普惠托育服务供给的政府责任研究

贵州中医药大学 张雪

研究领域为马克思主义中国化研究、马克思主义管理理论和思想政治理论课教学。已公开发表论文70多篇。主持科研项目10多项，其中包括国家社科基金项目1项，教育部人文社科项目2项，贵州省课程与教学改革项目2项，贵州省教育科学研究重点项目1项。参与教育部重大课题攻关项目1项。获得贵州省第十次哲学社会科学优秀成果三等奖、贵州省首次教育科学优秀成果三等奖、贵州省高校思想政治理论课“精彩一课”奖、贵州省大中学校多媒体课件大奖赛优秀奖等重要奖励。

构建完善的普惠托育服务供给体系是一项涉及多部门的民生工程，对促进我国三孩生育政策的有效实施具有重要意义。目前首要任务是了解城乡中低收入群体的刚性服务需求，以及政府现有资源供应，加强社区托育点建设，不断增加价格可负担、质量有保障、运行可持续的普惠性托育服务有效供给。推进婴幼儿普惠托育服务的发展，使其成为解决“经济压力大，生了孩子没人带”问题的重要手段。

一、托育服务需求与政府供给现状

（一）托育服务需求

托育服务并非每个家庭的刚性需求，这与已纳入国民教育体系的3-6岁学前教育阶段的需求是有很大不同的；由于受到家庭育儿观念、收入和消费水平等条件的影响，家庭对托育服务的需求呈现出多元化、多样化的特征；托育服务的需求与托育服务形式、举办性质、地理位置、收费价格等多重因素息息相关，但是总体来讲，价格可负担、质量有保障、运行可持续的普惠性托育服务是多数家庭比较理想的入托类型。

（二）托育服务政府政策供给现状

政策供给是政府承担和履行促进婴幼儿普惠托育服务发展责任的重要体现。近年来，国家及各级政府相继出台托育服务相关政策及意见，不断健全托育服务政策体系，着力推进托育服务事业的稳步发展。2017年10月，党的十九大报告中把“幼有所育”放在了保障和改善民生领域的首要位置；2019年5月，国务院出台有关托育服务事业的纲领性文件—《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），此文件的出台正式拉开了全力促进托育事业发展的序幕。随后，国家层面相继出台了包括标准规范、财税优惠、支持措施等一系列有关发展婴幼儿照护和托育服务的政策及意见，为托育服务事业的发展营造了良好的政策环境。其中值得一提的是，2021年8月《人口与计划生育法》修订完成，对托育服务的主管部门、奖惩机制、托育机构的合规性等作出了规定，这也是婴幼儿照护和托育服务首次以法律的形式呈现，婴幼儿托育服务开始有法可依。

二、托育服务供给存在的问题

（一）托育服务供给总量不足、形式单一

随着经济社会的发展与国家政策的支持与落地，托育服务除了缓解家庭的照护压力以外，还逐渐增加了婴幼儿智力开发和教育的目的，托育服务形式将逐渐在社会推广并认可，托育服务的总体需求还将进一步加大。从托育服务形式来看，除了大部分家庭选择全日托、半日托以外，选择临时托、计时托等形式的比例也占到一定数量。目前提供托育服务的主体主要有开设托班的幼儿园和托育机构两种，其中，全部的机构提供工作日全日托，部分机构提供半日托；可以提供临时托形式托育服务的机构则很少。从托育服务机构入托年龄可以看出，目前实际入托的婴幼儿基本都处于2至3岁的阶段，2岁以下婴幼儿选择入托的还很少。所以托育服务的供给总量不足、形式单一，无法满足家庭的多样化需求。

（二）托育机构招生难

通过对托育机构调研发现，虽然一方面家长苦于无处入托，抱怨托育服务供给不足，但是另一方面很多托育机构却面临招不满、托位空置的尴尬窘境。

（三）托育机构运营困难

托育服务对象是3岁以下婴幼儿这一特殊群体，其准入门槛较高，运营成本亦相对较高。一是根据托育机构设置标准，托育机构在楼层选址、场地设施、租龄、人员规模等均有严格的规定，所以场地房租成本较高；二是托育机构师资配比的要求比幼儿园要高，所以人工成本也较高；三是托育机构招生困难、生源不稳定，单纯的托育机构目前收托的婴幼儿以2-3岁居多，在托时间仅有半年至一年，流动性大，其持续盈利较难。所以，托育机构面临前期投资较大、运营成本高、招生困难等问题，造成托育机构可持续发展比较艰难。

