国家治理视域下民族地区社会组织参与地方治理：功能、挑战与路径*

广西民族师范学院政治与公共管理学院 彭湣皓

一、引言

地方治理作为国家治理的基础及重要组成部分，是党和政府在地方公共事务层面的国家治理行为。经济全球化的发展与改革开放40余年带来的地方经济社会全面蓬勃发展的背景下，中国地方政府面对大量的公共问题与公共事务，势必开展地方治理的变革。党的十八届三中全会提出了“国家治理现代化”这一重要命题后，促进地方治理能力与治理体系现代化成为理论研究与地方政府的重要课题。如何推进“政府-社会-市场”的关系规范化，重构新权力新格局下的地方治理体系，是推进地方治理能力与治理体系现代化建设的关键问题。党的十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步明确了社会组织在国家治理尤其是社会治理领域的重要角色与职能。为地方政府发展“政府-社会-市场”多中心协同的地方治理体系提供了重要的思路。民族地区经济发展落后、公共服务水平低下、社会治理水平有限，亟需社会组织积极参与地方治理，通过发挥社会组织自身优势，与政府、市场等多元主体协同促进地方经济社会的发展，实现公共利益。因此，本文结合国家治理现代化的背景，对民族地区社会组织参与地方治理的功能、挑战与路径等内容展开研究，为进一步推动地方治理体系与治理能力现代化提供理论与实践方面的启示。

二、民族地区社会组织参与地方治理的功能与优势

学界普遍认为，社会组织即政府部门、企业以外的“第三部门”，也被称为非政府组织、非营利组织或者民间组织，具有非政府性、非营利性、志愿性以及公益性等方面的特点。政府部门则将“社会组织”定义为对社会团体、民办非企业单位（社会服务机构）和基金会的总称。在我国，地方治理是指在特定行政区域内，为实现地方稳定与发展，在地方党委领导下，以地方政府为核心主体，鼓励地方企事业单位、社会组织和广大人民群众等多元主体参与，依法通过多种形式协同管理地方公共事务、参与地方公共产品和服务生产与供给的过程。当前，在民族地区经济发展落后、公共服务水平低下、社会治理水平有限的背景下，社会组织积极参与到养老服务供给、民族地区乡村振兴建设、疫情防控、民族文化保护与传承、关爱留守儿童服务、环境保护以及社区治理等公共事务中。笔者通过对广西的社会组织参与社会治理的现状展开研究，探究了民族地区社会组织提升地方治理能力的功能逻辑。

（一）完善公共参与机制，推动基层协商民主进程

社会组织作为政府与人民群众之间的沟通桥梁，在了解一线群众的愿望与诉求，表达群众的利益与凝聚群众共识等方面具有天然的优势。鼓励社会组织参与地方治理，将促使地方政府主动完善公共参与机制，将完善社会组织与地方政府对话、协商以及合作等参与地方治理的途径，也有利于地方政府及时获取与公共问题相关的信息以及群众的意见，提高地方治理的决策科学化与民主化。与此同时，地方政府也可以通过社会组织加强与群众的沟通与交流，进一步推进基层协商民主的发展进程，预防与化解潜在的利益冲突、基层矛盾，从而提升治理效能。例如：2021年，广西银行业协会与南宁市中级人民法院、南宁市各城区法院分别签订了《银行业纠纷诉调对接工作机制合作协议》，为进一步推动南宁辖区各银行机构全面开展诉调对接，缓释法院审判压力、节约司法资源，促进金融纠纷多元化解奠定坚实的基础①。

（二）公共服务供给主体多元化，优化公共服务质量

随着经济社会的发展，民族地区在发展过程中出现了公共事务复杂化、公共问题多元化、公共服务需求精细化的新形势。其中公共服务的供给与人民群众的利益息息相关，是地方治理中需要重点关注的领域。然而，当地方政府作为单一的公共服务主体，无法满足当前民族地区群众多元化、个性化的公共服务需求。而公共服务的“非竞争性”“非排他性”的特征，使其具有明显的外部性，需要避免优先追求利润的“理性经济人”——市场（企业）参与其中。因此，具有非营利性、非政府性、公益性以及专业性等特点的社会组织在参与公共服务供给中具有天然的优势，可以为政府排忧解难，实现公共服务供给主体多元化，提高公共服务供给的数量与质量。以广西崇左市为例，自2016年起通过向社会组织购买关爱留守儿童服务、关爱困境儿童服务，有效改善了边疆民族地区留守儿童、困境儿童面临的多种问题，并依托社会组织，构建起党建引领下政府主导的学校、村委、妇联、社工及志愿者等多元主体参与的关爱留守儿童体系。

