人民政协协商民主制度存在的问题与对策

王 林，郭海英

（连云港师范高等专科学校马克思主义学院，江苏连云港，222006）

进入新世纪以来，我国经济社会发展成效卓著，中华民族伟大复兴的宏伟蓝图正全面铺开。与此同时，我国的社会结构、社会利益格局、社会组织形式等方面均出现了重大变革。在东西方文化的交融与碰撞中，人们的思想观念不断改变，思维方式呈现出独立性、多变性特征，差异性明显增强。民众政治参与的热情不断高涨，利益诉求的愿望与日俱增，但对许多社会现象与问题的认知差异较大、争议较多，如社会养老金问题、延迟退休问题、房产税征收问题。在这种背景下，为了达成广泛共识，消解社会矛盾，便于政府科学决策，人民政协应该发挥好“专门协商机构”的作用。

一、新时代人民政协协商民主的内在要求

习近平总书记强调要“发挥好人民政协专门协商机构作用”[1]。“专门协商机构”是党和政府对新时代人民政协的新定位，凸显了新时代人民政协的“民主”特征、“协商”特质和“专门”特色[2]，明确了人民政协在国家治理体系中的治理责任和历史使命。

人民政协作为“专门协商机构”，其民主协商的实践需要有相应的协商文化来滋养和支撑。培育具有社会主义民主特性的协商文化，是以习近平总书记为核心的党中央和全国政协提出的明确要求。人民政协协商文化“源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，源自近代以后中国政治发展的现实进程，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践”[3]。具体而言，它萃取于党的统一战线策略、多党合作和政治协商制度，以及具有中国特色的社会主义协商民主的理论精华和实践智慧，既具有社会文化的一般属性，又体现了人民政协民主协商的民主特色，是一种独具风格和特质的政治文化形态。立足新时代人民政协的职责、使命，结合人民政协70 多年来的历史积淀和实践探索概括提炼的“公正理性、求真务实、平等互信、开放包容”[4]的协商理念，既是社会主义民主协商文化的深刻内涵，也是人民政协开展民主协商的内在要求。

首先，坚持公正理性。人民政协协商民主注重并倡导目标价值理性，要求所有协商主体和协商参与者要有坚定的政治立场，以对国家、人民和政协事业高度负责的态度，以科学、客观、公正为原则，摒弃非白即黑、非此即彼的思维定势，在协商过程中避免偏激偏执，杜绝极端言论，强化责任担当，始终铭记“为何而协商”“为谁而协商”这一基本命题，做到不忘初心、牢记使命。

其次，坚持求真务实。人民政协民主协商务必做到求真务实，将协商民主制度真正落到实处，杜绝形式主义，做到真协商。民主协商的话语权必须牢牢掌握在求真务实者的手中，而不是掌握在位高权重者手中。为此，各相关主体必须营造真协商的良好环境、浓厚真协商的良好氛围，把求真务实的精神和作风贯穿到协商活动的各方面，完善各项规程，健全评价机制和监督机制，提高协商质量。

再次，坚持平等互信。协商主体之间彼此平等互信是协商文化的基本要求。各级党委、政府、政协组织和政协委员，作为协商主体享有真实的、具体的平等地位，没有大小强弱之分、职位高低之别，任何一方都不能居高临下、以势压人，协商活动必须开诚布公。

最后，坚持开放包容。民主协商的过程是各方利益充分诉求、各方观点充分表达、各协商主体真诚倾听的过程，是有商有量、沟通融通的过程，更是求同存异、聚同化异的过程。民主协商要取得实际成效，需要开门聚智、开放聚识，最大限度地纳群言、集民智，加强政治引领，增进团结合作。因此，协商主体必须有坦荡的胸襟、开放包容的气度。

