大数据下个人信息保护适用行政公益诉讼研究

哈尔滨商业大学法学院 徐小雨

一、大数据下个人信息保护概述

（一）大数据下个人信息属性的延展

个人信息是《民法典》中的人格权编囊括的个人享有的合法权益的内容之一，在大数据时代里，个人信息的内容与性质等也都更加的丰富充实，信息聚集后的公共属性逐渐显现。实际上，信息行政公益诉讼制度的逻辑起点就在于个人信息所蕴含的公共属性[1]。依托大数据技术发展汇集的个人信息不止有原来的个人私权性质，在社会各类对公众的个人相关信息进行收集分析，让不同情况下各类人员信息聚集为一体，譬如当前疫情环境下，为防疫抗疫，需要全体公民配合有关机构开展人口流动调查、行程信息报备以及健康信息透明化等工作的情况，都明显体现出现在的信息收集处理行为所对应的群体是呈现社会化的、大规模的，群体性个人权益汇集让其具有了一定的社会公共利益的属性。

（二）大数据下个人信息保护面临的问题

大数据时代下海量的个人信息汇集在网络平台上，不同于以往纸质版信息的记录与收集处理方式，借助大数据技术的不断发展，各类信息收集处理对公民个人信息收集与处理变得异常简便快捷，在带来巨大便利优势的同时，也滋生大规模违法收集、泄露信息等违法犯罪行为。互联网平台对个人信息收集基本没有门槛，常见的大量应用软件权限获取、网页浏览收集个人信息，或者部分非法获取群体性个人信息资料并低价买卖情况普遍存在，譬如低价交易高校大学生群体包含身份证号码等在内的个人资料，引发网络诈骗等其他危害后果。如今个人信息越来越多地因为信息收集的大规模、信息使用的大影响、信息泄露的大风险而呈现出公共权利的特征[2]。对此类涉及公共利益的违法犯罪行为适用公益诉讼中的民事公益诉讼是可无争议的。

个人信息相关问题不只是涉及上述内容，就个人信息违法处理的行为主体来说，通常大众能想到的更多的是各类网站平台、应用软件的管理运营者，但除此之外，行政机关作为信息收集者及监管者也需要受到密切的关注。各级行政单位在日常行政活动中需要面对大量的个人信息，作为信息的收集处理者，其自身如何更好在保护个人信息基础上完成行政任务，平衡私益与公共利益是行政机关不能回避而需要直面的问题。在大数据技术收集处理信息的问题上，譬如个人行程码、健康码这类因疫情特定形势下产生的信息收集与显示方式，及时助力了防疫需求，但也有面对突发情况，发生全域赋黄码等一刀切性管理处理方式或其他过度收集、不当显示个人信息的行为发生。而从行政机关作为监管者角度来说，大数据技术下广泛的个人信息处理活动，相关行政机关依法负有监督管理职责，规范各类信息处理活动，受理相关权益受到损害的公民或团体对信息违法处理行为的投诉、检举。对于公共利益受到损害，行政机关违法履职或不作为的情况，完善对公民个人信息在行政法领域的有效保护，科学合理适用行政公益诉讼显得尤为重要。

二、个人信息保护适用行政公益诉讼的必要性和可行性

（一）适用行政公益诉讼的必要性

1.民事公益诉讼作用有限

当前大数据时代里，个人信息等越来越被囊括到数据技术的应用与发展过程中，利弊都有所显现。作为信息收集处理主体之一的政府也和社会其他的信息处理主体一样，需要在日常工作中面对着海量的个人信息资料，要对信息进行相应的处理行为。同时，其作为对社会类主体所作行为的管理与监督者，在相关执法过程中或有出现监管不力、不作为或不完全作为的情况，这是无法避免的现实问题。

现存民事诉讼难以对公民个人信息做到全面的保护，救济机制存在缺失。通过查询相关案例可以看出，在与个人信息相关联的诉讼案件中，诉讼双方主体主要是个体公民与网络平台运营主体，主体身份的差异使得维权不易。网络平台运营者对网络信息收集储存及处理等行为的规范，主要依靠《网络安全法》《个人信息保护法》，而海量的信息依靠信息技术快速汇集与传播，涉及的往往不是某一个人，而是一个群体。信息的不当使用或传播问题的出现，对于公民个人来说并不容易及时发现，即使发现信息安全受到侵害，天南海北分散的公民因同一侵权行为分别为自己举证维权是较为困难的，同时也会增加司法机关的负担浪费司法资源。公益诉讼为维护国家利益和公共利益，对事不对人的诉讼种类[2]，对于个人信息侵害行为损害了一定公共利益，而当事人却无法就此类侵权行为获得民法上的有效救助时，行政公益诉讼在此时的适用可以延伸解决民事公益诉讼在个人信息保护方面有所缺失、无法予以全面保护的问题。