（三）拓展资源获取渠道，助力乡村振兴

民族地区总体经济水平落后，经济社会发展的瓶颈是城乡发展不平衡。在国家全面推进乡村振兴战略的落实过程中，对农村地区资金投入、项目建设、人才资源进行政策倾斜已经成为国家对农村进行“资源反哺”的重要体现②。地方政府在响应乡村振兴战略中，借助社会组织的优势，拓展农村地区资源获取的渠道，对于乡村振兴的发展具有重要意义。以广西为例，自2022年起，号召社会组织积极发挥自身专业优势突出、服务涵盖面广、资源整合力强等特点，助力乡村振兴的发展。例如鼓励公益类社会组织帮助农村地区发展公益事业；行业协会类社会组织助推帮扶地区特色产业发展、进行消费帮扶；落后的农村地区亟需学术类、科技类及专业类社会组织通过提供教育培训、技术支持、咨询服务等方面的人才支撑助力乡村振兴。此外，还可以通过社会组织吸引更多的社会投资进入农村地区，为乡村振兴提供社会资本的支持。

三、民族地区社会组织参与地方治理面临的挑战

（一）民族地区协同治理机制不完善

地方治理体系与治理能力的现代化，需要在共同分担社会责任的基础上形成多元协同治理机制，整合多元主体的力量在地方公共事务的治理中实现公共利益。与发达地区相比，民族地区协同治理机制的建设仍不完善。以广西为例，社会组织参与的公共项目有限，发挥自身优势的公共空间不足，地方政府与社会组织的协作仍流于表面，缺乏充分协作的长期规划。例如自治区民政厅号召社会组织积极参与乡村振兴，提供人才、技术、服务方面的支持，可是地方政府并没有做好引导社会组织参与乡村振兴的具体规划，也缺乏多元协作的联动机制。此外，部分社会组织虽然有主动参与地方治理的意愿，但地方政府未主动搭建服务供需对接平台，导致社会组织的参与不足。这些问题归根到底仍是地方缺乏协同治理的意识，未能主动为社会组织参与地方治理提供体制机制的保障。

（二）地方政府培育及引导社会组织的功能不足

地方政府在地方治理中占主导性地位，因此，地方治理现代化需要地方政府在国家治理视域下对已有治理模式进行反思与变革，从而强化自身治理能力。在此过程中，社会组织广泛、有序地参与地方治理，需要政府充分发挥自身的培育及引导功能。民族地区的社会组织发展落后于发达地区，不仅数量少、规模小，而且还存在自律机制与监管机制不健全等问题。以广西为例，截至2022年3月，全区在各级民政部门登记的社会组织共2.94万个，数量远低于广东、江苏等发达地区。主要原因是缺乏广西社会组织培育发展的长期规划，不能进一步落实中央政府要求培育社会组织，促进社会组织与政府良性互动的政策要求。且多数社会组织的发展仍处于初级阶段，组织内部的自律机制与来自外部的监管机制不健全，因此当前广西对社会组织的引导仍停留在打击整治非法社会组织、开展行业协会商会乱收费专项清理整治工作等加强规范社会组织管理的层面。而在引导社会组织参与地方治理方面仍有较大的不足。

（三）社会组织参与地方治理的能力不足

社会组织在地方治理中产生的积极影响包括：第一，有助于培养公民有序参与政治的意识，提高公民的政治效能感与认同感；第二，有助于健全和完善社会监督机制，通过协商与对话发挥监督功能；第三，有助于提高社会自我管理与自我服务的能力，减轻政府负担，满足地方经济社会发展中的多元化需求。但由于民族地区社会组织在发展过程中内生动力与独立性不足，无法充分发挥上述功能，因此参与地方治理的能力不足。以广西为例，首先，当前地方社会组织的发展严重依赖地方政府的支持，主要经费来源是地方政府的财政支持以及政府购买公共服务的项目扶持，经济独立性不足。其次，社会组织的规模过小，也无法吸引专业对口、实践能力强的专职人才，提供服务的能力低下，无法为地方治理提供高质量的公共服务，因此内生动力不足。此外，广西的大部分社会组织均存在产值规模小的问题，对地方经济社会发展的贡献远低于全国的平均水平。

