以改革创新引领美丽北京生态环境保护

陈 添

改革开放以来，党中央日益重视生态环境保护，从思想、法律、体制、组织、作风上全面发力，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，我国生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化。北京市生态环境保护工作乘着改革开放东风奋勇前行，从20世纪70年代单纯“三废”治理逐步走向新时代全面生态环境保护。党的十八大以来，北京市深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记对北京一系列重要讲话精神，认真落实党中央关于生态文明体制改革的决策部署，坚持问题导向，聚焦重点领域，注重顶层设计，尊重基层首创，推出一批务实管用的改革措施，推动全市生态环境保护工作取得里程碑式突破，以生态环境高水平保护支撑了经济社会高质量发展，成为首都发生历史性变化的重要标志之一。习近平生态文明思想在京华大地落地生根、开花结果，形成生动实践。

完善体制机制，提供制度保障

习近平总书记指出：“我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关。”①习近平：《论坚持人与自然和谐共生》，中央文献出版社2022年版，第13页。北京市始终坚持党对生态环境保护工作的全面领导，注重完善体制机制，着力推进制度改革，构建起符合超大城市实际的生态环境保护工作体系。

健全完善体制机制。完善的组织体系是做好生态环境保护的根本保证。北京市委、市政府适应不同发展阶段工作需要，成立高规格议事协调机构，早在1984 年即成立市环境保护委员会。党的十八大以来，分别成立京津冀及周边地区大气污染防治协作小组、京津冀及周边地区水污染防治协作小组、市大气污染综合治理领导小组、市空气重污染应急指挥部、市委全面深化改革委员会（领导小组）生态文明体制改革专项小组等。2018年，在全国率先组建市委书记任主任的市委生态文明建设委员会，强化对生态文明建设的顶层设计和统筹协调，其做法被中央深改办推广。同时，生态环境部门持续升格，市环境保护局于2000 年成为市政府直属机构，2009 年被列为市政府组成部门，2018 年落实机构改革要求组建市生态环境局，实现了由统一监管向综合管理的深刻转型。

制定实施法规标准。严格的生态环境法规标准是引领和推动生态环境保护的重要措施。1984年，制定实施《北京市废气排放标准（试行）》，拉开了改革开放时期法规标准建设的序幕。新时代10 年，北京市坚持首善标准，制定实施了《北京市水污染防治条例》《北京市大气污染防治条例》《北京市土壤污染防治条例》等6 部生态环境保护类法规，累计出台116 项地方生态环境标准，通过严格的法规标准倒逼管理创新、技术突破，呈现出标准体系全国最全、标准限值整体最严的特点。

压紧压实责任链条。完备的明责、压责、问责等责任体系是推进生态环境保护的重要抓手。20世纪90 年代以来，北京市陆续实施环境保护目标责任制、城市环境综合整治目标考核等，推动环境保护工作开展。党的十八大以来，北京市不断完善以压实生态环境保护政治责任为核心的制度体系，先后以党内法规形式出台《北京市生态环境保护工作职责分工规定》《北京市贯彻〈中央生态环境保护督察工作规定〉实施办法》，建立“纵向到底、横向到边”的责任体系，北京市注重打好督察考核问责“组合拳”，2014 年建立市级环境保护督查机制，2017 年成立市环境保护督察领导小组，接受两轮中央督察，开展两轮市级督察，发挥考核指挥棒作用，将PM2.5浓度、断面水质等生态环境保护指标纳入绩效管理体系，2020 年起对各区开展上年度污染防治攻坚战成效考核，推动解决了一批典型生态环境问题。

协调保护发展，厚植绿色底色

习近平总书记强调：“新时代抓发展，必须更加突出发展理念，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，推动高质量发展。”①《中央经济工作会议在北京举行》，《人民日报》2019年12月13日，第1版。北京市始终完整、准确、全面贯彻新发展理念，注重发挥生态文明体制改革的导向作用，助推经济社会绿色高质量发展。

