社区矫正中止制度的构建

赖 华,淦 沛,李成龙

(重庆市璧山区人民检察院,重庆 402760)

一、社区矫正概述

(一)社区矫正的概念

社区矫正是指将被判处管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行的罪犯置于社区内,由专门的社区矫正机构和受社区矫正机构委托的司法所所在居委会、村委会、社区矫正对象的家属及社会工作者的协助下,在判决、裁定、批准或决定确定的期限内,有针对性地对上述罪犯实施监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶,矫正其犯罪的行为恶习和心理,促进其改造为遵纪守法的合格公民的非监禁刑罚执行活动。

(二)社区矫正的发展

社区矫正是起源于西方国家的一种刑罚执行方式。近年来,随着社会文明程度的提高以及监禁刑不仅无法有效地抑制再犯罪,反而使罪犯与社会产生隔阂甚至敌对状态的弊端日渐凸显,社区矫正制度应运而生。2003年,我国开始在北京、上海、江苏、浙江等数个省份(直辖市)启动首批社区矫正试点工作,数年间,上述试点省份(直辖市)的社区矫正对象的再犯罪率均在1%以下。[1]之后,社区矫正制度如星火燎原,由点到面迅速在全国范围内进入全面试行阶段。我国在依照《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)和《中华人民共和国刑事诉讼法》等相关法律规定的基础上充分结合现阶段建设社会主义法治国家的大环境,于2020年前后制定、颁布、实施了《中华人民共和国社区矫正法》《中华人民共和国社区矫正法实施办法》,社区矫正工作正式进入完善阶段。

(三)社区矫正的价值和意义

实践证明,社区矫正以其更加突出的经济价值、改造价值和秩序价值,有效地将一大批社区矫正对象矫正成为守法公民,降低了刑罚执行成本,丰富了刑罚执行的手段,维护了社会治理秩序,促进了司法文明的进步。

社区矫正具有经济价值。相对于监禁刑而言,社区矫正作为一种非监禁刑,其工作的开展不仅可以较大地缓减看守所、监狱等监禁刑刑罚执行机构的羁押压力,还可以有效地降低看守所、监狱因执行监禁刑罚带来的用警人力成本、罪犯羁押期间生活卫生保障支出和安全保障成本、监舍建造维护成本等,将行刑成本由国家单独承担转化为国家、社会和罪犯个人共同承担,有效提升了刑罚执行的经济性,[2]在保障刑罚顺利执行的基础上,以更小的司法资源丰富刑罚执行的多样性。

社区矫正具有改造价值。刑罚的作用具有两重性：一方面,通过对罪犯实施惩罚,促使罪犯认识到自身行为的违法性,并自愿改正;另一方面,通过对犯罪的惩治,警示周围群众,维护社会治理秩序。就后者而言,社区矫正相对于监禁刑有着无可比拟的优势。罪犯通过社区矫正有限制性地回归社会,其现身说法能够让周围的群众受到更直接、便捷的警示和鞭策,从而达到防微杜渐、远离犯罪的普法效果。

社区矫正具有秩序价值。社区矫正对于罪犯再社会化和减缓社会治理矛盾起到了极大的推动作用：一方面,可以促使受羁押的罪犯更早的“再社会化”,另一方面,也为罪犯顺利融入社会提供缓冲时间和适应场所。同时,通过在社区矫正期间的遵纪守法表现和自我提升意识重新获得家人、亲朋的接纳甚至受害人的谅解,修复被破坏的人际关系和社会秩序。[3]

二、社区矫正工作中存在的困难和问题

社区矫正在完善刑罚执行和社会治理等方面发挥着重要作用,但也面临着诸多客观问题。例如,尚在社区矫正期间的社区矫正对象被公安机关采取行政拘留或刑事强制措施,社区矫正机构和公安机关对社区矫正对象的监管职责的划分不够清晰;社区矫正机构与公安机关、检察机关、审判机关等司法机关之间的相互衔接配合关系存在弱化甚至脱节;社区矫正期间与强制措施期间交织时,社区矫正期间的计算尚有观点分歧、各地标准不一等现象。如此,不仅社区矫正机构无法及时了解到社区矫正对象再犯罪的情况,法院也会因此出现漏判,不能及时撤销社区矫正对象前罪的缓刑或假释,并按照我国《刑法》第六十九条或第七十一条之规定将前罪与后罪数罪并罚处理,进而浪费司法资源,损害裁判的一致性。