2.行政主体处理个人信息行为有待规范

在个人信息领域具有双重身份的行政主体需要受到关注，行政主体也是前述个人信息的收集处理主体之一，而与前述主体不同的是，行政主体在这类情形中，同时亦是个人信息保护的监管者，监管不力是其可能出现的主要问题，对此类会侵犯个人信息的行为适用行政公益诉讼是有必要的。当前，政府日常工作的开展也需要借助大数据技术进行，如何把握好工作之需，适当收集处理个人信息同样是绕不开的话题，公民信息的采集需要依法进行，而实践中过度收集或不当使用信息侵犯个人合法权益的情况并非鲜见。

对于监管者身份来说，有关部门对网络运营主体相关活动负有监管职责，并应当及时负责地处理有关违法行为的检举等事项。但在实践中，行政主体执法过程中因规定的模糊或怠政思想可能出现监管不力、职责推诿等情况，致使不能有效保护个人信息，让部分涉及大规模群体个人信息的侵权行为不能受到及时的遏制与处理。及时合法履行个人信息保护职责是行政机关作为监管者所应当做的，而实际上对于行政机关应为而不为，缺乏有效可行的手段充分完成对行政机关的监督。行政公益诉讼是具体个案式的监督，意图在于“通过法律监督权和审判权协调配合来制衡过于强大行政权的机制”[3]。启动公益诉讼的核心是维护公共利益，在个人信息保护领域里适用行政公益诉讼，是对行政主体所做的侵权行为，涉及群体性个人信息安全这类社会公共利益问题的重要解决途径。

（二）适用行政公益诉讼的可行性

当前的行政诉讼法明确确立有行政公益诉讼制度，有关行政公益诉讼的案件逐渐增多，随之而来的是该类诉讼的受案范围与适格主体广泛受到社会各界的关注。

1.行政公益诉讼受案范围具有延展性

公益诉讼类案件要求案件问题要属于社会性问题，涉及的利益要具有社会公共利益属性，符合案件受理要求的可以依法通过公益诉讼方式对相关利益进行救济。而行政公益诉讼作为具体的公益诉讼类型，除去案涉主体有所不同，基本理论与之无甚差异，亦是需要以公共利益受到侵害为诉讼的启动点，应当在公共利益受损或者具有重大侵害危险的严重性和普遍性时允许提起公益诉讼[4]。在具体的司法实践中可以明显看出，行政公益诉讼的受案范围也随着社会发展情况变化而有所延展。因为大数据时代里个人信息逐渐呈现出社会公共利益属性，有关个人信息保护领域的涉及行政主体对公共利益的侵权纠纷，依法能够通过行政公益诉讼进行解决。

2.检察机关能进行有效监督与起诉

检察机关法律监督权范围与国家和社会公共利益的范围是一致的[5]，对于行政机关作为负有监管职责主体的个人信息保护领域的问题，检察机关作为法律监督机关，其职权履行可以有效监督行政机关并解决涉及社会群体性、公共利益的纠纷。

从实践来看，由最高人民检察院在2021年发布的11例检察机关个人信息保护领域适用公益诉讼的典型实践案例，以及广东省检察院等地方人民检察院相继发布的典型案例可以看出，近些年公益诉讼已经涉及包含个人信息保护的问题。在实践中已经存在由检察机关作为公益诉讼起诉人的个人信息保护领域的行政公益诉讼，针对的主要涉及行政机关不履行个人信息保护法规定的对违法个人信息处理活动依法进行调查、处理的有关职责，以及行政机关自身违法处理公布个人信息的行为。行政公益诉讼在个人信息保护领域的应用有个人信息保护法和逐渐成熟的公益诉讼制度作为基础，是对公益诉讼制度的发展完善，也是对当前数据时代下有效保护个人信息行之有效的重大助力。

三、完善个人信息保护适用行政公益诉讼制度

公益诉讼核心在于所保护利益的公共性，个人信息对于具体人员来说是个体性的，而在大数据时代里的个人信息交互汇集体现出了群体性的公共属性。对于案涉行政主体、民事诉讼不能全面保护个人信息的缺口，可以让以行政诉讼法第二十五条第四款为基础的行政公益诉讼顺利弥补，由检察机关依法代表利益被侵害的公民行使诉讼权利来维护相关合法权益。

（一）明确个人信息行政公益诉讼起诉要件

1.个人信息违法处理行为。个人信息处理行为在个人信息保护法中具化规定为“收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、删除”。不论行为主体是谁，从信息产生到信息收集处理都应当遵守合法、合理等要求，对信息处理者，尤其是行政机关在自行处理以及监督管理过程，关于信息的处理行为要全面符合法律相关规定。在大数据时代下，个人信息受到侵害的表现有时候并不能被当事人及时察觉，行政主体在工作中不能遵守或不能完全遵守相关规定所做出的行为违反了法定义务或职责，譬如部分地区过度收集防疫信息、不当公布个人信息等行为，当事人可能并不会知晓。针对各类侵犯个人信息的行为，包括但不限于前述类型，具体到司法实践中，都需要严格审查，依法对此认定为个人信息违法处理行为，由有权机关督促整改或对怠于整改、不全面整改的行为依法提起诉讼。

