“双轨治理”：驻村工作队的路径选择

周 珊

（广西幼儿师范高等专科学校，广西 南宁 530022）

中国共产党派驻工作队的历史由来已久。工作队的历史可以追溯到第二次中国革命战争时期，现代中国开始出现了派遣工作组的运作模式。当时的做法是中央苏区上级向下级派遣驻巡视员或工作组，此举可谓开创了我国下派工作队的先河。此后，在国家发展的重要时刻，中国共产党都会采用这种由上级向基层派驻工作队的方式帮助基层开展工作。为打赢脱贫攻坚战，2015年，党再一次向农村下派工作队，持续时间、力度之大前所未有。在“十四五”时期，农村的重心工作转移到乡村振兴，但并不意味着驻村工作队撤出农村。2021 年5 月11 日，中共中央办公厅印发了《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》[1]，在总结运用打赢脱贫攻坚战、选派第一书记和驻村工作队重要经验的基础上，持续向脱贫村、易地扶贫搬迁安置村（社区）选派第一书记和工作队，助力推进乡村振兴。

一、“双轨治理”的内涵

周雪光对官僚制度和运动式治理的差异制度逻辑进行了比较，结果认为正是由于官僚制的危机或是失败，导致国家的重要工作目标无法按期完成。为了应对原有治理出现的困难，政府在治理过程中加快发展了新的治理方式，即运动式治理[2]。常规治理通常作为运动式治理的参照对象，中央政府通过政治权力，自上而下调动干部，解决突发性事件或完成特定战略目标的治理过程。而谢小芹提出了“双轨治理”概念，认为在中国有着两种治理方式，一是国家治理，一是基层治理。她认为在扶贫领域存在两种制度，而且二者的合作在农村行之有效，其中“双轨”所指的是第一书记制度和村支书制度[3]。

借鉴周雪光关于常规治理、运动式治理的相关概念以及谢小芹的“双轨治理”框架，笔者认为在贫困领域中，存在“双轨治理”，但一轨为常规治理，一轨为运动式治理，二者的关系是一个动态发展的过程，或单轨运行，或双轨并行。

二、“双轨治理”：打赢脱贫攻坚战的重要保障

2020 年，中国脱贫攻坚目标任务如期全面完成，“双轨治理”为基层党组织、重点贫困村脱贫注入了新鲜“血液”，起到了造血的作用，取得显著的工作成效。

（一）以科层制为主的常规治理

2015年4月前，国家未大规模下派驻村工作队之前仍然是以常规治理为主。中国有较为完善的科层制体系，那为什么在还要派驻工作队呢？简单来说，还是农村基层治理体系的不完善。

1.“苍蝇式腐败”寒民心

自2006 年全面取消农业税之后，国家大量的资金和项目进入农村，农村工作重点就变成了分配自上而下的各种国家政策资源，这势必要求村干部在分配资源时要严格按照国家政策做到公平、公正、公开，不受人情世故的影响，做到一碗水端平。但从初期看，大量的扶贫资金并没有很好地扭转农村的贫困局面，反而引发了不少灰黑势力对下乡资源的觊觎。2016 年1 月1 日至8月29 日，中央纪委监察部网站陆续公开曝光了全国325 起扶贫领域贪污腐败问题案件。从违纪主体看，在这些案件中，约有218 起关于“村官”涉腐，占比高达67%，“村官”成了农村治理中主要的违纪群体[4]。

2.村干部治理水平较低

目前，对村干部概念解释仍然是区别于国家公务员的特殊群体，村干部是游离于国家行政干部体制之外的、不在编、不脱产的边缘化干部。由于脱贫攻坚队的工作庞大且繁杂，少部分村干部认为拿的是报酬低的误工补贴，走的却是脱产干活的路子，天天为村民的事奔走，自家的生产却没有搞好，导致积极性不高。再加上，在当前农村村干部队伍中普遍都存在年龄老化、知识水平不高、后备干部“青黄不接”等突出问题，这对于打赢脱贫攻坚战、乡村振兴等重要的国家战略都带来了不小的困难。

（二）常规治理与运动式治理并行的“双轨治理”

国家要求消除绝对贫困的最后期限是2020年，为了打赢这场特殊的战役，22 个脱贫任务重的省区市已向中央签下军令状。自此，农村既有常规治理，又有运动式治理，为双轨并行。

1.加强人员选派

驻村工作队在人员选派方面，中央要求派出单位根据帮扶村的实际情况，结合单位帮扶资源和驻村干部的综合素养，因村选人组队，挑选各行各业的优秀人才，对贫困村进行靶向帮扶。优质力量大力向深度贫困地区的和脱贫难度大的贫困村倾斜，优先解决此类地区的贫困问题。例如要把擅长党务工作的优秀干部派到基层组织软弱涣散、战斗力不强的贫困村，切实帮助贫困村提高村级党组织的战斗力。总的来说，驻村的这支队伍队员学历层次高，文化水平、政治素养较高，具有较强的学习能力，对党的各项政策有较强的理解、把握能力，有能力完成国家交予的任务。如精准扶贫的贫困识别、帮扶，脱贫过程中精准量化的严格要求，大量建档立卡和资料填报，仅仅依靠原有的村干部是没办法完成的。总的来说，驻村工作队在脱贫攻坚、基层党建、乡村治理等方面发挥的作用是毋庸置疑的。

