我国中小学教师减负政策的执行阻滞与推进策略——基于史密斯政策执行模型的分析

叶晓力，夏玲丽

(1 安徽大学，安徽合肥 230039；2 厦门大学，福建厦门 361001)

一、问题的提出

教师是教育教学任务的主要承担者，减轻教师不必要的工作负担，为其营造安心、静心、舒心的从教环境，是实现教育高质量发展的基础。我国中小学教师负担过重问题一直以来备受关注，却始终未能得到有效解决。很多教师仍然承担着繁重的额外工作责任和压力，面临工作负担激增、职业角色泛化、本职功能偏移与权责边界模糊等现实困境[1]，这些情况引发了较为严重的教师流失、职业倦怠以及教育教学质量下滑等现象。2018年1月，国务院发布《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，提出要完善相关政策、防止形式主义干扰正常教学秩序，为新时代教师减负工作奠定了政策基础。2019年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅进一步印发了《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》，针对我国教师的4类不合理工作负担——督查检查评比考核类、社会事务类、报表填写类，以及抽调借用和无关培训类，提出了减负要求。随后各省市相继颁布教师减负清单予以响应，教师减负政策的纲领指南及行动路线日益清晰。但随着国家一系列基础教育改革重大政策的出台，中小学教师减负实践面临着愈加复杂的政策执行环境。如何科学合理且有效地减轻教师工作负担，扭转教师职业负担的失度困境，从而为中小学教师营造和谐的教书育人环境，成为我国教师减负政策制定与实施必须直面的现实问题。

学界基于不同理论视角对中小学教师减负政策执行问题进行了探索性分析。例如，葛新斌从博弈论视角出发，认为教师减负政策下教师与家长、政策执行部门之间的博弈关系是导致减负政策难以达成的重要原因[2]。李祥从权利保护视角对中小学教师减负政策的价值进行分析，发现政策执行过程中出现了忽视教师职业发展负担的问题[3]。王厚红基于政策文本分析的视角，指出地方政府在推进中小学教师减负政策执行过程中存在着被动执行中央政策的现象[4]。已有研究虽已从不同视角对中小学教师减负政策执行进行了一定的探讨，但多关注省域地方性政策的内容及其执行问题，且过于聚焦政策执行过程中的某一具体方面原因，缺乏从动态复杂的政策执行整体视域全面剖析影响我国中小学教师减负政策执行深层机理的研究。鉴于此，本研究基于史密斯的政策执行模型，系统探讨与综合分析制约我国中小学教师减负政策执行的整体性多重因素，还原政策执行过程中的复杂生态，精确定位教师减负政策有效执行的现实阻滞，从而推进我国中小学教师减负政策的有效执行。

二、理论视角与分析框架

(一)史密斯政策执行模型

政策的生命在于执行，政策目标唯有通过政策执行才能实现，政策执行过程受到多种复杂因素的共同影响。美国政策学者史密斯(B.T.Smith)基于政策执行问题的复杂性和政策执行过程的多因素制约，构建了政策执行过程的理论模型。史密斯认为，政策执行过程中最基本的关键要素可归结为4类：一是政策本体，指教育决策者为了实现政策目标而制定的具有合理性、科学性、可执行性的政策文本，包括政策类型、适用范围等要素。二是执行机构，主要包括政策机关以及政策执行的具体部门，涉及政策执行的权力结构、执行机制、资源配置等。三是目标群体，即政策执行的对象，包括其对政策执行的认可程度、既有经验、配合情况等。四是政策环境，指能够影响政策执行的所有外部因素的总和，包括政治、经济、文化、法治等要素。这4个要素之间相互作用，构成了自上而下完整的政策执行研究模式[5]。在政策执行过程中，4类因素间可能会产生冲突，进而形成执行过程中的紧张关系。但这种紧张关系可以通过执行机制的及时直接回应和“建制回应”进行处理和调节，转化为政策优化的契机，从而使政策执行过程更加顺畅。

