延安苹果政策性保险现状、问题与对策

高 鹏 高 明 刘光东 郝建辉 马玉杰

苹果产业作为陕西省延安市农业第一大主导产业，在巩固脱贫攻坚成果、助力乡村振兴中发挥着极其重要作用。 截至2022 年底，全市苹果面积331.6 万亩、产量431.8 万t、产值240.5亿元。全市农民经营净收入的61%，专业县、镇、村果农收入的90%以上来自苹果产业。 近年来受晚霜冻害、冰雹等自然灾害高发重发影响，延安苹果产业健康稳定发展面临巨大挑战， 防灾减灾工作显得尤为重要。 笔者针对防灾减灾中苹果政策性保险存在的问题进行思考分析，并提出一些对策建议。

1 基本情况

农业政策性保险是以保险机构市场化经营为依托，政府通过保费补贴等政策扶持，对果业等产业因遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供的直接物化成本保险。 农业政策性保险可有效分散农业生产经营风险， 提高财政资金使用效益，促进农民收入可持续增长。

2007 年延安市被确定为中省政策性农业保险试点，先后在洛川、富县、黄陵、子长等县（市、区）的苹果、马铃薯等品种上试推广。 2017年试点品种增加到10 个， 试点范围覆盖全市13 个县（市、区），保费收入2 187 万元。 2022年， 全市苹果产业完成政策性保险投保19.25万亩。

2 存在问题

2.1 保险机构方面 2019 年前保险机构基本能够盈利，但是自2020 年以来亏损严重。 尤其是2021 年人寿财险洛川分公司保费收入仅249 万元， 理赔金额高达4 322 万元， 赔付率1 736%。 主要原因：

1）自然灾害多发。 延安苹果生产中的主要气象灾害是花期冻害和冰雹。近年来，全市遭受2018、2020、2021 年3 次较大的苹果花期冻害，累计受冻面积186.6 万亩。 冰雹灾害也时有发生， 自2016 年以来累计雹灾面积194.2 万亩，2021 年出现冰雹天气天数多达26 天，2023 年遭受4 轮冰雹灾害，致宝塔、安塞等县（区）的10.2 万亩果园受灾。

2）防灾减灾能力较弱。近几年，延安市在应对苹果花期冻害方面做了大量工作， 成效显著， 2020 年以来受灾面积仅10 万亩。 但对于冰雹灾害， 因防雹网成本较高（平顶式每亩2 500～3 000 元， 屋脊式每亩4 500～5 000 元，半自动式每亩5 500～6 000 元， 全自动式每亩8 000～ 9 000 元）、补贴力度不够大（市级每亩补贴1 500 元， 县级每亩补贴1 000～3 000元）、覆盖面小（搭建防雹网果园49.9 万亩，占总量的18.35%）、人工干预天气难度大［全市13个县（市、区）共有高空防雹炮点288 个， 其中高射炮点143 个， 火箭炮点137 个， 高射、 火箭综合炮点8 个。 炮点最多的洛川县达到40多个， 最少的吴起县仅有5 个， 远不能满足苹果产业防灾实际需求］， 防雹效果不明显。2021 年80.6 万亩果园遭受雹灾，其中绝收面积达到26 万亩。

3）保费价格较低。 政策性苹果保险目的是保成本，保费每亩80 元，保额每亩3 000 元，费用标准由省上统一制定。 这一保费基本可与关中地区较低的自然灾害风险相匹配， 但与延安较高的冻害、 冰雹等自然灾害风险相比就显得比较低了。据延安市银保监分局反映，按近年延安的自然灾害情况， 每亩保费达到400 元保险机构方可盔利。

4）保险机构服务能力不足。 延安市9 家农业保险机构中，有8 家机构未在乡镇设置网点，工作力量明显不足，很多乡镇农险承保理赔、查勘定损等工作仅靠1～2 人完成， 存在承保面积不清、定损理赔不准等问题。

此外， 因经营管理不善， 骗保现象时有发生。 中航安盟财险延安中心分公司2019—2021年连续3 年出现工作人员虚报苹果园面积、套取理赔款问题，涉及资金73 万元。

