我国对外开放的五大历史性转变

张兴祥 洪永淼

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央毫不动摇地坚持对外开放这一基本国策，“坚定不移地奉行互利共赢的开放战略，以开放促改革、促发展、促创新”，①《习近平外交演讲集》（第二卷），中央文献出版社2022年版，第227页。为中国式现代化注入新动力、新活力、新合力。在开放对象、开放格局、开放领域、开放模式和开放方略五个维度上，中国的对外开放已实现历史性转变。梳理中国对外开放的演化脉络和推进路径，有助于我们理解对外开放的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑。

开放对象：从发达国家到发达国家和发展中国家更好结合

开放对象着眼于解决“向谁开放”的问题。在开放对象的优先顺序上，中国的对外开放经历了从对发达国家开放向对发达国家开放和对发展中国家开放更好结合的转变。②徐秀军：《对外开放是深刻把握历史发展大势的战略选择》，《光明日报》2019年1月22日，第16版。改革开放之初，中国向西方发达国家开放，不仅是为了吸引外资，更重要的是通过引进先进技术和管理经验，大力开拓国际市场，更快地融入世界经济体系。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，针对对外开放进行一系列的理论和实践创新，在“向谁开放”问题上有了新思路新方案。推动构建人类命运共同体，共建创新包容的开放型世界经济，离不开广大发展中国家的支持和参与，因此必须加强与广大发展中国家之间的团结协作。而只有通过开放途径，积极发展与广大发展中国家的经贸关系，实现互利共赢，促进共同发展，才能夯实合作基础。在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上，习近平主席指出：“我们追求的不是中国独善其身的现代化，而是期待同广大发展中国家在内的各国一道，共同实现现代化。”③习近平：《建设开放包容、互联互通、共同发展的世界——在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲》，《人民日报》2023年10月19日，第2版。

从经济层面看，在坚持向西方发达国家开放的同时，向广大发展中国家特别是新兴经济体开放，这是党中央主动应对经济全球化新形势新变化作出的重大战略决策。与广大发展中国家发展全球伙伴关系，有利于实现出口市场多元化、进口来源多元化、投资合作伙伴多元化，降低过度依赖发达国家或单一市场所产生的风险。同时，世界经济中心正在加速向东转移，国际力量“东升西降”态势更加明显，新兴市场国家和发展中国家的崛起不可阻挡，成为全球经济增长的新引擎，中国要应时而变。中国作为负责任的大国，秉持人类命运共同体理念，为广大发展中国家提供新机遇，让它们搭乘中国发展的“快车”“便车”，有助于缩小南北差距，破解全球“四大赤字”。

随着对外开放的持续深化，中国现在已成为140 多个国家和地区的主要贸易伙伴。2022 年，中国外贸首次突破40 万亿元人民币，连续6 年稳居世界货物贸易第一大国地位。中国进出口总额达到6.31 万亿美元，同比增长4.4%。特别值得一提的是，中国与亚非拉广大发展中国家的经贸关系日益密切，“朋友圈”越来越大，经贸合作也从传统优势领域逐渐拓展到新兴领域。

开放格局：从局部突破到全面推进

开放格局着眼于解决“从哪开放”“多大范围开放”的问题。中国的对外开放先从局部突破开始，表现出空间上不断扩大的特征，具体表现为空间布局上按次序逐步展开。一是由点及线，由线到面；二是自南而北，从东向西；三是先沿海后内陆，先局部再整体。随着对外开放不断向纵深发展，中国形成了“点—线—面”结合、“沿海—沿江—沿边—内陆”阶梯式推进、东西南北中全覆盖的开放格局。

党的十八大以来，中国的对外开放呈现全域、全面、全方位推进态势。党的十九大报告明确提出“推动形成全面开放新格局”。习近平总书记在庆祝改革开放40 周年大会上的讲话中指出：“我们统筹国内国际两个大局，坚持对外开放的基本国策，实行积极主动的开放政策，形成全方位、多层次、宽领域的全面开放新格局。”①习近平：《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社2018年版，第519页。全方位、多层次、宽领域，很好地阐释了全面开放的新内涵。实际上，无论在广度上还是深度上，中国对外开放都取得了突破性进展。