(二)理论分析框架的建构

打开政策执行的“黑箱”，必须借助成熟的政策执行模型。聚焦学界公共政策执行研究议题，史密斯政策执行模型被诸多研究证实具有较强的可行性与解释力。史密斯政策执行模型涵盖执行过程中涉及的政策文本、执行机构、目标群体、政策环境等方面，能够较好聚焦政策执行现实情境、厘清政策执行相关主体，并剖析执行过程内在逻辑，对系统探讨我国中小学教师减负政策执行过程具有较强的适切性。鉴于此，笔者基于史密斯政策执行模型构建了我国中小学教师减负政策执行分析框架(图1)，通过深度分析政策文本的规划设计、执行机构的行动选择、目标群体的价值态度以及政策环境的关涉现况，透过政策表象挖掘中小学教师减负政策执行难见成效的深层次原因，以期为中小学教师减负政策的长效深入推进提供科学建议。

三、我国中小学教师减负政策的执行阻滞

政策执行是政策方案被采纳后，执行主体将政策方案转变为现实的过程，即政策目标得以实现的过程。当前，中小学教师减负工作已被提上政府工作日程，但教师负担形成的综合性、复杂性、长期性[6]致使其执行任重而道远。只有准确定位政策执行过程中的各种影响因素，才能有效改进和完善政策，使其向着政策目标的指向发展。

(一)政策的本体内在限制延缓了执行进程

政策文本是政策执行的基础，在政策实施过程中具有至关重要的作用。我国中小学教师减负政策文本的科学性是政策有效执行的保障，减负效果在一定程度上取决于政策本身的质量和水平。就具体实践而言，随着中小学教师减负政策的广泛布局和全面推进，政策本体内在限制性因素的负面影响也逐渐显现。

1.政策体系设计缺乏有效衔接。国家与地方政策衔接不协调是导致地方政策执行注意力分散的重要原因。就现有减负政策体系而言，国家层面的中小学教师减负政策文本倡导的减负理念，主要依靠地方出台的具体政策实践得以落地。鉴于政策执行的多样化特点，国家赋予地方一定的政策自主权，旨在贯彻“因地制宜”的政策执行方式，却无形之中导致地方中小学教师减负政策文本呈淡化、弱化国家政策理念的现象，甚至出现与理想化政策相脱节的情况。具体而言，中央层面中小学教师减负政策的核心要义是“让教师全身心投入教书育人工作”，而地方政府颁布的文本中较少将教师减负纳入教师队伍建设的总体规划，中小学教师减负政策尚未被纳入诸多核心相关政策体系之中统筹。各地出台的中小学教师减负清单内容处于并列、平行的状态，并未划分优先级与紧迫程度，不利于突出政策执行重点，分散了优先发展方向，阻滞了中小学教师减负进程。

2.政策工具组合配置功能有限。笔者对国家和地方出台的中小学教师减负政策文本中政策工具的使用情况统计显示，我国中小学教师减负政策文本中存在政策工具组合失衡的问题。具体而言，权威型工具使用次数最多，多以“严禁”“不准”等命令性话语呈现，甚至有地方减负政策文本中通篇使用权威工具[7]，能力建设工具、激励工具配置普遍不高，系统变革工具使用频率最低。事实上，我国中小学教师减负总体仍处于探索阶段，尚未建立起一套可以全面推广的成熟模式，加之区域经济发展不平衡，各地推进政策执行的进度也存在差异，因而早期由政府主导推动十分必要。然而，这也导致了当前我国中小学教师减负政策工具使用过于单一，且过度倚重权威工具，未能通过激励工具激发政策执行主体在政策推行过程中的积极性，也未科学配置系统变革工具优化政策的执行机制与实施环境，缺乏对政策工具使用的合理组合，易出现中小学教师减负政策执行僵化问题。

(二)执行机构动力不足制约了执行效率

政策执行机构是政策内容的具体实践者，政策的有效落实有赖于各级执行机构按照政策要求推进执行进程，政策执行效果则很大程度受地方政府和各级单位执行能力的影响。中央政府颁布中小学教师减负政策后，地方政府依令而行，但由于功利化倾向、协同执行方式不佳等原因，政策执行过程中容易出现偏差，对政策执行效率产生了一定影响。

