首都规划建设的回顾与展望

张 维

改革开放以来，北京的城市发展与城市建设发生了沧桑巨变，取得了举世瞩目的伟大成就。特别是新时代10 年，在习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动下，北京市围绕“建设一个什么样的首都、怎样建设首都”这一重大时代课题，谋篇布局、开拓创新，全面推动首都城市发展方式深刻转型，首都规划建设格局实现历史性变化，首都功能建设全面加强。

北京城市规划建设历程

党中央高度重视首都规划建设。新中国成立至今，北京市共编制了7版城市总体规划，在国家和首都发展建设中发挥了重要作用。

第一阶段，新中国成立初期到改革开放前期，北京市共编制3 版城市总体规划，搭建起城市的基本框架。1954 年编制完成的《改建与扩建北京城市规划草案》，是新中国成立后北京的第一版总规，明确了“为生产服务，为中央服务，归根到底是为劳动人民服务”的“三为”首都建设总方针。1958 年《北京市总体规划方案》第二版总规，提出“迅速地把北京建设成为现代化的工业基地和科学技术中心”，在发展市区的同时，建设一批卫星城镇，掀起了工业发展和城市建设的高潮。这一时期，相继建成了以十大建筑为标志的国家工程，以八大学院为标志的科教设施，以首钢等工业基地为标志的工业设施，以建国门外使馆区为标志的涉外设施，以地铁一号线、密云水库为标志的重大基础设施。1966 年前后，规划建设工作在艰难中前行，1973 年《北京城市建设总体规划方案》作为第三版总规，立足“治乱治散”，解决了工业过于集中的问题，为城市发展方向调整奠定了基础。

第二阶段，改革开放到党的十八大召开前，北京市又先后编制了3 版城市总体规划，提出建设现代化国际城市目标。党的十一届三中全会作出把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来、实行改革开放的历史性决策，中央书记处作出了关于首都建设方针的“四项指示”，调整优化了首都发展方向。在这一思想指导下，1983 年编制的第四版总规《北京城市建设总体规划方案》，对城市性质作出重大调整，只保留政治中心和文化中心，不再提经济中心和现代化工业基地，首次得到了党中央、国务院正式批复。依据新规划，北京加大了居住区建设力度，建设了国家奥林匹克体育中心和亚运村，发展和延伸了传统中轴线，代表首都经济的北京经济技术开发区、上地信息产业基地也相继开工建设，城市建设逐步走上正轨。

随着社会主义市场经济建立和全方位对外开放，1993 年国务院批复第五版总规。在城市性质中，增加了世界著名古都，着重强调北京将是一座现代国际城市。提出了“两个战略转移”，即城市建设的重点从市区向远郊区转移，市区建设的重点从外延扩展向调整改造转移，以解决人口和产业过于集中在市区的各种问题。CBD、金融街等新的功能区逐渐取代老工业区，二环、三环快速路全线通车，京津塘等高速公路相继建成。进入21世纪后，在加入WTO、住房制度改革等多重因素推动下，城镇化速度不断加快。2005 年第六版总规明确了“四个服务”，即为中央党政军领导机关工作服务，为国家国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务；提出了“国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市”的发展目标以及“两轴、两带、多中心”的空间格局。

第三阶段，进入新时代，习近平总书记多次视察北京并发表重要讲话，为北京城市发展指明了方向。北京市以习近平总书记重要讲话精神为根本遵循，编制了第七版城市总规，于2017年9月获得党中央、国务院批复，成为全国唯一一个两次由党中央批复总规的城市。2018 年12 月、2020 年8月，北京城市副中心控规、首都功能核心区控规先后获得党中央、国务院批复，搭建起“一核两翼”空间框架，首都规划体系的“四梁八柱”基本确立。

在新版总规“一张蓝图”统筹引领下，全市坚持首都城市战略定位，大力加强“四个中心”功能建设，提高“四个服务”水平；坚定不移疏解非首都功能，推进京津冀协同发展；高水平建设城市副中心，全力支持雄安新区建设，推动“一核”与“两翼”联动发展；“五子联动”融入新发展格局，推动经济高质量发展；坚持“绿水青山就是金山银山”，厚植绿色发展底色；坚持以人民为中心的发展思想，满足群众“七有”目标和“五性”需求，深化接诉即办改革，建设国际一流的和谐宜居之都取得重大进展。