不断优化国土空间规划布局。国土空间是统筹发展与保护的重要空间载体。北京城市规划严格落实保护生态环境的空间管控要求。早在1983 年，国家对《北京城市建设总体规划方案》进行批复，提出“治山治水，绿化造林，防治污染，兴利除弊，提高环境质量”方针，要求建立自然保护区和防护林等。②中共北京市委组织部组织编写：《中国共产党北京历史》，北京出版社2019年版，第214页。《北京城市总体规划（2016 年—2035 年）》进一步明确，要求建立实施国土空间用途管制制度。近年来，北京市以资源环境承载能力为硬约束，实施《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》，评估调整三条控制线，落实150 万亩永久基本农田、市域面积27.5%的生态保护红线和14.1%的城镇开发边界，完整构建“三级三类四体系”的国土空间规划总体框架，实施生态环境分区管控，严把源头环境准入关。

全力推动绿色低碳转型。推动经济社会绿色低碳转型是实现高质量发展的关键环节。北京市聚焦产业、能源、交通等重点领域，持续推进绿色低碳转型，近10年来，北京市以年均不到1%的较低能耗增速，支撑了年均超过6%的经济增长。产业方面，从1995 年出台《北京市实施污染扰民企业搬迁办法》，到近年来连续实施疏解整治促提升专项行动、动态实施新增产业禁限目录等，北京第三产业比重稳定达80%以上，居全国前列。能源方面，大力实施能源清洁化战略，划定高污染燃料禁燃区，煤炭消费量压减至年130 万吨左右，优质能源占比达98.5%，成为全国清洁能源转型的典范城市。交通方面，突出机动车新能源化、出行绿色化，累计淘汰老旧机动车230 余万辆，推广新能源车超70 万辆，中心城区绿色出行比例达73.4%，轨道交通线网总规模居全国首位。

持续完善监管服务体系。统筹抓好监管和服务是推动绿色低碳发展的重要工作方法。北京市既严格监管、压实生态环境保护主体责任，又优化服务、激发生态环境保护的内生动力。监管方面，从20世纪80年代开始实施环境影响评价，注重发挥源头管控作用，避免“两高”项目盲目上马；近年来不断深化排污许可“一证式”管理，监督企业持证排污、按证排污；实施生态环境监测监察执法垂直管理改革、生态环境保护综合执法改革，加强部门联动执法，严厉查处环境违法行为。服务方面，深化环评审批制度改革，实施下放一批、豁免一批、告知承诺一批、区域统一评价、取消一项“五个一”举措；实施环评和执法正面清单，在两批7个园区开展产业园区规划环评与项目环评联动试点。

聚焦污染防治，提升群众获得感

习近平总书记强调：“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。”①习近平：《论坚持人与自然和谐共生》，中央文献出版社2022年版，第87页。北京市把深化改革作为破解污染防治难题的关键一招，构建了以改善环境质量为导向的现代环境治理体系，制定实施了两轮打好污染防治攻坚战的意见，推动生态环境质量持续改善，极大提升了人民群众的生态环境获得感、幸福感。

坚决打好蓝天保卫战。开展污染深度治理，1998 年以来先后实施16 个阶段大气污染控制措施，2013 年以来聚焦PM2.5污染问题，创新完善治理方式，由末端治理升级为多领域综合治理、多污染物协同控制，空气质量大幅改善。2022 年全市PM2.5浓度降至30 微克/立方米，较2013 年下降66.5%，仅用10 年时间就完成了发达国家30 年的治污历程，被联合国环境署誉为“北京奇迹”。实施工程治理，累计完成4 万蒸吨燃煤锅炉、130 余万户居民清洁能源改造，基本实现平原地区无煤化；累计退出一般制造业和污染企业3000 余家、分类整治“散乱污”企业1.2万余家，对保留的企业实施环保技改、清洁生产审核、“一厂一策”治理。狠抓移动源管理，率先执行国Ⅰ到国Ⅵ等6 个阶段新车排放标准，现行车用油品标准与欧盟水平相当；实施淘汰更新补贴、区域限行等政策，国Ⅴ及以上车型占比超过70%，车型结构全国最优。强化扬尘管控，狠抓施工、道路、裸地“三尘”共治，构建统一的施工扬尘视频监管平台，提高道路清扫保洁标准，因地制宜治理裸地扬尘，开展“揭网见绿”专项行动，显著提升城市精细化治理水平，2022 年全市降尘量较2018 年降低近一半。突出精准施策，先后开展3 轮PM2.5源解析，建立“天空地”一体化空气质量监测网络，建成覆盖街道（乡镇）的高密度监测体系，精准监测空气质量；聚焦空气质量较差点位，开展“点穴”执法；创新“三监联动”机制，构建闭环监管模式，提升治污效能。