2.向贫困村注入资源

2020 年是打赢脱贫攻坚战的收官之年，22个省区市向定点帮扶村投入巨大的扶贫资源。扶贫需要的投资是巨大的，仅仅依靠国家和省级下发扶贫资金是远不能满足贫困村的发展需求。因此，国家给贫困地区特殊政策，允许贫困地区将各种自上而下的财政资金打包使用[5]。这就意味着，驻村工作队背后具有体制性优势资源的支持，首先，广西就对“第一书记”提供驻村专项工作经费做了明确的文件规定，选派单位要为派出的“第一书记”每人每年安排1.5 万元的驻村专项经费；其次，各县（市、区）也要全力支持驻村工作队的工作，要求各县（市、区）整合当地的脱贫攻坚项目资金，为本辖区所有第一书记每年每人安排5 万元以上驻村帮扶经费。最后，驻村工作队也会想尽办法，以求获取更多的社会资源。驻村工作队通过多方牵线，引导更多的非公企业、社会组织和爱心人士参与到脱贫攻坚战中，巨大的国家、社会资源在短时间内不断涌入贫困村[6]。

（三）“双轨治理”的成效

1.强化基层党组织建设

相关文件规定，“第一书记”党组织关系需转入农村，工作队坚持在农村过组织生活。工作队要将单位党支部有关的优秀经验带到农村，从各个方面帮助贫困村党支部建立健全规章制度，坚持推行“四议两公开”“三会一课”“主题党日”等制度的落实。经过党建帮扶，不少乡村由原先的软弱涣散党支部变为示范党支部。

2.帮助农民增收致富

村干部与驻村工作队多举措帮助农民增加收入，在帮扶单位资源的基础上，积极引导社会资源向农村转移，共同推进贫困村脱贫致富；因地制宜，帮助贫困村选准发展路子，培育农民合作社和农村致富带头人，发展壮大村级集体经济，多渠道努力帮助农民增加个人收入，降低贫困发生率。

3.提升乡风文明

村干部与驻村工作队对乡村人居环境整治、乡村风貌提升起到关键作用。乡村基础设施、农村垃圾无公害处理、生活污水处理、无公害卫生厕所、安全供水、乡村光网覆盖得到了极大改善；经过科学引领，婚丧陋习、高价彩礼、老无所养等不良社会风气得到有效改善。

三、“双轨治理”存在的问题

2020 年，我国如期打赢脱贫攻坚战，“双轨治理”发挥了不可替代的作用。但乡村振兴的深度、广度、难度不亚于脱贫攻坚，因此，对“双轨治理”的效果要求大大提升，需要全面提高“双轨治理”水平。

（一）“双轨治理”理想状态难以全覆盖

“双轨治理”理想状态即常规治理与运动式治理双轨交汇，紧密结合，为合作型治理，队伍带有明确的政治任务，成员为了共同目标而努力，工作效率较高。但现实中，部分农村很难达到这种理想状态。

（二）常规治理水平有待提升

目前，中国城市化进程正处于加速发展时期，农村绝大多数的青壮年劳动力都选择进入城市务工经商，留守农村的大多数为老弱病残人员，造成农村人口在年龄结构上呈现极不合理的分布。农村空心化问题引发了当前基层村干部老龄化、后备干部人才匮乏、待遇低、工作难度大等问题，势必严重影响日后乡村振兴等农村重点工作的开展。脱贫攻坚时期，地方也针对这些问题采取了一定措施，部分地区每年都会拿出一定数量的国家公务员和事业编制指标，定向招录村干部，符合相关条件的纳入农村社会养老保险，以其调动村干部的积极性；部分扶贫工作队也在日常工作中注重调动村干部的工作积极性、培养村干部的工作能力，做好后备干部的储备与培养。但总的来说，目前大部分村干部的治理能力仍未达到独当一面的水平，与标准要求仍具有一定的差距。因为后备干部的储蓄与农村空心化有着莫大的关联，村干部治理能力也不是短期就能快速培养出来的，从基本的填表、给村民办事，到搞调研，再到发展产业，都需要其有足够的时间和实践积累。

（三）运动式治理的帮扶方式有待转变

按照《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》目标要求，做好巩固脱贫成果与乡村振兴的有效衔接，是整个“十四五”时期“三农”工作的重要任务。乡村振兴与脱贫攻坚同样作为农村的重点工作，但二者在目标、对象、数量上有很大的不同，全面实现乡村振兴的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚。打赢脱贫攻坚后，“三农”工作重心已全面转向乡村振兴，但驻村干部的帮扶观念、方式还有待转变。2021 年，新的一批驻村工作队进入农村，驻村干部可在前人的基础上汲取脱贫攻坚时期的相关经验，较为快速且便利地进入工作状态，部分驻村干部基本沿袭了脱贫攻坚时期的工作办法，停留在“找项目、拉资源”的老观念、老套路思想。对下一步如何推进乡村振兴工作仍较为被动，甚至有的都未曾对此展开设想。少数驻村干部对乡村振兴相关文件精神理解缺乏深入研究，很大程度依赖于脱贫攻坚时期已有的项目和上级政府下达的常规帮扶政策，帮扶方式较为简单，脱贫成果未取得突破。