“四个始终”贯穿七版总规

纵观城市规划建设历程，北京的各阶段发展都与国家战略息息相关。城市总体规划作为城市发展的总纲，充分反映了党在不同历史时期对首都发展道路的探索。可以说，7 版北京城市总体规划集中体现了党中央对首都规划建设的领导，集中体现了不同时期的发展要求，集中体现了大国首都的功能特点，集中体现了人民城市人民建、人民城市为人民的宗旨意识。

一是始终坚持首都规划权属党中央，维护和加强党中央对首都规划建设的集中统一领导。新中国成立之初，毛泽东同志提出，北京要由古老的封建性城市变为一个近代化的生产城市。周恩来同志组织全国各地专家来京共同设计并亲自审定的十大建筑，被赞为“我国建筑史上的创举”。1958 年，邓小平同志主持召开中央书记处会议，总结10 年城市建设经验，确定了城市工作的理念和方法，集中反映于第二版总规编制中。1980年，党中央对北京工作作出4项重要指示，随后批复同意第四版总规，决定成立首都规划建设委员会，指定由时任国务院副总理万里分管首规委工作。这是新中国首都规划建设发展史上一次重要的体制创新，体现了中央治理首都建设问题的坚定决心和大格局、大战略。

随着第七版总规获批，2019 年11 月，党中央调整加强首规委组成人员，实行双主任制，在体制机制上把党中央对首都规划的集中统一领导落到了实处。2023 年5 月29 日，党中央确立了新一届首规委的组织框架，为首规委进一步强化职能作用奠定了坚实基础。北京市不断做实做强首规委办，与中直、国管一体化办公，为首规委做好服务保障工作。首规委发挥把好关、管重点、强监督的职能作用，研究核心区控规三年行动计划、重点功能区规划实施等重大事项，央地协同落实首都规划的凝聚力向心力不断增强、责任体系不断完善。

二是始终顺应时代潮流，体现首都在国家发展大局中的角色定位和使命担当。新中国成立之初，第一版总规实现了北京由封建王朝旧都向社会主义首都转型的伟大改造，第二版总规推动实施了国家工业化战略，第三版总规加强了在城市建设管理层面的整顿。改革开放后，第四版总规明确了具有首都特点的经济发展方向，下决心基本不发展重工业，奠定了由大工业城市向服务型城市转型发展的基础。第五版总规基于经济全球化发展和扩大改革开放的背景，作出了将首都北京建设成为现代化国际城市的基本判断，促进第三产业和高新技术产业发展，推动首都经济跃上新台阶。第六版总规贯彻科学发展观，针对快速发展中的矛盾问题，突出新城发展策略，推动中心城调整优化，加强生态环境保护，充分利用举办2008 年北京奥运会的重大机遇，进一步推进现代化国际城市建设。

2017 年批复的第七版总规紧扣迈向“两个一百年”的奋斗目标和中华民族伟大复兴的历史使命，以国际一流的和谐宜居之都作为总目标，牢固确立“四个中心”城市战略定位，以解决“大城市病”问题为导向，提出优化提升首都功能、疏解非首都功能、推动京津冀协同发展、实现减量提质等新思路，描绘了新时代首都发展的宏伟蓝图。

三是始终体现首都意识，不断优化完善首都功能体系。从1953 年北京市委提出的“三为”方针，到2019 年习近平总书记强调“实施好新版城市总体规划，突出政治中心、突出人民群众是最重要的两条要求”，贯穿始终的是北京作为政治中心的核心功能和服务首都市民的根本要求。

新时代首都发展，本质上是首都功能的发展。新版总规、核心区控规、副中心控规一脉相承，紧紧围绕城市战略定位组织城市功能，紧紧抓住首都发展要义推动城市转型。新版总规深刻把握都与城、舍与得、疏解与提升、“一核”与“两翼”的关系，有所为、有所不为，不断加强“四个中心”建设，提高“四个服务”水平。核心区控规把服务保障中央政务功能作为首要任务，做实做细天安门、中南海、玉泉山等重点地区安全保障工作，推动核心区静下来，打造优良的中央政务环境。副中心控规通过市级党政机关和市属行政事业单位搬迁，带动中心城区功能和人口疏解，加强对中心城区首都功能的服务保障，实现“以副辅主、主副共兴”的发展格局。