二、当前人民政协协商民主制度存在的问题

（一）主体定位认识偏差，主体行为失范

协商主体定位是人民政协协商民主“三化”（制度化、规范化、程序化）建设的基本环节。当前，有少数人对这一基本问题仍存在一些模糊的认识。对于协商主体界定问题，有人认为党委是唯一的协商主体，有人认为政协（政协委员）才是真正的协商主体，甚至有人认为谁举事谁就是主体[6]。其实，对协商主体的界定是有章可循的。从《中国人民政治协商会议章程》有关规定看，人民政协民主协商的主体包括中国共产党、人大、政府、民主党派、人民团体、政协，可见民主协商的主体应该是多元的。在众多协商主体中，中国共产党是核心主体，人大和政府是重要主体，与其他各主体之间是平等关系。这种平等既体现为政治地位上的平等，又体现为参与协商机会的平等和听取他人意见的平等。

协商主体定位不够清晰，容易导致推诿、扯皮现象，进而阻碍人民政协协商民主“三化”建设的进程。具体而言，协商主体行为失范主要表现为“缺位”“不到位”和“错位”。（1）缺位。有些地方党委和政府为了“程序合法”不得不按规定把“政治协商纳入决策程序”，但由于主观上重视程度不够，在实际操作中往往把本应由自身组织安排的协商活动交由政协操办，导致主体“缺位”。（2）不到位。一些地方党政部门领导存在懒政、懈怠情绪，按规定本来应该亲临协商会议现场进行指导或通报情况、参加讨论、听取意见，却很少出席或派他人前往。（3）错位。新时代，党和政府将人民政协定位为“专门协商机构”，使其职责得以进一步明确，但这并不意味着人民政协是民主协商活动的主导者。人民政协应该成为民主协商活动的组织者和承担者，协助党委、政府在政协搞好与民主党派、各族各界人士的协商。党委在民主协商中的缺位和不到位，导致政协对“在政协”协商还是“与政协”协商产生模糊认识，认为自身也是协商主体，以致本应由党委和政府主导的协商变成由政协代为实施，出现“错位”“越位”[5]。

（二）重形式轻内容，协商程序不完善

就协商民主理论而言，民主协商的内容应该是明确的。《中国人民政治协商会议章程》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》对此作了原则性规定，即“大政方针、重要问题、重要事务以及其他问题”等必须进行政治协商，但在具体实践中对这些规定的理解与把握仍存在一些问题，主要表现在两个方面。首先，协商议题过于宽泛、过于笼统，有待于进一步细化。比如，由于不同地区、不同省份社会经济发展不平衡，有些问题在某地区、某省份属于重大问题、重大事项，而在另一地区、省份或许已经得到妥善解决。因此，各地对“大政方针、重要问题、重大事项、重要事务”的界定和理解不尽相同，更缺乏具体的实施细则和标准[7]。因此，中央和地方需要从实际出发，出台具体文件做出明确规定。其次，重形式、轻内容。协商内容的具体界定确实是一大难题，但同时存在该协商却不协商的问题，比如以通报代替协商、以听取意见代替协商、以党派协商代替政协协商等现象时有发生。从表面看，协商的形式似乎很“合规”，但往往“大事不开会，小事开大会”；协商的程序似乎也“合法”，但将当地经济社会发展的重大问题和重大事项排除在民主协商之外，或未经协商就直接提交党委决策，并交由人大和政府通过。“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则”[8]。显然，这一原则在实践中并未得到有效贯彻。

