族人员；并且可以从农村和牧区少数民族人口中招收。自治州、自治县从农村和牧区少数民族人口中招收人员，须报省或者自治区人民政府批准”。2001年修订时才删除了第二句话。显然，本条的“企业”指的是“国营企业”(后来称“国有企业”)。(2)第27条第二款第二句规定：“禁止任何组织或者个人利用任何手段破坏草原和森林。严禁在草原和森林毁草毁林开垦耕地。”这一规定表面上看似乎是一个针对自然人(公民)、法人或者其他组织的禁止性条款，但如果结合本款第一句话“民族自治地方的自治机关保护、建设草原和森林，组织和鼓励植树种草”来看，本款的责任主体实际上还是“民族自治地方的自治机关”，也就是说，本款规定的是“民族自治地方自治机关”在保护、建设草原和森林方面“负有重大职责：一是要将保护、建设草原和森林作为一项重要工作长抓不懈；二是要组织和鼓励广大群众植树种草；三是要禁止任何组织和个人利用任何手段破坏草原和森林；四是严禁在草原和森林毁草毁林开垦耕地”。(34)张春生：《〈中华人民共和国民族区域自治法〉释义及实用指南》，北京：中国民主法制出版社，2003年，第97页。(3)第37条第三款规定：“招收少数民族学生为主的学校(班级)和其他教育机构，有条件的应当采用少数民族文字的课本，并用少数民族语言讲课；根据情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程，推广全国通用的普通话和规范汉字。”这一规定表面上看是一个针对的“招收少数民族学生为主的学校(班级)和其他教育机构”的义务性规范，但对本款的解释，应当结合其所在的条文“位置”，即它是放置在第三章“自治机关的自治权”之下，而且第37条共有四款，另外三款明确规定的责任主体分别是“民族自治地方的自治机关”(第一、二款)和“各级人民政府”(第四款)，因而，本款同样隐含着国家机关(含民族自治地方的自治机关)的积极责任，换言之，这一表面上的义务性规范同样隐含着“授权性规范”的前提，即“学校(班级)和其教育机构”必须首先具备国家机关规定的“招收少数民族学生为主”的资格和条件，以及国家机关的决策，“自治机关应根据本地实际情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程，推广全国通用的普通话和规范汉字”。(35)陈云生：《〈民族区域自治法〉释义》，北京：经济管理出版社，2001年，第93页。

正因为整部《民族区域自治法》并不存在“行为规范”内容，因而，也就没必要设置制裁违反“行为规范”的“民事责任”“刑事责任”和“行政责任”的内容。如前所述，即使在行为人——《民族区域自治法》规定的国家机关——违反“授权规范”导致创设的规范(尤其是最终的“行为规范”)“无效”的前提下，具体行使国家机关职权的官员可能会承担诸如内部行政责任，甚至是刑事责任等责任，但该法律责任存在的前提是另一个“行为规范”预先有了规定，而所谓“另一个‘行为规范’”实际上指的是涉及惩罚国家机关工作人员内部行政责任的《监察法》《公务员法》《公职人员政务处分法》等法律，以及涉及追究公职人员刑事责任的《刑法》。

由于《民族区域自治法》“目的模式”的“行政执法导向的法律”的特征，其涉及的“授权规范”领域复杂、内容繁多，立法者没有能力详细界定“授权规范”如果违反上位规范“无效”后，应当依据哪部法律(“行为规范”)承担何种一一对应的法律责任。因而，当某个具体“授权规范”因违反上位规范“无效”后，立法者最为简便的处理方法便是考虑在法律文本中援引“行为规范”(比如《刑法》或者《监察法》《公务员法》《公职人员政务处分法》等法律)所设置的“法律责任”进行处置。这种援引实际上包含两种可能的模式：一种是明示的援引，即在法律文本中(尤其是设有“法律责任”的专章或者条款中)明文规定诸如“国家机关及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”这样的句子；另一种是默示的援引，即没有在法律文本中规定“国家机关及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”这样的句子——换言之，也就是没有规定。这是因为，明示援引规定的内容与默示援引(没有规定)没有本质区别，所谓“国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”中的前一个“依法”依据的就是《监察法》《公务员法》《公职人员政务处分法》等涉及内部行政责任追究的法律；后一个“依法”依据的就是《刑法》等涉及刑事责任追究的法律。而且，默示援引没有在法律文本中规定“法律责任”条款，并不表明不予追究，更不表明可以不根据《监察法》《公务员法》《公职人员政务处分法》等涉及的内部行政责任进行追究，不根据《刑法》等涉及的刑事责任进行追究。《民族区域自治法》实际上就是采用了“默示援引”的模式。

五、结 语

《民族区域自治法》是一部规定了大量“积极规范”、主要依赖低位阶的法律规范制定机关的配套规定，以及行政机关的配套政策措施加以实施的“行政执法导向的法律”，不能按照主要依赖司法机关的司法裁判加以实施的“司法适用导向的法律”的模式来设置“法律责任”条款。从“法律责任”与“法律规范”的关系角度，司法裁判意义上的“法律责任”(民事责任、刑事责任和行政责任)导致的“制裁”只存在于“行为规范”这一类法律规范之中，因而，涉及“行为规范”的制裁的法律文本往往直接规定了“法律责任”条款；而特殊意义的“法律责任”(违宪责任或者违反上位法的责任)导致的“无效”，则存在于行为人(国家机关)违反“授权规范”和“组织规范”这两类法律规范之中，因而，涉及这两类法律规范无效的处理可以援引其他法律的“法律责任”条款。

在立法实践中，不乏涉及“授权规范”和“组织规范”的法律没有在文本中规定“法律责任”条款的事例，典型的有诉讼法、组织法、人大及常委会议事规则，以及《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》《中华人民共和国香港特别行政区基本法》等。在《民族区域自治法》的个案中，由于这部法律的条文除了立法依据条文(第1条)和实施时间条文(第74条即最后一条)外，其他72个条文要么属于“授权规范”，要么属于“组织规范”(特殊的“授权规范”)，属于典型的“目的模式”的法律，因而，《民族区域自治法》文本中也无需设置“法律责任”条款。不设置“法律责任”条款，并不影响这部法律的完整性、行为人(国家机关)违反这部法律的可追责性，以及这部法律的可实施性。