1.地方政府执行的功利化倾向。地方政府追求政绩与落实中小学教师减负政策之间的利益冲突，深刻影响政策执行。深入推进中小学教师减负政策是地方政府的重要职责，而高升学率是地方教育行政部门政绩考核的关键性指标。公共选择理论认为，政府及其教育行政部门同样是追求自我利益最大化的理性“经济人”[8]。在当前教育评价体系尚未健全的政策环境下，升学率、名校录取率等量化指标成为地方教育行政部门政绩考核的依据，而教师教学水平往往被认为是学校升学率的保障，使得学校及教师一定程度上被升学率主导。突出表现在“双减”政策出台后，政府全面取缔了学生课外学科培训，但在竞争性评价的指挥棒作用下，各地各校均难脱离“升学率”的考核标准。为了达到政绩考核效果的最优化，地方教育行政部门施压学校教育“主阵地”，对作业设计、课后服务等提出更高要求[9]。在此过程中，往往通过“教师增负”实现教育体系中的纳什平衡[10]，中小学教师工作时长和工作量都显著增加，沦为政策末梢的压力承受者，教师减负出现不减反增的怪象。

2.部门协同参与机制尚未建立。重大公共政策执行需要多部门协同配合，而各部门的协同执行效率则是政策目标实现的基础。目前，我国中小学教师减负政策的执行机制尚不健全，执行机构间多部门协同执行受阻。我国中小学教师减负政策的执行机构主要是教育主管部门，同时需财政部门、税务部门的密切配合，以获得财政、税收等诸多方面的经济支持。从政策颁布主体来看，地方性中小学教师减负政策一般由省级党委办公厅和政府办公厅发布，但辽宁、重庆等地仍由教育主管部门颁发。在我国政治权威资源分配过程中，分管教育工作的省级政府领导在政府权力序列排名中处于后半段，显著低于涉及税务和财政部门的分管领导排名[11]。因而，中小学教师减负政策如仅由教育主管部门颁布，则难以有效统筹联合政府诸多部门资源，削弱了中小学教师减负行动能力。从地方政策具体要求来看，各级党委和政府一般作为中小学教师减负政策执行的直接责任单位，并被明确要求“对具体事务进行完善与细化”，但对执行具体事务的部门未做明确规定，尤其对各执行部门的权责义务、部门间的协同机制语焉不详。多元主体合作共治机制的缺失，极大地制约了我国中小学教师减负政策执行效率。

(三)目标群体认同危机消解执行动力

政策目标群体对政策的接受和认同程度，直接决定了该项政策能否有效执行。中小学校是教师减负政策执行的目标机构，教师则是核心目标群体。在政策执行过程中，不同类型的目标群体对中小学教师减负政策的了解、认同和积极回应，为政策执行提供不竭的动力。反之，学校层面的不作为以及教师对政策的认同危机则会影响政策执行的配合度，从而消解政策执行动力。

1.学校对减负政策的认知偏差。尽管中小学校是教师减负政策的主要实践场域，但却始终对教师减负政策及其执行态度暧昧。事实上，当前教育行政体系之下，由于中小学校人事岗位限制，诸多教师承担了本职工作之外的社会活动和行政事务。与教学任务不相关的社会活动横向挤入，以“摊派任务”方式开展的行政事务逐级下沉[12]，使教师成为学校治理过程中社会事务和行政压力的分担者。在减负政策执行过程中，学校往往无力解决教师社会和行政负担减轻后的机构运行问题，因此学校管理者在主观态度上无法内化认同教师减负政策并与减负行动达成一致，只能采取消极执行、选择性执行甚至不执行的策略，造成教师减负政策无法真正落地。例如，中小学教师减负政策向来不被视为学校管理、教师培训中的核心关注事项，直接反映出学校层面对教师减负政策的内容及其价值缺乏全面认知或已然产生理解偏差。