持续打好碧水保卫战。坚持污染减排和生态扩容两手发力，健全完善水生态环境治理体系，推进污染防治向流域综合治理转变。实施地表水“月监测预警、季排名通报、年评估考核”管理制度，压实属地责任。建立四级河（湖）长制，连续实施3 个三年治污行动，全市污水处理率达97.3%。印发实施《北京市入河排污口分级分类管控技术指南》，创新构建“污染源—排污通道—入河排污口—水环境”的全过程监管体系。构建水生态环境监测网络，全市约55%的河流水生态环境质量状况为优良。2022 年北京市Ⅰ—Ⅲ类水质河长占比达到78%，较2013 年增加28 个百分点，动态消除劣V类水体。密云水库水质持续达标，获评全国首批美丽河湖优秀案例。

深入打好净土保卫战。坚持预防为主、防治结合原则，通过完善制度、摸清家底、全面预防、科学管控，构建起科学高效的土壤污染防治体系，保障群众“吃得放心、住得安心”。在全国率先建立土壤污染地块“遥感监测+网格巡查+环境执法”监管体系，实施土壤污染状况调查、风险评估、风险管控修复等全过程管理。在全国率先完成耕地土壤环境质量类别划定，创新利用卫星遥感监测巡查未利用土地。

全面提升生态系统质量。建立以属地管理为主、行业主管、生态环境部门监督的生态空间监管机制，加强自然保护地优化整合，持续开展“绿盾”专项行动，强化监督执纪。持续开展全域生物多样性本底调查，累计记录物种6408 种，北京成为世界上生物多样性最丰富的大都市之一。在国内率先建立具有超大城市特色的生态环境质量（EI）评价标准，EI 连续8 年稳步提升。创新制定生态产品总值调节服务价值（GEP-R）核算方案，5 个生态涵养区实现国家生态文明示范创建全覆盖，并辐射海淀区、朝阳区、丰台区和昌平区，将生态优势转化为发展优势。

推动多元参与，凝聚全社会共识

习近平总书记指出：“每个人都是生态环境的保护者、建设者、受益者。”①习近平：《论坚持人与自然和谐共生》，中央文献出版社2022年版，第12页。北京市通过创新经济政策、推动区域协同等，推动生态环境保护向社会共治转变，凝聚起全社会共建共享美丽北京的共识。

创新经济激励机制。坚持有为政府和有效市场相结合，由点及面构建起覆盖全面、形式多样的经济激励政策，形成支持绿色低碳发展的利益导向机制。发挥政府作用方面，北京市于1999 年设立专项资金，支持大规模开展燃煤锅炉清洁化改造、机动车污染治理、污染企业升级改造等工作；出台生态涵养区综合性生态保护补偿政策，完善水生态区域、生态涵养区、危险废物处置等专项补偿政策；健全生态环境损害赔偿“1+8”政策制度体系，完善行政执法与公益诉讼检察衔接机制，累计办理案件251件。健全市场体系方面，率先建立覆盖石化、水泥等八大行业的地方碳排放权交易市场，对全市约50%的碳排放实行有效管理，累计成交额超40 亿元；积极承建全国温室气体自愿减排交易机构，推动建立国家级绿色交易所；指导密云区、通州区建设国家气候投融资试点，实施企业和项目绿色绩效评价指南；完善绿色税收制度，施行环境保护税、水资源税改革，助力企业绿色发展。

构建区域协同体系。持续推进京津冀生态环境保护合作从率先突破走向制度化规范化建设。协同大气污染防治方面，连续7 年开展秋冬季大气污染综合治理攻坚行动，协同开展夏季挥发性有机物治理专项行动，2022 年京津冀三地PM2.5平均浓度为37微克/立方米，10年间下降幅度超6成。先后签订两轮合作协议，协同立法、共同实施机动车和非道路移动机械排放污染防治条例，联合发布建筑类涂料与胶黏剂挥发性有机化合物含量限值标准。协同水源保护方面，制定实施《潮河流域生态环境保护综合规划》《京冀密云水库水源保护共同行动方案》，建成“三区两市”保水共同体；共同推进大清河流域水环境治理，支持雄安新区生态环境建设。同时，签订《华北地区危险废物联防联控联治合作协议》，落实跨省转移“白名单”；推行京津冀重点建设项目环境影响评价会商办法，进一步完善区域环评会商机制。