如果说改革开放初期的多点局部突破只是量的积累，那么全面开放就是质的飞跃。第一，全面开放将倒逼深层次改革，尤其是制度体系改革，确保改革不停顿，发展不止步，加快形成更高水平开放型经济新体制，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，推动中国经济高质量发展。第二，全面开放有助于解决发展不充分不平衡问题，促进区域经济协调发展、城乡平衡发展，缩小居民收入差距，实现全体人民共同富裕。第三，全面开放更注重内涵式发展，即结构优化和质量提升。结构优化表现为商品结构的优化升级、贸易方式的优化升级、地区结构的优化升级、市场结构的优化升级等。质量提升表现为利用外资的质量提升、贸易投资合作的质量和水平提升、产业链供应链的韧性与安全水平提升以及向全球价值链的中高端攀升等。第四，全面开放有利于带动深层次结构调整，不断增加高质量产品和服务供给，更好地满足人民群众对美好生活的需要，不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。

自2013 年以来，以自贸试验区为代表的新一轮改革开放标志性载体应运而生，自贸试验区成为全面开放的新高地。经过多个批次的增补，全国共有21 个自贸试验区获批设立，基本上覆盖了东西南北中各个区域，在较短的时间内完成了由点到面的布局，为中国对外开放事业开创了新局面，为构建面向全球的高标准自贸试验区网络奠定了基础。全方位高水平开放也推动政府职能转变和营商环境持续优化。根据世界银行排名，2019年中国营商环境已跻身全球第31位，入列全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。

开放领域：从制造业扩展到服务业

开放领域着眼于解决“开放什么”的问题。改革开放前期，中国的开放领域主要集中于制造业。经过几十年的发展，中国已成为名副其实的“世界工厂”，成为全世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家。自2010 年以来，中国制造业规模已连续13 年位居全球第一。制造业是我国开放时间较早、程度较深的领域，也是发展较快、竞争力较强的领域。尽管如此，我国的开放领域不能止步于制造业。当制造业开放到相当程度，下一步开放的重点自然要扩展到服务业。

党的十八大以来，习近平总书记在许多场合就如何扩大服务业开放作出重要论述。2019 年，习近平主席指出：“中国愿同各国深化服务贸易投资合作，促进贸易和投资自由化便利化。”①《习近平向2019年中国国际服务贸易交易会致贺信》，《人民日报》2019年5月29日，第1版。2023年，习近平主席从开放、合作、创新、共享四个方面提出中国与世界各国共同推动服务业和服务贸易发展的方向和路径。习近平主席强调，服务业是国际经贸合作的重要领域，中国将为各国开放合作提供新机遇，“以服务开放推动包容发展，以服务合作促进联动融通，以服务创新培育发展动能，以服务共享创造美好未来，携手推动世界经济走上持续复苏轨道”。②《习近平向2023年中国国际服务贸易交易会全球服务贸易峰会发表视频致辞》，《人民日报》2023年9月3日，第1版。这些重要论述基于人类命运共同体理念，勾勒出未来中国服务业发展的新图景，也彰显了中国以服务业开放助推世界经济复苏的新愿景和大国担当。

服务业开放是新时代对外开放的重要着力点。这是因为：第一，服务业是国民经济的重要组成部分，是实现经济高质量发展的重要内容之一。2022 年，服务业增加值占中国国内生产总值的比重为52.8%，对经济增长的贡献率达到41.8%。第二，当前全球经济贸易格局正面临深度重塑，服务业已成为国际经贸规则重构的新焦点以及各国抢占全球竞争新优势的重要领域，是衡量一国国际竞争力的重要指标。第三，中国服务业开放不足。与制造业相比，中国服务业的开放相对滞后，整体竞争力不强，需要加快补短板。扩大服务业开放，有利于顺应经济全球化发展新趋势，在国际经贸规则变化中掌握主动权；有利于促进国内服务业提质升级，增强全球优质资源配置能力；有利于深化供给侧结构性改革，加快构建现代化产业体系。