2.起诉主体。诉讼活动开始的前提要明确起诉主体，依据《个人信息保护法》第七十条之规定，对个人信息处理者侵害多个人权益的违法行为，人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织，可以依法向人民法院提起诉讼。公益诉讼起诉主体在检察机关作为首要起诉主体的同时，对于适格的起诉主体进行延展性规定，法定的消费者组织和网信部门确定的组织是重要的、补充性的适格主体。签署是针对社会普通主体违法行为而言，而当个人信息违法处理行为涉及公权力一方时，对于国家利益或社会公共利益受到侵害但相关行政监管者对此不作为、乱作为的情况，依法是由检察机关就相关违法行为立案并作为行政公益诉讼案件起诉主体提起行政公益诉讼。

（二）细化完善行政公益诉讼制度

1.拓宽线索发现渠道。大数据时代的个人信息传播简便快速，部分内容虚实难辨、纷繁复杂，对于个人信息遭受侵害的情形和人员难以界定。检察机关作为个人信息公益诉讼的起诉主体，能有效快速获得案件线索来源，对依法履行职责有重大助力。但是在近两年公布的行政公益诉讼案件中可以看出，实践中面临着案件线索难以多渠道及时获取的问题，具体来说，能被检察机关注意到的线索，更多来自其自身承办个人信息有关的刑事类案件所附带的，而作为个人信息保护行政公益诉讼的起诉主体，检察机关对相关案件的线索收集来源应当是多元化的。对于案件线索缺乏情况，可以联合行政机关一起，构建行政部门执法信息与检察机关的共享机制，实现检察机关对相关活动的有效监督。对行政机关依法监管其他平台主体的行为，应当激励相关当事人主动控告，促进社会监督作用的发挥。同时以合理方式设置举报信箱等渠道，方便接受群众或单位等对违法行为线索的举报，确保对个人信息保护违法行为的知悉并及时进行相应处理。

2.完善行政公益诉讼诉前程序。诉前程序是行政公益诉讼制度优势的充分体现[6]。诉讼活动的开展是要将纠纷化解掉，而纠纷解决的方式有很多，并非一定要各方当事人进入法院，等待法官的审判。在民事诉讼和行政诉讼中，尤其是民事领域的纠纷中，诉前调解的重要性可见一斑，诉前合理合法并且有效的柔性处理方式是司法活动一直在追求的。同样行政公益诉讼当事人涉及拥有公权力一方的行政机关，合理、可操作的检察建议是行政公益诉讼进入审判阶段之前的重要一环，当然它并非只是一个简单的前置手段，而是具有其自身的独特价值，其作用的有效发挥，可以尽早为纠纷的解决提供一个合适的机会，发挥着督促有关行政机关依法整改并且节约司法资源的巨大作用。实践中已有之，在有关案例中以江西省乐安县一案为例，该县农村农业局因先前不当信息公开行为，在收到检察建议后及时纠正不当行为，快速化解了纠纷，可见强化检察建议的有效约束力。相关行政机关如能在程序内将问题解决，则自然无须进入法院的正式诉讼程序当中去，不仅减少诉累，也节约司法资源。大范围个人信息受到侵害时，人民检察院在正式提起行政公益诉讼之前需要对案件真实信息进行充分的了解，进行科学研讨论证，对于行政机关不作为或乱作为依法提出检察建议，督促行政机关依法及时正确履行自己的职权。对于督促无果，相关单位拒不改正或仍然无法有效处理问题的极端情况，在综合考量相关利益的前提下，依法审慎向法院提起行政公益诉讼。

个人信息在大数据时代下快速流转汇集，这不只带来了快捷便利的好处，同时也提高了当前对做好公民个人信息保护工作的要求，对所有信息收集处理者的相关行为都需要依法进行有效的规范，发生相关违法犯罪行为的及时依法予以处理。在涉及行政主体作为一方主体时，尤其需要积极面对群体性私权的保护以及相关公权力监管的有效规范问题，对于已经具有公共属性的个人信息，行政公益诉讼制度的合理适用让行政法领域对信息保护纠纷有了更完善的解决方式，同时也拓宽了公益诉讼制度的适用与发展空间，良好的规范了信息处理主体的行为，并且有效发挥出行政公益诉讼制度对保护个人信息的作用与功能，让大数据时代下的个人信息得到更全面有效的保护。