2.教师对减负成效的信任不足。政策信任是衡量目标群体与执行机构之间关系的重要指标，中小学教师对减负政策的信任程度，直接决定其响应和配合程度，并从各个维度对政策执行产生不同程度的显著正向影响[13]。我国中小学教师减负实践由来已久，早在20世纪五六十年代，我国政府就呼吁要减轻教师的职业负担，并在教师队伍建设的政策文本中加以体现[14]。但有关中小学教师减负政策反复出台，政策执行却频频受阻，反映出我国中小学教师负担问题之重，同时也间接表明减负政策时效之短。尽管中小学教师减负一直以来受到政府的关注，但长久以来政策效果不佳逐渐消解了中小学教师对减负政策的信任与认同，政策执行的动力和响应力由此受损。例如，在中小学教师减负政策背景下，部分中小学校依然沿袭“形式会议”“留痕式备课”“作秀式培训”等集体学习方式，繁文缛节式的无效劳动极大地消耗了教师时间精力，亦反讽了教师减负的政策主张。与此同时，在我国中小学教师减负政策设计中，政策制定者往往对处于权力结构低位的中小学教师具体工作负担掌握并不完全，中央及地方政府难以从需求侧精准把握教师减负的痛点与难点，从而导致教师减负政策难以切实满足广大中小学教师的现实需求。

(四)社会传统文化惯习削弱了政策执行力度

政策执行受到政策所处环境的制约，政策执行是一个开放的过程，需要不断地与外界环境进行交换，与环境中的多重因素相互作用，进而才能产生与政策环境相适应的不同执行效果。我国中小学教师减负政策并非局限于教育领域，还关涉社会文化诸多方面，呈现出复杂特性。政策执行环境中的社会环境和文化环境既是中小学教师负担的来源，也是持续影响减负成效的因素。

1.社会对教师职责的高价值期待。中小学教师一直以来是被赋予崇高使命与责任的职业，社会对教师的高价值期待亦逐渐成为教师减负的重要环境阻力。当下，“双减”政策的施行进一步延展了中小学教师的工作职责边界，而“普职融通”政策则加剧了社会对中小学教师的责任期待。具体而言，随着后“双减”时代的到来，参与课后服务、延时教学等额外的工作致使教师工作权责不清、工作边界模糊，加之考核评比、报表填报等过重的非教学负担占据中小学教师大量的时间和精力[15]，从而造成中小学教师工作负担过重甚至引发严重的角色冲突问题。而“普职融通”等政策的层级效应引发了社会普遍的教育焦虑，社会对教师期望越来越高，对教师的专业水平要求愈发严格，间接加重了教师负担，使教师在不合理的社会期待中无法保持健康、和谐、积极的工作状态，并对教师的自我效能感产生消极影响。教师减负的最终目的是将其职业负担控制在一个合理的范围之内，从而保证教师有充足的时间精力回归育人本心，但功利化的职业期待遮蔽了教师的责任和使命[16]，教师职责边界不断扩大，致使减负具体范围和事项难以清晰划定，减负实际效果难以保证。

2.传统师者文化形成的道德束缚。在我国传统文化的师德话语体系中，教师始终被要求以“无私奉献”的职业姿态来迎合公众要求[17]，在一定程度上忽视了教师作为普通个体的基本需求。加之社会各界对中小学教师角色的简单认知，使教师长期背负着文化传统和社会道德的双重负担，这种传统观念使教师职业角色遭遇多重围困，教师职业道德亦面临诸多挑战。事实上，在中小学教育实践场域，家长作为重要利益相关主体，长期以来缺乏协同育人的理念，往往将教育责任全盘交付给学校与教师，并未切实履行家庭教育主体责任[18]。由此，教师减负并不符合家长的教育预期。同时，受传统应试教育环境影响，学校教育及家庭教育均出现了严重的功利化倾向。可以说，教育管理者、学生、家长等不同利益诉求的行为主体赋予教师的过溢职业责任，致使中小学教师逐渐困囿于育人实践的内在转向，减负则成为教师职业角色不稳定的新因素。