四是始终突出人民群众，践行人民城市人民建、人民城市为人民的核心理念。历版总规都体现了城市建设为人民服务的思想，并在实施中不断发展和深化。例如，第一版总规侧重市政等硬件基础设施建设对市民生活的意义；第四版总规强调发展商业服务业对市民生活的重要作用，指导了危旧房改造工程，吴良镛先生主持开展的菊儿胡同有机更新改造荣获联合国“世界人居奖”；第六版总规从宜居城市高度，综合阐述城市建设以人为本的理念，系统化推进宜居城市建设。

第七版总规坚持以人民为中心的发展思想，落实“七有”要求和“五性”需求，以人民群众最关心的问题为导向，构建覆盖城乡、优质均衡的公共服务体系。在新版总规统领下，北京市先后编制了教育、文化、医疗卫生、养老等一系列民生专项规划，进一步优化公共服务空间配置，打造“一刻钟社区服务圈”。通过实施城市体检、营商环境改革、接诉即办、责任规划师制度等，推动城市治理的深度转型。

谱写新时代城市规划建设新篇章

站在新的历史起点，首都城市规划建设管理面临新形势、新任务、新要求，我们要贯彻新发展理念，坚持守正创新，不断深化改革，以钉钉子精神抓好新版总规落实，更加奋发有为推动新时代首都发展。

一是深化“多规合一”改革，进一步优化首都国土空间发展格局。新版总规是按照“多规合一”要求编制的第一个减量发展规划，最大程度凝聚了空间共识。随着“三级三类四体系”①“三级”指市、区、乡镇三级国土空间规划；“三类”指总体规划、详细规划、相关专项规划三种类型的规划；“四体系”指规划编制、规划实施、规划监督、运行保障四个子体系。国土空间规划体系持续深化，“多规合一”实践更加丰富，重要性更加凸显。我们要积极服务国家战略，推动首都都市圈空间规划协同，谋划区域高质量发展与安全韧性的空间格局；立足空间规划全生命周期闭环管理，不断完善“一年一体检、五年一评估”常态化机制，积极构建具有首都特色、符合超大城市治理规律的规划实施监督体系；立足数字中国建设，发展大数据、大模型、大算法，不断强化规划自然资源数据底座，拓展应用场景，加快首都国土空间治理数字化转型。

二是深化要素配置改革，塑造首都高质量发展新动能新优势。要牢牢坚持“项目跟着规划走、要素跟着项目走”，加快推动土地要素市场化改革，引导新增建设用地指标向重点空间精准投放，引领保障重大项目和有效投资用地需求；保障新经济新业态发展用地需求，不断创新与新型生产力、生产关系相适应的要素保障机制，以空间要素红利促进经济转型升级；以城市更新为抓手，完善存量空间要素配置及利益分配机制，激发市场主体参与城市更新的主动性和积极性；稳妥推进农村土地制度改革，扎实开展农村集体经营性建设用地入市试点，激发乡村振兴活力。

三是深化营商环境改革，最大程度便民惠企。立足工程建设领域优化营商环境6.0 改革成效的新起点，要持续推进自然资源审批制度和登记服务改革，为群众和企业减时限、降成本、增便利；以用途管制“多审合一、多证合一、多验合一、多测合一”改革等为契机，进一步整合精简优化审批事项和具体流程，最大限度减少直接干预，提高事中事后监管能力；发挥科技赋能优势，将“智慧国土”等数字化、信息化、智能化服务思路，在方案设计、过程监管、确权登记等场景推广应用，并发挥数据链接优势，进一步提升跨部门、全流程的审批效能和监管服务水平。

四是深化自然资源管理体系改革，以新安全格局保障新发展格局。要落实最严格的耕地保护制度、生态环境保护制度和节约用地制度，严守资源安全底线，在“三区三线”②“三区三线”指根据城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的空间，分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线。基础上，健全国土空间用途管制制度，完善监管、执法、督察统筹联动机制；深化自然资源资产产权制度改革，构建生态产品价值实现的可持续路径；增强系统思维，坚持规划引领，推动山水林田湖草沙一体化保护和系统修复，探索超大城市生态治理的首都解决方案，为全国超大城市韧性生态系统构建作出首都示范，努力建设人与自然和谐共生的美好家园。