（三）协商机制不健全，民主监督不到位

现有人民政协协商民主制度只是一个框架体系，还不够具体完备，尤其缺乏法律保障。人民政协并非决策机构，只是民意表达机构。协商民主制度的运行，主要依据宪法、政协章程和党的文件的相关规定。迄今为止，国家尚未出台有关人民政协的专门法，以确定人民政协的法律地位，规范民主协商制度运行。从中央文件和政协章程层面看，《中国人民政治协商会议章程》《中国人民政治协商会议组织法》等政策、法规虽然对民主协商活动具有指导性作用，但是不具备法律效力。在微观层面，决策部门存在的问题难以受到法律层面的有效约束，导致协商缺位、随意性强等弊端。在宏观层面，民主协商的程序、协商结果的公正性，以及执行、反馈等环节，都缺乏法律保障。法律规范、制度规范的缺失，导致人民政协在协商活动中往往处于被动和从属地位。在具体协商实践中，人民政协在很大程度上依赖党委的统一安排，怕“越位”，怕“代政”。从民主协商制度具体执行情况看，有章不循或贯彻执行不力的现象依然存在。由于缺乏相应的法律授权，人民政协无法针对协商过程、协商结果及其执行情况进行及时检查和监督，更无法（无权）进行有实效的问责。

三、协商民主制度完善与机制创新的思路和策略

（一）总体思路

党的二十大做出“全面发展协商民主”的重要决定，其关键在于构建协商民主制度的国家战略。

首先，法律应授权。一是要从法律层面明确人民政协的地位，制定诸如《人民政协法》之类的专门法律，为协商民主制度提供法律保障；二是对人民政协授权，既然是“专门协商机构”，人民政协就应该对民主协商活动拥有全程掌控权。具体来说，各级政协组织必须拥有确保重大问题、重要事项“协商于决策之前”的权力，更需要拥有“政治协商纳入决策程序”的督办权和对协商结果及其执行情况的监督权，对未经协商就做出的重大决策有权宣布无效，“确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”[3]。

其次，制度需完善。发展协商民主是为了依法执政、民主执政。为此，协商民主必须实现由理论体系向制度体系的转化，建立一套程序规范、结构完整、科学合理的协商民主制度体系，构建从协商活动安排到过程跟踪直至结果反馈，有法可依、公开透明、公正有效的民主协商工作机制。

预想故障集的选择，实用中一般采用N-1的安全准则，主要考虑交流线路N-1故障、主变N-1故障及母线N-1故障，以及VSC-HVDC接入后，所带来的直流线路N-1故障、换流变N-1故障以及换流阀的N-1故障。

再次，能力待提高。协商能力包括调查研究、联系群众、合作共事等方面的能力，以及必要的知识储备和分析问题解决问题的能力。它关乎民主协商的成效，是协商民主能否实现的关键所在。协商主体无论来自哪个党派、团体、组织，抑或是人大代表、政协委员、基层群众代表，都应该具有强烈的社会责任感、过硬的履职能力。

最后，形式要结合。选举民主和协商民主是我国社会主义民主政治的本质特征，是中国人民政治智慧的结晶和政治文明建设的伟大成果。两者的有机统一，是发展社会主义民主政治、完备社会主义民主制度的必然选择。在选举民主中恰当地引入协商模式，在协商民主中借用投票方式，有利于化解投票选举产生的矛盾，提高民主协商的共识度。

（二）具体策略

完善协商民主制度，推进协商民主“三化”建设，离不开各级党委的坚强领导，更需要发挥政协组织的积极性、主动性。各级党委和政府是协商活动的主体，更是协商活动的主导者。不能因为强调党的领导而遮蔽协商的“民主”性质，更不能因强调协商的民主性质而忽视党的领导。民主协商要注重把党政工作和人民政协协商民主的各项事宜有机融合在一起，推进人民政协协商民主制度化、规范化运作，尽快步入有法可依、有章可循的法治化轨道。

1.拓宽领域，细化内容

《中共中央关于加强人民政协工作的意见》从多层次、多领域对需要协商的“重要问题”和“重大事项”做了规定，内容涉及社会经济发展、社会建设与治理、党务政务等方面。在经济发展方面，主要包括发展战略、规划，财政预决算，重大投资项目的拟定和实施等；在社会建设和社会治理方面，主要包括社会发展总体战略，城市建设总体规划，以及关涉人口、资源、环境卫生、文化教育、社会就业及保障等问题；在党务政务方面，主要包括大政方针，党代会和政府工作报告，各民主党派以及与爱国统一战线有关的重要事项等[6]。简言之，人民政协要紧紧围绕经济社会发展过程中的重大理论与实践问题，党政工作重点，以及人民群众在生产生活中遇到的难题，特别是围绕社会综合治理中的焦点问题开展深入调研，形成提案或意见、建议。