四、我国中小学教师减负政策的推进策略

在政策执行过程中，回应阶段是史密斯政策执行模型的重要部分。通过回应可以对执行过程中破坏性的紧张关系进行处理，从而最大限度地减少各阻滞因素带来的执行阻力。针对我国中小学教师减负政策执行阻滞的具体影响因素，应基于政策本体、执行机构、目标群体与政策环境四大要素，精准处理问题症结并积极反馈，以期有效推进我国中小学教师减负政策执行进程，从而实现理想化的政策目标。

(一)优化政策体系设计，引领教师减负政策的行动方向

政策文本既是政策执行规范的整体呈现，又是政策目标与政策工具的具体化。我国中小学教师减负政策文本的制定一旦缺乏与地方政府配套政策的有效衔接，必然导致减负政策文本的失真和模糊，从而弱化政策执行力度，甚至引发政策执行的方向偏差。因此，政府应重新审视我国中小学教师减负政策设计逻辑，全面探索优化路径，避免因政策文本的内在限制延缓减负进程。具体而言，一是国家关于教师减负政策的顶层设计必须与地方政策执行高度耦合。基于自上而下的国家顶层政策设计，地方政府应充分理解国家政策目标与导向，结合地方教育资源配置的现实情况，制定符合本地区特征的实施细则，既要打破对国家层面关于教师减负政策照搬式复述或重组性复述的政策对齐方式，又要确保地方层面的教师减负政策具有较强的可行性与可操作性，并切实关照问题的解决。同时，自下而上的政策反馈是政策沟通的重要环节，完整的反馈机制有利于政策信息的反向传输。由此，政府应当搭建中小学教师减负政策意见收集平台，广泛征集一线教师真实的工作负担及其减负诉求，并作为国家及地方教师减负政策制定的循证来源。二是教师减负政策制定应科学合理配置政策工具，充分发挥政策工具合力。不同政策工具功能各异，只有结合实际情况优化配置政策工具，才能使政策工具效用最大化。具体而言，我国中小学教师减负政策制定应适当增加激励、系统变革和能力建设类政策工具的配置。权威性政策工具以其命令特征与强制特征对我国中小学教师减负政策的早期执行起到了积极的推动作用，但随着教师减负环境的变化，在后续政策执行过程中，应合理配置相应的系统变革工具和能力建设工具，并积极探索“胡萝卜”(激励工具)+“大棒”(权威工具)的基本模式，从而促进教师减负政策的可持续高效执行。

(二)明晰执行机构权责，完善教师减负政策的协同机制

破解我国中小学教师减负困局，除了求解政策文本难题外，还需反思政策执行机构。理想化政策的执行需要各级执行主体的通力合作。为切实提高教师减负政策执行的效率和效果，应进一步明晰政府及其职能部门的执行权责，健全政策执行机制。具体而言，一是地方政府应明确中小学教师减负政策执行的责任分工，加强对中小学教师减负政策执行过程的监督管理，推进政策实施细则的制定，明确各执行主体在教师减负工作中的权责义务。例如，各地应探索制定教师减负政策执行的规范化标准，为教育主管部门、中小学校协同落实减负政策提供具体的行动指南，并建立执行过程中的监督问责机制，将减负主体工作职能、执行情况、执行成效等纳入问责考核体系之中，综合考量减负成效，避免各执行主体因受困于绩效观而选择性执行。只有通过权力监督，才能打破层级间信息不对称的壁垒[19]，实现教师减负进度的公开透明，有效杜绝在执行过程中存在的各执行机构主体功能发挥不充分、职责越位、错位或者不到位等问题。二是地方政府、中小学校等执行主体之间需建立减负信息共享机制。例如，通过制定中小学教师减负工作信息共享协议、建立政府教育主管部门与中小学校的协同减负工作平台，共享中小学教师减负状态数据信息，确保为实时同步减负工作提供依据。此外，由地方政府统筹制定各执行机构协同减负工作方案，包括教师减负工作目标、工作计划、协作方式等，确保协同减负工作有序进行。例如，通过定期会议、工作报告等方式，及时总结和调整协同减负工作方案；通过加强教师减负协同工作的监督和评估，及时发现协同减负过程中的实际问题，监督和评估的结果及时向政策制定方、主管部门及中小学校反馈，促进教师减负政策及其执行机制的不断优化。