在国际贸易投资激烈竞争和产业结构加速变革的大背景下，中国主动从制造业领域开放向服务业领域开放拓展，加大服务业特别是现代服务业的开放力度。自2015 年以来，国务院分3 批次将服务业扩大开放综合试点增至11 个，试点的扩围向全球表明了中国加大服务业领域开放力度的决心和诚意。2021年7月，商务部发布《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2021 年版）》。该负面清单在服务贸易管理模式方面获得重大突破，大幅缩减外资准入负面清单，全面推行“极简审批”投资制度，推动投资和贸易自由化便利化，提升中国的整体开放水平。服务业的扩大开放已取得明显成效，2022 年中国服务贸易总额达到8891 亿美元，同比增长8.3%。到“十四五”期末，服务贸易规模有望突破1 万亿美元大关。

开放模式：从商品和要素流动型开放拓展到规则等制度型开放

开放模式着眼于解决“通过什么开放”的问题。习近平总书记将经济全球化分为三个阶段，其中第三阶段是冷战结束后的经济全球化阶段，也即真正意义上的经济全球化阶段。商品和要素流动是第三阶段经济全球化的重要特征。改革开放以来，中国顺应经济全球化潮流，主动融入西方发达国家主导的世界经济体系。特别是加入世界贸易组织后，中国大力推进商品和要素流动型开放，取得了举世瞩目的发展成就。然而，随着国际分工的进一步深化，经济全球化出现新趋势、新特征，全球经济格局和国际秩序面临新一轮重塑。在此背景下，中国对开放模式作出调整。

2018年12月，中央经济工作会议首次提出推动商品和要素流动型开放向制度型开放转变。在党的二十大报告中，习近平总书记进一步提出推进制度型开放的基本思路和具体举措，包括合理缩减外资准入负面清单、创新服务贸易发展机制等。2023 年7 月，中央全面深化改革委员会第二次会议进一步明确了“以制度型开放为重点”，聚焦投资、贸易、金融、创新等对外交流合作的重点领域深化体制机制改革。①《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第二次会议强调 建设更高水平开放型经济新体制 推动能耗双控逐步转向碳排放双控》，《人民日报》2023年7月12日，第1版。在建设更高水平开放型经济新体制中，制度型开放被置于重中之重的地位。制度型开放是党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局所作出的重大举措，是新时代对外开放理论和实践的重大突破，是实现高水平开放和高质量发展的必由之路。

新征程上，我们要深刻把握开放模式转变对于推进高水平对外开放尤其是改革开放全局的重大意义。第一，推进制度型开放，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化在对外开放领域的体现。因此，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，是中国式现代化的内在要求。第二，推进制度型开放，才能更好地促进商品和要素流动型开放。因为制度型开放是一种更高层次、更高水平的开放，制度型开放水平和程度决定着商品和要素流动型开放的水平和程度。第三，推进制度型开放，主动对接高标准国际经贸规则，才能为更大范围、更宽领域、更深层次的高水平对外开放提供制度保障，服务构建新发展格局，实现经济高质量发展。第四，推进制度型开放，主动担当作为，积极参与国际规则和标准制定，大力推动全球经济治理制度创新，有助于提升中国在全球治理体系变革中的话语权和影响力。