四、民族地区社会组织参与地方治理的实现路径

（一）完善制度建设，推动地方政府与社会组织协同治理

现代国家治理的首要任务是建立起一套行之有效的制度体系，界定各类治理主体之间的权责关系，在有效的制度安排下，各主体可以发挥自身优势参与国家治理活动③。因此，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，强调国家制度在国家治理现代化中的重要地位。在国家治理现代化的视域下民族地区地方政府应在中央总体要求下和地方党委的领导下，统筹与完善地方企事业单位、社会组织、人民团体和广大人民群众共同管理地方公共事务的制度体系，通过构建一整套紧密联系、相互协同、鼓励协同治理的地方法律法规、制度与政策，为构建与完善民族地区协同治理机制提供制度保障，推进地方治理现代化的进程。

（二）加强对民族地区社会组织的培育与引导

对社会组织的培育与引导，一方面要重视对社会组织的财政支持与项目支持，另一方面也需要地方政府完善社会组织服务供需对接平台，为社会组织参与地方治理提供具体路径。例如，2013年起上海市不断完善地方性法规与政策，并搭建上海市社会组织服务供需对接平台，鼓励、支持优秀社会组织承接政府购买服务项目，为社会组织协同参与公共事务的治理提供体制机制保障。到目前为止，社会组织为上海市社区治理服务、居家养老服务、行业职业资格准入和水平评价管理服务、预防和减少犯罪体系社会服务等多种优质、专业的公共服务，社会组织已经成为上海市构建协同治理的社会共同体的重要组成部分。此外，也需要制定地方社会组织培育的长期规划，有计划地推动社会组织的发展，保障社会组织参与地方治理的服务质量与效能。此外，还应完善对社会组织的政策支持，激发社会组织参与地方治理的积极性与主动性。

（三）加强社会组织的主体建设，提高协同治理能力

要加强社会组织的主体建设，提高社会组织协同参与地方治理的能力。首先，要建立科学、有效、完善的组织管理制度和管理流程，确保组织管理的效率，提升社会组织的社会服务能力④。其次，要加强社会组织的人才队伍建设。民族地区社会组织应该结合地方经济社会发展的需要，做好具有前瞻性和科学性的人才队伍建设总体规划。并有计划地、长期地为社会组织专职人员提供培训，通过专题讲座、专家授课、实践交流等方式加大培训的力度。从而提高社会组织参与地方治理的业务能力与专业水平。最后，应进一步建立健全民族地区社会组织的法人体制，加强社会组织自我治理的独立性。确保社会组织的运行是在法律与制度的框架下规范运行，从而理顺政府与社会组织的关系，充分发挥社会组织的社会监督功能。

五、结论

社会组织参与社会治理的功能对民族地区经济社会的发展具有重要意义，地方政府治理能力与治理体系的现代化是发挥地方社会组织功能的关键。因此，要发挥社会组织参与地方治理的功能，解决社会组织参与地方治理过程中面临的问题与挑战，需要地方政府理顺政府与社会的关系，对地方治理模式进行改革，通过制度体系建设与完善，构建鼓励社会组织参与地方治理的协同治理机制，发挥政府的培育与引导功能，提高社会组织服务民族地区经济社会发展的能力与水平，从而不断推进地方治理体系与治理能力的现代化。

注释

①《广西银行业协会与南宁市中级人民法院联合召开金融纠纷多元化解暨金融审判工作座谈会》，http://www.gxgba.com/page89?article_id=15568.

②郭鹏．农村社会组织参与乡村治理:功能、挑战与路径:基于山西省W村的个案研究［J］．山西高等学校社会科学学报,2022,34(9):31-37．

③杨开峰等著,中国之治 国家治理体系和治理能力现代化十五讲[M]中国人民大学出版社，2020:4.

④党秀云,谭伟.民族地区社会组织参与基层社会治理的路径选择[J].新视野,2016,(1):48-53.