(一)社区矫正监管工作中遇到的难题

《中华人民共和国社区矫正法实施办法》第四条至第九条虽然将司法行政机关及其社区矫正机构与审判机关、检察机关、公安机关、监狱管理部门等各部门的职责予以明确,但现实中各单位、部门在涉及社区矫正对象的监督管理上的衔接配合仍未能落实落地,负责社区矫正工作具体实施的社区矫正机构常常在工作中处于被动局面。如,社区矫正对象因违法行为或犯罪行为被公安机关采取行政拘留或刑事强制措施时,因公安机关未能严格按照“两院两部”联合发布的《中华人民共和国社区矫正法实施办法》的规定,在3日内通知社区矫正机构,社区矫正机构通常会因查找不到社区矫正对象而无法实现监管,社区矫正对象也会因被羁押期间无法每日签到违反监管规定而受到相应处罚。如此,既侵害了社区矫正对象的考评权益,也将社区矫正机构因未能及时根据社区矫正对象的表现变更管理类别及等级而陷入被动的尴尬局面。

(二)社区矫正由谁监管尚有争议

社区矫正对象因涉嫌违法或犯罪被公安机关行政拘留或采取强制措施期间,社区矫正对象监管职责应由谁来承担的问题还需明晰。尤其是社区矫正对象因涉嫌犯罪被变更强制措施,变更为取保候审或监视居住期间,对该社区矫正对象的监督管理应由公安机关负责还是社区矫正机构负责存在争议,[4]多头管理导致多方疏漏的情况时有发生。再如,社区矫正对象在其他地区因再犯罪被判处刑罚后,因法院未获悉社区矫正对象的社区矫正情况而未通知社区矫正机构,如此,不仅社区矫正机构无法及时了解社区矫正对象再犯罪的情况,法院也会因此遗漏撤销社区矫正对象前罪的缓刑或假释,忽略将前罪与后罪数罪并罚,进而有失判决的适当性。

(三)社区矫正期间折抵规范缺失

在社区矫正期间,社区矫正对象被公安机关采取行政拘留或刑事拘留的,社区矫正对象无法参加社区矫正,在此期间,社区矫正期间是否应当中止,[5]行政拘留期间、刑事拘留期间是否应当与社区矫正期间进行折抵;社区矫正对象被公安机关采取取保候审、监视居住的,取保候审、监视居住期间是否应当与社区矫正期间进行折抵,应当如何折抵的问题都存在争议,各地执行标准不一,这也会对社区矫正对象的权益保障和执法规范造成不良影响。

(四)社区矫正是否解矫存在分歧

社区矫正对象因涉嫌犯罪被采取刑事强制措施期间,如果矫正期限届满,是否应当按期解矫?社区矫正对象在社区矫正期间被发现有涉嫌犯罪的行为时,该行为可能经过公安机关侦查、检察机关起诉并经人民法院生效判决认定有罪,若如此,无论该行为是社区矫正人员在社区矫正期间实施的“新的”行为还是在前罪生效判决前实施的“旧的”行为,根据我国《刑法》第七十七条或第八十六条的规定,都应先撤销缓刑或假释等刑罚,并将本次社区矫正所涉及的犯罪与新罪或漏罪数罪并罚合并执行,重新确定刑期,而本次社区矫正所涉及的犯罪已服刑期的全部或部分将失效。如果不考虑社区矫正对象被发现的涉嫌犯罪的行为如何处置,只是机械性地按期解矫,那么本次社区矫正所涉及犯罪的刑罚已经执行完毕或不再执行,与新发现的犯罪数罪并罚将无从谈起,只能依靠人民法院启动审判监督程序,通过撤销原生效判决,与新发现的犯罪按照数罪并罚的规定,重新决定执行的刑罚。这样虽然可以保证司法的公正性,但也会造成司法秩序的混乱和司法成本不必要的浪费。我国《社区矫正法》第三十一条规定：“社区矫正对象被裁定撤销缓刑、假释,被决定收监执行,或者社区矫正对象死亡的,社区矫正终止。”该规定对社区矫正执行期间出现的具有终局性或结果性的情形进行了规定,但对于社区矫正对象在矫正期间因被发现存在涉嫌犯罪的行为而被刑事拘留或者被取保候审、监视居住等暂时性的、阶段性的情形是否适用并未提及,也无其他法律依据,若通过扩大解释予以适用也与我国司法解释的规则相悖。因此,对具有暂时停止执行社区矫正中止制度的探索就显得十分必要。