2.丰富形式，激发活力

大数据时代背景下，协商民主形式愈加广泛多样，信息传播更为快速及时，沟通交流方式更加便捷。这些新变化需要协商机构及时感知并快速响应，探索网络民主协商新形式，搭建民主协商新平台，适时开展互联网协商、微协商等活动，创新大数据时代协商民主工作新机制。相关机构要研制、出台大数据时代人民政协协商民主的规范性文件，拓展互联网协商平台功能，提高协商效率。有人提出建议，可以尝试协商内容线上报送、直通车办理，也可以设计民主协商工作的信息化工作流程，分析其工作需求并编制需求大纲，供信息平台建设使用[9]。

3.完善制度，规范程序

首先，完善协商制度。民主协商内容的规定要较为明确细致，特别是重大方针、政策和重要事务的界定应该有明确标准或者大致范围，做到有的放矢、减少歧义。协商形式要因“事”而异，根据具体协商内容采取恰当的协商形式，“大事不开会”固然应该杜绝，“小事开大会”也不足取。比如，需要党政领导到协商会议现场指导的，或重大事项必须由人民政协组织召集进行民主协商的，不能简单地以通报的形式代替。其次，规范协商程序。“程序化”建设在人民政协协商民主“三化”建设中是相对薄弱的环节。为此，应重点加强程序化建设，使协商民主制度化、规范化、程序化建设平衡发展，相互促进、相辅相成。

4.促进主动协商，推进平等协商

首先，增强协商意识，提高协商自觉。民主协商参与者要不断深化理论学习和理论研究，增强协商自觉意识。各级党校、社会主义学院、行政学院应该把协商民主理论列入教学计划，组织相关人员参加协商民主理论知识的培训和学习，进一步增强他们的协商意识。各级政协组织应认真履职，严格规范程序运作，积极有为，做到工作中不推诿、不扯皮，防“缺位”不“越位”，推进政治协商的有效运作。

其次，推动平等协商，引导民众参与。一是强化协商主体平等意识。“协商是民主的、平等的、真诚的，不敷衍应付、不强加于人，而是经过反复商量，充分交换意见，集思广益，真正达到政治上的一致或基本一致。”[10]441因此，中共党员和民主党派成员都应增强平等意识，切实履行自身职责。任何协商主体没有理由自认为地位优越，也无必要妄自菲薄。党委不应该以领导、主导协商活动为由，削弱协商的民主色彩和平等性质。二是推动协商过程公开。从议题的提出到活动的开展，再到协商意见的办理、结果的执行和反馈，任何形式的协商都应该向社会全面公开。党政部门和人民政协在按照规定严守有关秘密的前提下，应及时向社会公开民主协商的相关情况，让社会和公众应知尽知，避免因沟通不及时、渠道不畅通带来的误解和可能诱发的舆情。三是引导民众参与。引导民众参与，接受民众监督，是协商民主的核心要义。引导广大民众参与、接受广大民众监督的民主协商才是真正意义上的协商民主。协商议题提出环节、协商准备阶段和协商反馈阶段，都需要民众参与，真正实现从群众中来、到群众中去。