(三)提升目标群体的认同度，拓展教师减负政策的参与路径

我国中小学教师减负政策的落地，有赖于目标群体的一致认同、紧密配合与广泛参与。因此，强化中小学校及其教师对减负政策的理解与认同，并号召各方参与其中，能够有效化解政策执行过程中因认知偏差和配合匮乏而产生的强大阻力。具体而言，一是政府应着力解决教师减负后中小学校可能面临的现实困境。事实上，我国中小学教师减负从来不只是教育政策问题或教育改革问题。长期以来，中小学校师资短缺问题较为突出，编制名额不足、行政人员紧张等问题导致教师非教学任务多、行政工作压力大。由此，政府应将中小学教师减负政策置于更大的改革发展背景中，统筹中小学教师编制指标，并运用员额制、购买服务等多种形式满足中小学校用人需求，缓解中小学教师减负政策执行后面临的师资不足现象加剧等重点问题，从而解决中小学校的后顾之忧，增强其对教师减负政策的认同与信任。二是在减负政策及其实施细则制定过程中，政府应积极引导学校、教师等利益相关方参与其中，加强政策研究者、决策者、执行者和目标群体之间的深度沟通与合作，以参与式表达诉求提高各方的政策认同感。例如，教育主管部门可与学校共建教师工作负担调查小组，充分了解中小学校一线教师职业负担状况，形成相应的调查报告为政策制定提供参考，或者选举一线教师直接参与地方减负政策的制定过程。实际上，参与的过程就是宣传的过程，教师、学校的主动参与有利于激发其在政策执行过程中的主人翁意识，使其在减负过程中的角色由被动接受者转变为主动的行动者和宣传者。此外，中小学校应积极开展教师减负政策研讨活动，准确解读与宣传政策，凝聚广大教师的共识，并通过教师待遇的逐步提升强化教师的政策认同。

(四)重塑社会生态环境，构建教师减负政策的文化支持

在教师与工作负担的调节变量中，社会文化是教师负担的最末端制造者，也是教师负担内容变化的长效影响机制[20]。社会文化减负是教师减负的奠基工程，构建文化支持型社会环境，有助于从根本上保障教师减负的有效推进。一方面，引导社会大众对教师职业期待理性化是重塑中小学教师减负政策环境的重要路径。当前社会大众对于优质教育的追求，使“教育功能无限论”“教师职责边界无限论”盛行，教师角色趋于神化。只有认识到教育功能的有限性，才能把对学校教育的高期望、对教师的高要求降下来[21]。由此，政府应充分利用新闻媒体和社会舆论的力量，加大对中小学教师减负的政策宣传，提高社会对教师减负政策的正确理解，引导社会大众尊重教师职业、理解教师工作，科学、理性地看待教师减负问题，破除“超前教育”“剧场效应”“抢跑文化”等功利化教育思想[22]，净化教师减负政策执行环境。另一方面，营造多元参与的育人环境，为教师减负政策提供积极的社会环境支持。例如，在政策支持之下，探索建立家校社协同育人机制。学校要在协同育人中发挥主导作用，面向家庭对家长开展科学的家庭教育指导，引导家长履行家庭教育责任，并积极参与到教师减负的工作之中。例如通过家校交流对接会、学校开放日、家长讲堂等活动，加强教师减负政策宣传和对家长的家庭教育指导服务，致力于破除唯分数论的畸形教育观，抵制短视化的教育内卷，做教师减负和学生减负工作的坚实后盾。与此同时，充分整合社会资源、调动社会力量参与教师减负工作是减负政策有效执行的重要方式。例如，针对当下中小学课后延时服务等衍生出的现实问题，学校可联合少年宫、文化馆等社会资源，亦可通过返聘退休教师或召集社会志愿者等多种途径拓展课后服务渠道，为教师减负政策执行提供多元协同的支持性环境。