三、社区矫正中止制度的构建

在我国现行法律规定中并无社区矫正中止制度的规定,但《最高人民法院关于在执行附加刑剥夺政治权利期间犯新罪应如何处理的批复》第二条中指出,前罪尚未执行完毕的附加刑剥夺政治权利的刑期从新罪的主刑有期徒刑执行之日起停止计算,并依照《刑法》第五十八条之规定从新罪的主刑有期徒刑执行完毕之日或者假释之日起继续计算。这样的批复也是刑罚中止精神的体现,为创设社区矫正中止制度提供了参照。

笔者认为,社区矫正中止制度可以定义为在社区矫正过程中,由于某些法定情形的出现,导致社区矫正对象不能或不便继续参加社区矫正而暂停社区矫正的进行,待上述情形消失后,对尚未执行完毕的社区矫正继续执行的制度。[6]首先,社区矫正中止具有暂停性。与社区矫正的终止相比,社区矫正中止制度的突出特点是其暂时性。当社区矫正对象因某种特定理由不能或不便参加社区矫正时,该制度为社区矫正期间的计算按下了“暂停键”,等待特定事由结果的出现。其次,社区矫正中止情形具有法定性。社区矫正中止必须由法律规定的情形作出中止决定,避免社区矫正中止制度的滥用。另外,社区矫正中止具有法律后果的不确定性。社区矫正中止后,社区矫正对象的后续处理将在不确定的期间内处于不确定的状态。经过公安机关、检察机关、人民法院作出终局处理后方能确定。如果社区矫正对象被发现存在漏罪或在社区矫正期间犯新罪,则会面临数罪并罚甚至收监执行的严重后果,由此,社区矫正“中止”也可能会变更为“终止”。

(一)社区矫正中止的事由

社区矫正中止制度是为了规范社区矫正对象因突发原因不能或不便继续参加社区矫正时的司法秩序而创设,因而对于中止事由的规定应该严格且审慎以避免在司法实践中被滥用。笔者认为,可将社区矫正中止事由暂时限定于社区矫正对象被行政拘留以及刑事拘留、取保候审、监视居住等刑事强制措施,病危和丧失行为能力的社区矫正对象适用社区矫正制度。

(二)社区矫正中止的决定主体

社区矫正机构作为负责社区矫正工作具体实施主体,与社区矫正对象具有更直接更密切的关联,因此由社区矫正机构决定社区矫正中止更为合适。社区矫正对象处于社区矫正机构的日常监管下,如社区矫正对象存在病危和丧失行为能力的情况,社区矫正机构可以在综合考虑社区矫正对象各方面情况的基础上,依职权决定社区矫正中止,待社区矫正对象恢复行为能力或健康后,启动恢复社区矫正程序。当社区矫正对象涉嫌违法或犯罪行为被行政拘留、司法拘留或被采取刑事强制措施时,由执行机关将拘留决定书或取保候审决定书等强制措施文书三日内抄送社区矫正机构,由社区矫正机构决定社区矫正中止。待社区矫正对象行政拘留、司法拘留执行完毕或因所涉嫌的违法行为或犯罪行为不成立时,恢复社区矫正。如社区矫正对象死亡的,或社区矫正对象因涉嫌犯罪被生效判决判处刑罚决定收监执行的,可按照我国《社区矫正法》第四十五条的规定,终止社区矫正。