5.注重理论研究，提升协商能力

新常态下，深入、扎实地开展协商民主的理论研究，可以为协商民主的制度完善和机制创新提供指导。首先，加强研究队伍建设。各级统战部门和社科联，党校和社会主义学院，以及高校等现有研究平台，要整合现有人才资源，成立专门的理论研究机构，就相关问题展开深入研究，共享研究成果。其次，深化研究内容、拓展研究领域。针对人民政协协商民主实践中出现的新问题、新情况，研究机构和人员要展开深入探讨，挖掘问题产生的根源；要拓展研究新领域，进行纵向挖掘、横向比较研究，追溯协商文化的历史渊源，挖掘中国传统文化中协商文化的深刻意蕴；要深化中外协商民主理论的比较研究，取其精华、去其糟粕，着眼于新常态下人民政协协商民主的新发展、新格局，通过研究创新推动实践创新和发展创新。

提升协商能力，需要人民政协不断加强自身建设。首先，要把好委员入口关。政协委员不是荣誉称号，其职责是参政议政。因而，具有广泛代表性，参政议政意愿强，能力与素质高，敢于直言进谏，具有忠诚、理性、公正、无私等品格，是一个合格委员的必备条件。只有严把委员入口关，才能发挥人民政协“人才库”和“智囊团”的优势[6]。其次，要加强履职能力建设。履职能力包括丰富的知识储备、良好的沟通与表达能力、较强的组织协调能力，这是对委员能力的基本要求。在此基础上，更需要他们具备一定的政治判断力、政治鉴别力。在民主协商中，政协委员要永远保持坚定的政治立场和正确的政治方向，不断提高调查研究能力，建真言、献良策，坚持党的群众路线，关心群众疾苦，有效引导和服务群众，真正做到能合作共事、相互包容，求同存异、取长补短，以及“站位准”“说得对”“联得通”“商得和”[5]。

6.弘扬协商文化，融洽协商氛围

协商民主文化，是人民内部各方面对国家政权机关、人大、各党派、各社会团体，就经济社会发展中的重大问题和涉及人民群众切身利益的实际问题进行广泛而平等协商这样一种特殊社会现象的情感、态度、取向的总称[11]。

首先，把握协商文化的政治方向。任何文化都具有社会性和阶级性，民主协商文化也不例外。作为一种政治文化形态，人民政协协商文化具有鲜明的政治属性。因此，坚定正确的政治立场、把握正确的政治方向，是协商民主文化建设的首要问题，也是其题中应有之义。当前，意识形态领域的斗争形势依然严峻，情况非常复杂。培育协商民主文化，应始终以习近平新时代中国特色社会主义思想，尤其是习近平文化思想为引领，把坚持党的领导贯彻落实到民主协商文化建设的各个方面，牢牢掌握意识形态工作领导权、主动权。

其次，发掘协商文化的内涵特色。中华文化博大精深、源远流长。优秀传统文化内含中华民族最根本的精神基因、积淀着深层的精神追求。民主协商文化植根于中华民族优秀传统文化，是我们党在长期的斗争和建设中的经验总结，是党的统一战线理论、多党合作和政治协商制度，以及协商民主的理论精髓和实践智慧[4]。弘扬民主协商文化，离不开传承更需要创新。中华优秀传统文化中具有普世价值的民本观、义利观、和合精神，都是培育民主协商文化的宝库，需要结合时代精神进行创造性改造和创新性发展。优秀传统文化所具有的整合力、凝聚力和包容力赋予新时代进行社会治理、维护国家稳定、构建和谐社会所必不可缺的凝聚力和向心力，为抵御现代社会面临的各种风险挑战奠定了强大的心理基础，促进了人民群众对社会主义现代化建设和中华民族伟大复兴的自觉认同和深度认可。

最后，凝练协商文化的时代价值。要充分挖掘符合新时代要求的协商文化内涵、凝练其精髓要义、彰显其时代特色。各地要善于从实践经验中提升理性认识并提炼理论成果，对其中富有创新价值的成果要大力推广。比如，“三在前三在先”是中共哈尔滨市委最早制定的协商原则，经历了自下而上和自上而下的反复锤炼，作为一项基本准则加以确定并得到广泛认可。基层党政部门和政协组织可以从中取得借鉴，与时俱进，善于创新，培育具有时代特色和价值的协商文化。