四、提高“双轨治理”水平的方法路径

提高“双轨治理”水平，发挥村干部与驻村工作队合作型治理作用，落实党的农村政策，助力推进乡村振兴。

（一）常规治理：打造一支“不走的”工作队

乡村振兴背景下，“双轨治理”应以常规治理为主，运动式治理为辅。驻村工作队作为外来力量，完成阶段性任务后，势必会减弱帮扶力度。农村长远发展还是要靠本土人才，如何打造一支“不走的”工作队就成为重要的问题。

1.培育后备干部

习近平总书记《坚决把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重举全党全社会之力推动乡村振兴》[7]的发表，说明当前最艰巨繁重的工作仍在农村。办好农村的事，让乡村振兴有“生力军”，就要靠好的带头人、好的基层党组织，村级后备干部的贮备、培育是整个农村干部队伍持续发展的重要环节。脱贫攻坚时期，部分地区已着力推进年轻村干部的储备，具备一定的基础。乡村振兴时期，各地方应更注重从那些综合素养高、政治立场坚定、年龄较轻、善于管理的退伍军人、外出务工返乡青年、乡村企业负责人、致富能人中选拔村干部，将部分态度积极、工作优秀的后备干部作为公益性岗位的后备力量、班子缺额的补充人选、换届选举的候选对象，引导其积极参与村集体事务，设置后备干部到“正式”干部角色转换的过渡期。

2.提升村干部学历

农村空心化问题导致农村出现村干部年龄较大、文化素质不高等现象，而乡村振兴关键在于人才振兴，作为农村工作的领头雁，村干部学历水平、能力素质提升工作迫在眉睫。首先，加强对村干部的培训教育，注重从党务工作、理论学习、业务培训等多方面对村干部进行定期集中轮流培训，尤其是加强对党和国家最新政策和文件精神解读的培训。目前，全国各地采用的是集体轮训机制，但效果并不十分理想，有的还存在形式主义的情况，当地应合理安排培训时间，避免培训集中。考虑到村干部普遍年龄较大、接受水平不高，在培训中应鼓励实行课堂教学与社会实践相结合的培训方式，通过多途径切实提高培训效果，帮助村干部提高综合素养。其次，动员村干部通过自考、函授、成人教育等方式参加学历教育，优化村干部的学历结构，并结合当地实际积极出台相应鼓励政策，可在学费报销、绩效工资提升等方面鼓励村干部参加学历教育，打消村干部的后顾之忧。

（二）运动式治理：甘当夯实基层基础的“幕后英雄”

1.转变帮扶方式

无论是脱贫攻坚还是乡村振兴，目标都具有阶段性的特点，驻村干部切忌大搞“政绩工程”。驻村干部进行产业帮扶时，既要考虑现实需要，又要考虑农村长期发展需求。首先驻村工作队进入农村仍需加强学习，特别是2022 年2 月22 日，21 世纪以来第19 个指导“三农”工作的中央一号文件《中共中央国务院关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》[8]发布，文件从8 个部分详细阐明如何扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理的重点工作。驻村工作队要着眼全面推进乡村振兴的新形势新任务，认真学习习近平总书记关于乡村振兴的重要论述及相关政策文件，更新思想观念、及时调整农村工作方式，在工作中认真贯彻党中央关于驻村帮扶工作的重要指示精神。其次，加强开发优势特色产业。脱贫攻坚时期贫困村已有不少产业帮扶，如村集体经济和合作经济，具有一定的基础，但部分产业受新冠疫情影响收益有所下降。转向乡村振兴，驻村干部应致力培育适合贫困村实际、辐射反围较广、具有长期性稳定性的产业，可借鉴成功典范经验，但切记照搬照抄。

2.找准职责定位

乡村振兴战略的最终目标任务是在2050 年实现乡村全面振兴，目前，在农村最重要的工作就是全面推进乡村振兴工作。国家有重要、亟须解决的事情都会出现工作队的身影，为了实现这一重大目标任务，国家仍会向农村持续派驻工作队。但乡村振兴的对象是57 万个行政村，要实现全覆盖难度较大，目前仅向重点乡村进行派驻。驻村干部要甘于做村干部背后的支撑力量，尽可能让村干部站在工作的前台，充分调动村干部的工作积极性，既能锻炼其治理能力，又能赢得村民的信任。为实现乡村振兴之后，驻村工作队退出农村舞台做好长远准备。总的说，农村治理要以常规治理为主，运动式治理为辅，驻村工作队要做到帮办不替代、到位不越位，避免主角错位现象。

综上所述，“双轨治理”在脱贫攻坚时期取得了显著效果，切实提高“双轨治理”水平对新时代推动乡村振兴战略具有重要意义。乡村振兴时期，要坚持以常规治理为主、运动式治理为辅，动员、组织村民行动起来实施有效自治，有力推动农村现代化进程。