(三)社区矫正中止期间的监管主体

社区矫正对象在被采取行政拘留以及刑事拘留期间,因其被羁押于执行机关(公安机关)的羁押场所内丧失行动自由,当然由执行机关负责对该社区矫正对象的日常监管。对于被采取取保候审、监视居住以及指定居所监视居住等刑事强制措施的社区矫正对象,根据我国《刑事诉讼法》第七十一条、第七十七条的规定,其行为受到执行机关的规制。另外,“不致发生社会危险性”是公安机关采取取保候审这一强制措施的必要条件之一,对犯罪嫌疑人采取监视居住的依据也应当是犯罪嫌疑人的社会危险性与“不致发生社会危险性”程度相当。而“不致发生社会危险性”是由负责案件侦办的公安机关作出的判断,通常也不会征求社区矫正机构的意见。因此,在此期间,由公安机关负责对该社区矫正对象的监管较为妥当。对于病危和丧失行为能力的社区矫正对象,社区矫正中止期间,暂时封存其工作档案、停止社区矫正系统相关操作、停止电话和当面汇报、停止每日签到、停止社区服务和教育学习、停止手机定位等日常监管措施,由社区矫正机构委托司法所主动开展监管工作,避免出现脱管、漏管即可。

(四)社区矫正中止的期间折抵

在社区矫正期间,社区矫正对象因涉嫌违法或犯罪被采取行政拘留、司法拘留或刑事强制措施期间,社区矫正机构可依法决定社区矫正中止,待相关司法机关作出处理结果或生效裁判后,根据不同结果恢复社区矫正或终止社区矫正。[7]社区矫正人员在社区矫正中止期间的合法权益也应该被考虑在中止制度的创设之中。如社区矫正对象所涉嫌的违法或犯罪案件被公安机关撤案、或被检察机关作出绝对或相对不起诉的、人民法院判决无罪或免除刑罚的,因被羁押期间所遭受的强制措施远远高于在社区矫正期间受到的监管措施,此时对于羁押期间与社区矫正期间的期间折抵是不容忽略的。

被判处管制的罪犯也是社区矫正的对象之一,可以参照我国《刑法》第四十一条关于先行羁押期间与管制的刑期折抵规定,规定以行政拘留、司法拘留或刑事拘留等羁押期间一日折抵社区矫正期间二日。取保候审、监视居住的强制措施强度与社区矫正的监管措施强度相当,笔者认为,可以规定取保候审、监视居住一日折抵社区矫正一日。对于被检察机关批准逮捕后撤案、检察机关不起诉的,人民法院判决无罪的社区矫正对象,可以依照《中华人民共和国国家赔偿法》请求国家赔偿。对于获得国家赔偿的社区矫正对象,虽然其人身自由的权益受到侵害,但因其被侵犯的人身自由已经由国家赔偿予以救济,所以其被羁押期间不需要与社区矫正期间相抵扣,不然则存在过分救济的风险。

结语

社区矫正中止制度通过明确什么情况下可以启动社区矫正中止、谁来决定是否中止、社区矫正中止期间谁来对社区矫正对象监管以及社区矫正对象的社区矫正期间被中止后如何保障其合法权益等问题,有效解决了社区矫正对象在涉嫌违法或犯罪时的身份重叠的问题,通过启动社区矫正中止程序,厘清社区矫正与行政处罚、刑事强制措施、刑事处罚等各项司法活动的界限,避免出现各项司法活动交织、混乱的局面,填补了我国现行法律法规对于刑事执行活动中关于社区矫正对象在社区矫正期间因主客观原因无法参加社区矫正时如何处理等一系列争议的规范缺失。[8]

对于上述一系列问题,除依靠社区矫正中止制度外,还需要联合公安机关、检察机关、审判机关等司法机关,以社区矫正机构为主体,构建、运行社区矫正对象的信息共享交换平台,实现社区矫正对象的资料充分共享、信息更新衔接及时、违法违规处置透明、疑难问题协调高效。同时,各相关职能部门应该严格依法履职,将以人民为中心的理念落实落地,以“钉钉子”的态度、以“求极致”的精神保障法律的实施和刑罚的执行,切实将社区矫正工作配合衔接机制落到实处,共同推动创新社会治理,增进人民群众的获得感、幸福感和安全感。