（四）托育服务人员素质参差不齐

托育从业人员资格证书比较混乱，由于国家目前没有对婴幼儿托育服务人员统一要求所需的上岗资格证，托育机构在招聘从业人员时，大都是自定标准，从业者普遍是持有幼师证、育婴员或保育师等证书，还有的从业人员持有的是经过短期培训后培训机构颁发的“早期教育教师合格证明”等结业证书，这些证书的培训时间都比较短，通过率较高、含金量较低。托育行业从业人员整体工资待遇较低，工作强度又相对较大，导致社会普遍从事意愿并不高；另一方面，目前托育机构以民办为主，职业保障比较缺乏，保育人员没有教师编制，不能进行职称评定，职业晋升通道缺乏，导致从业人员流动性较大，托育机构很难招到专业的、高水平的人员，人员流动性较大。

三、托育服务供给问题原因分析

（一）普惠托育服务供给与需求不匹配

随着家庭结构小型化、女性职业发展、隔代教育观念不同及年轻父母对儿童早期教育重要性的重视等原因，家庭对优质且安全的托育服务需求将日益旺盛。由于0-3岁群体的特殊性、婴幼儿的个体差异及家庭特征等原因，家庭在实际选择入托时的顾虑和影响因素比较多，使托育服务需求表现出复杂且多样化的特征。而目前托育服务供需是不匹配的。

一是在托育机构性质方面，公立性质的服务形式因为由政府举办、监管比较到位等原因，历来受到家长的依赖，而公立幼儿园设立托班，只招2岁半以上的幼儿。

二是在托育服务照护形式方面，目前提供的托育服务主要以全日托和半日托为主，可以提供临时托、计时托等多种形式的机构很少。

三是在托育服务收费水平方面，不同的家庭需求也造成了对托育服务收费接受程度的不同，但是总体而言托育服务收费供给侧与家庭需求则是不相匹配的。

四是服务质量与家庭需求是不匹配的，婴幼儿的健康与安全是家长托育服务最基本的底线要求，目前从业人员素质参差不齐，托育服务质量欠缺，使婴幼儿的安全与健康得不到全方位保障，导致家长及社会对托育服务的信任度较低。

综上所述，家庭不愿意将孩子托育的原因中，一半的家庭认为自己照顾孩子更放心，担忧托育机构的资质、师资等对托育服务的信任度较低；有的家庭认为现有的托育服务不能满足婴幼儿个性化需求，说明目前的托育服务供给与家庭的托育需求差距较大，多层次、多样化的托育服务供给体系还未形成。

（二）家庭观念陈旧及社会宣传力度不够

目前家庭对托育的需求率较高，而实际选择入托的并不多，导致大部分托育机构运营困境，其中一项重要原因是由于传统家庭观念的影响，以及社会上屡屡报道的虐童等事件使家庭对托育服务认可度和信任度不高；另一方面，虽然国家出台系列举措逐步推动托育向规范化方向发展，但是政策的宣传力度还不够，导致家庭的知晓度有限，很多家庭并不了解“托育”这一公共服务的存在。

（三）资金投入与扶持力度不够

2019年国家发改委、卫健委普惠托育服务专项行动中明确指出地方政府应根据地方特点出台场地、人才等全方位政策支持措施，促进托育服务事业发展。政府在地方性扶持政策方面做的工作还远远不够，大多数地区并未出台有效的财税支持、资金支持及保障措施；对托育服务场地、房屋租金等方面也未给予政策性支持。此外，从家庭需求和政策指向更倾向政策优先支持的普惠托育服务但是目前政府对普惠托育服务的认定条件、收费价格、补贴标准等均未出台相应的标准。

（四）人才培养及“准入”标准不够

托育服务说到底是人的服务，托育从业者的素质水平高低直接影响到托育服务的供给质量。托育服务对从业人员的专业度要求很高，保育人员不但要掌握3岁以下婴幼儿的发育特点、养育和教育知识，还要掌握婴幼儿的心理知识等，此外，从业人员的职业道德和心理素质也至关重要。目前在人员资质方面(暂无统一标准)。育婴员、保育师等证书都不是准入类职业资格证书，不能对从业人员把好入口关，做到有效管理和质量保障。

四、强化普惠托育服务供给的政府责任的对策

（一）扩充社区托育服务的供给量

一是要落实社区作为托育服务供给的主体责任，将提供托育服务列入社区基本公共服务范围，并将托育服务体系构建纳入对街镇社区的考核内容，以此促进街镇、社区工作人员积极作为，充分整合优化社区现有资源发展普惠托育服务，持续推进社区托育的建设力度，着力为婴幼儿家庭提供就近方便的普惠托育服务，实现街道全覆盖，建设一批示范性、普惠性社区托育园。

二是加强社区中配套婴幼儿托育服务设施的建设，明确新建和已建居住区按照标准配套建设托育服务设施的具体实施办法，加快补齐社区服务设施短板。在新建住宅区域，按照常住人口规模同步规划、建设、验收托育服务设施和场地，老城区和已建成住宅区如无托育服务设施和场地，可多措并举盘活现有社区资源，加强托育服务设施、场地与社区卫生、文化等各项功能设施的有效衔接，依托现有社区服务中心、儿童之家等场地资源，拓展托育服务功能，促进形成综合效益。