2.2 果农方面 2022 年以前，果农购买保险积极性较高，对理赔情况也比较满意，但从2022年开始，果农购买保险的积极性普遍下降，主要原因是理赔条款做了大幅修改。

为减轻保险机构赔付压力，2022 年初，省保险行业协会大幅修改了《陕西省地方财政补贴型苹果种植保险示范条款》，明确此条款为指导性意见非指令性要求， 但延安市未制定相关补充条款，保险机构即按省上示范条款执行。示范条款将原来“按价值核算损失”修改为“按产量核算损失”， 规避了冰雹灾害风险； 增加了20%的免赔额， 即损害程度小于20%的不予赔付； 附加了理赔时要求出具气象部门证明材料等更为苛刻的理赔条件。 这些都挫伤了果农购买保险的积极性。

同时，按照省农业保险工作小组要求，延安市宝塔区柳林镇、延川县文安驿镇等64 个乡镇被划定为苹果种植自然灾害高风险区域， 保费由原来的80 元提高到120 元，果农自缴保费部分由24 元提高到36 元。 调研中部分果农反映风险地区划分不够科学， 这对果农购买保险的积极性也有一定影响。

2.3 政府方面 苹果保险出现问题，有保险机构和果农方面的原因， 也有政府支持不够的因素。 苹果被纳入中央支持陕西省的省级特色优势产业品种，中央、省级各补贴30%，省上要求“市县财政补贴比例不低于10%，其中市级补贴比例不低于7%”，延安市即按最低标准执行，市级补贴7%，县级补贴3%。 邻省甘肃的苹果保险虽未纳入中央补贴范围，但省级补贴40%，市县级补贴40%，差距较大。 同时，延安市对农业保险的支持措施仅限于保费补贴， 大灾赔偿储备金、 再保险等农业保险大灾风险分散机制还未建立，支持方式相对单一。

3 对策建议

根据陕西省政府办公厅《关于加快推进苹果产业高质量发展的意见》和陕西省财政厅等六部门《关于陕西省加快农业保险高质量发展的实施意见》精神，坚持政府引导、市场运作、自主自愿、 协同推进， 推动农业保险持续健康发展。结合延安市实际，建议重点抓好以下四方面工作。

3.1 制定更合理更丰富的保险产品 由延安市农业保险工作小组牵头， 联合市保险行业协会、市农业保险承保机构，根据《陕西省地方财政补贴型苹果种植保险示范条款》，统筹考虑冰雹、霜冻等灾害，制定延安市苹果种植保险补充条款， 平衡好果农与保险机构的利益。 积极申报气象、价格指数等创新险种，扩大“保险+期货”试点范围，把“保产量”与“保价格”结合起来， 推动农业保险由保生产环节向保全产业链升级。

3.2 更好发挥政府引导推动作用 建议进一步提高市、 县保费补贴比例， 降低果农承担比例，分别由原来的7%、3%提高至10%、5%。 以2021 年保费补贴情况来看， 市级财政多支出173 万元、县级财政多支出115 万元；果农承担比例由30%下降至25%，中风险地区每亩果园保费可由36 元降至30 元。可由各县（市、区）负责， 在各镇、 村均设立1 名协保员， 村上由第一书记或驻村工作队队长兼任， 建立果园档案， 协助保险机构做好政策宣传、 承保理赔等工作。

3.3 科技赋能提升抗灾能力 由气象部门负责，推广黄陵智慧气象综合服务平合建设经验，提高精准预报预警和人工影响天气作业能力。积极争取中省防灾减灾专项资金， 整合乡村振兴街接资金， 建议市级层面对农户搭建防雹网进行补贴。由农业部门负责，抓好防灾减灾知识普及、技能培训和防雹网、防冻坑窖、集雨窖等防灾减灾设施建设工作。

3.4 创新保险机构经营服务 由延安市银保监分局负责， 督促各保险机构优化基层服务网点设置，规范承保理赔操作流程。探索将人工智能、卫星遥感等先进技术应用于农业保险，提高工作效率和精准度。探索整合财政、农业、林业、气象等部门及保险机构涉农数据和信息， 推动承保电子化系统上线运行，为承保理赔、防灾减损工作提供支持。