自2013年以来设立的21个自贸试验区，成为中国制度型开放的试验田和桥头堡。例如，上海自贸试验区设立后，坚持以制度创新为核心，积极探索建立与国际通行规则相衔接的税收、金融、监管制度体系，包括外商投资负面清单制度、外商投资项目备案管理办法等。2020 年1 月1 日正式实施的《中华人民共和国外商投资法》，标志着中国在推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变中迈出了关键一步。不仅如此，中国还成为高标准国际经贸规则和区域自由贸易协定谈判的积极参与者。继签订《区域全面经济伙伴协定》（RCEP）、完成《中欧全面投资协定》（CECAI）谈判后，中国又申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DE-PA）。通过达成更多高标准自由贸易协定，大幅度拓展高水平对外开放空间。

开放方略：从融入西方主导的世界经济体系到共建“一带一路”

开放方略着眼于解决“如何开放”的问题。二战后形成的全球治理体系和国际政治经济秩序，均是由美国等西方国家主导建立的。20 世纪80年代以来的经济全球化，也是美国等西方国家主导的，具体表现为资本主义生产方式向全球扩张，资本主义世界经济体系由此得以形成。改革开放之初，中国打开国门后选择主动而不是被动融入西方主导的世界经济体系，成为经济全球化的参与者、受益者和贡献者。

在贸易保护主义抬头、逆全球化思潮暗流涌动的背景下，中国坚定不移地推进经济全球化，实行更加积极主动的开放战略，为稳定世界经济作出重要贡献。2013 年9 月和10 月，习近平总书记先后提出共同建设丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路，即共建“一带一路”倡议。这是中国对外开放策略转向的重要标志。共建“一带一路”倡议意在加强中国与共建“一带一路”国家的“五通”，即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，超越地缘政治博弈和集团政治对抗，“为世界经济增长注入新动能，为全球发展开辟新空间，为国际经济合作打造新平台”。①习近平：《建设开放包容、互联互通、共同发展的世界——在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲》，《人民日报》2023年10月19日，第2版。

中国致力于共建“一带一路”的原因是多方面的。第一，顺应经济全球化潮流。当前全球化进程遭遇西方发达国家孤立主义、民粹主义的逆流，中国必须扮演更加重要的角色，主动扛起全球化大旗，成为新型经济全球化的建设者、改革者和引领者。第二，捍卫多边贸易体制。以世界贸易组织为代表的多边贸易体制遭遇严峻挑战，共建“一带一路”秉持共商共建共享原则，倡导并践行真正的多边主义。②维利亚·戈瓦莱：《共建“一带一路”践行真正的多边主义》，《人民日报》2023年9月23日，第3版。第三，实现全球包容性增长。共建“一带一路”是当今世界规模最大的国际合作平台，提供最受欢迎的国际公共产品，有力地促进全球经济包容性增长。③曹培强：《“一带一路”是全球经济包容性增长成功范例》，《红旗文稿》2019年第3期，第11—13页。第四，造福发展中国家。“一带一路”倡议为共建“一带一路”国家提供了现代化新的路径选择，增进了共建“一带一路”国家人民的福祉。

10 年来，中国与共建“一带一路”国家的经贸合作取得了丰硕成果。共建“一带一路”合作从亚欧大陆延伸到非洲和拉丁美洲，150 多个国家、30多个国际组织签署共建“一带一路”合作文件，成立了20 多个专业领域多边合作平台。与此同时，一大批标志性项目和惠民生的“小而美”项目落地生根，为新型经济全球化注入新活力。共商共建共享、开放绿色廉洁、高标准惠民生可持续，成为高质量共建“一带一路”的重要指导原则。④《习近平出席第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式并发表主旨演讲》，《人民日报》2023年10月19日，第1版。

上述五个维度立体化呈现中国对外开放的历史性转变，凸显高水平开放的新特征、新目标、新要求。在新型经济全球化背景下，以高水平开放增强创新发展动力，以高水平开放促进高质量发展，以高水平开放推动中国式现代化建设，已成为中国构建新发展格局的重要时代命题。我们既要保持战略定力，坚定不移推动新一轮高水平对外开放，又要增强忧患意识，坚持底线思维，处理好对外开放与国家经济安全之间的关系，有效防范化解各类风险挑战，确保新时代改革开放事业顺利推进。