三是通过提供场地、减免租金等优惠措施为社会力量参与社区普惠托育提供支持，以购买服务、公建民营等方式引导各类主体积极依托社区开办普惠托育服务，为附近居民提供方便可及的托育服务。

（二）增加普惠托育服务政府宣传的力度

政府在规范发展托育事业的同时，应针对家庭做好相关政策的宣传工作，增加家庭的知晓度和信任感，使更多家庭能放心将孩子送到托育机构。通过社区可以在托育服务基础上为社区居家照护的婴幼儿家庭搭建“家门口”的科学育儿交流指导平台，增强家庭婴幼儿照护能力，切实满足家长托育需求的同时，加大了普惠托育服务的宣传，提升社会公信度；通过中心城区打造托育工作科普点和宣传服务栏等宣传阵地，制作知识读本向家长和新婚夫妇发放，开展政策解读、公益讲座、新闻报道等进一步向家庭积极宣传婴幼儿照护及托育方面的有关政策、管理规范及服务典型等，提升托育服务宣传的覆盖面和影响力，使托育服务理念进入家庭视野、逐步提升信任度，营造良好的社会环境。

（三）优化财税、资金支持政策

从服务型政府理论的角度看，政府不但要追求经济的快速发展，还应在法律和责任范围内增加政府的公共服务投入，满足公民的公共利益。公共托育服务作为一种公共服务，它的建设与完善离不开财政资金的投入与支持政策的引导，目前全国托育服务都处于初期探索阶段，为了吸引社会多方主体共同参与公共托育服务体系的建设，必须不断完善财税、金融等优惠政策并落实落地，充分发挥财政资金的引导与兜底作用，促进托育服务事业的健康发展。

一是加大对托育服务的财政投入。根据经济社会发展和人口变化现状，把托育事业经费列入政府年度财政预算，设立专项经费，并建立稳定的经费投入保障机制；加大对建设公办托育服务机构的投入力度，公办托育服务机构的建设资金、人员经费和日常工作经费等运营费用要纳入政府财政预算，给予稳定的财政保障；拓宽资金来源，创新发展相关金融产品和服务，引导保险资金等各类社会资本投入托育服务事业，形成财政资金投入为主、家庭合理分担、引入社会资本等多元结合的投入机制，为促进托育服务的供给提供重要经济保障。

二是完善财政补贴扶持政策。补贴可以从两方面考虑，一方面是对托育机构的补贴，通过财政补贴、税费优惠及减免、以奖代补、减免房屋租金等多种方式，对托育服务从资金、场地、人员等多方面进行补贴与优惠，重点加大对非营利性托育服务机构及普惠性质托育服务的扶持力度，对普惠托育提供一次性建设费用以及按照托位给予持续性的运营补贴，帮助机构把较大开支降下来才能推动托育服务的可持续运营；另一方面可以探索通过发放“托育券”的方式对婴幼儿家庭进行托育补贴，家庭在入托时可以使用“托育券”抵扣托育费用，而托育机构可以凭“托育券”获得政府的相应补贴，此方式在减轻家庭入托成本的同时，家庭拥有更多选择的机会，更重要的是可以促使托育机构提供更优质的服务以满足家庭的高质量托育需求。

（四）完善人才培养制度及“准入”标准

面对当前托育从业人员巨大的数量缺口，在规范托育人员准入标准的同时，必须通过拓宽托育人才培养渠道、强化人员培养与培训等途径来促进人才的供给,提高托育服务人员的专业能力，进而促进托育服务质量的提升。目前3-6岁学前教育阶段从业人员有明确的准入要求，例如幼师须持有幼儿教师资格证才可上岗，而政策层面并没有出台托育从业者的“准入”标准，从业人员持证情况比较混乱，机构在人员招聘方面是自行设定标准，甚至还有无证上岗现象存在，导致托育服务人员整体质量欠缺。托育从业人员是一项专业性极强的职业，需要尽快解决准入标准和规范缺失问题，加强托育专业人才队伍建设，把好“入口关”，才能促进托育行业的持续健康发展。一是应从完善准入机制的角度出发，实施托育人员职业资格准入制度；加快研制托育服务从业人员的准入标准，明确托育人员资格的准入及专业要求、实践技能要求及准入程序与退出机制，规范入行门槛，严格资质审核；针对不同类型托育机构、不同岗位托育服务人员，合理确定相应的评价标准与评价重点，建立相应的职业技能等级证书，为托育机构进行人才招聘、能力考评、职业晋升等提供基本的参照与依据。二是加强对从业人员的管理。除加强专业技能外，更重要的是强化从业人员职业道德和安全教育，培养富有爱心、道德素养高、敬业奉献、抗压能力和情绪管理能力强的托育人才队伍；严格执行托育服务从业人员准入制度，对出现虐待婴幼儿等行为的个人和直接管理人员严格实行终身禁入，并按照有关法律规定，追究相关单位和人员的法律责任。