我国民间环保组织参与生态环境损害赔偿的制度设计及其优化路径

赵润涛

（郑州大学 法学院，河南 郑州 450000）

一、我国生态环境损害赔偿制度的性质和定位

2017年12月17日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），确立了以政府主导的生态环境损害赔偿制度，这一制度主要包括赔偿磋商制度、磋商司法确认制度和生态损害赔偿诉讼三方面的内容。

（一）我国现行环境损害救济路径

在生态环境损害赔偿制度确立之前，环境救济领域中，我国共有五种救济的路径和方式：第一是人身、财产造成损失提出的环境侵权责任诉讼；第二是行政机关依据法定职权进行的行政执法和环境监管；第三是符合条件的社会环境保护组织针对生态环境破坏行为人提出环境民事公益诉讼；第四是检察机关针对生态环境破坏行为提起的环境民事公益诉讼；第五是检察机关就行政机关在环境执法领域不作为或违法行使职权提起的环境行政公益诉讼。如图1所示，共有五种救济的路径。

图1 我国现行生态环境损害救济路径示意图

这五种救济的路径，根据救济的领域不同可以分为私益救济和公益救济。而公益救济又可以根据救济主体不同细分为行政机关、司法机关和社会组织的救济；根据救济的对象又可以分为针对生态环境破坏和污染者的救济，以及针对行政机关执法不作为的救济；根据救济的实施主体不同可以分为国家公权力救济和公民、民间社会组织的救济[1]134。不难看出，我国已经构建起由社会公民和民间环保组织，以及行政机关和司法机关多元主体参与、公法私法救济路径并存的制度层次。

（二）我国生态环境损害赔偿制度的性质和定位

生态环境损害赔偿制度的定位和性质，引起了学界的广泛讨论。有学者基于政府的环境监管职责以及生态环境破坏行为人的实施行为违法性，主张政府与赔偿义务人之间的磋商属于行政行为，同时政府提出的磋商司法确认和生态环境损害赔偿诉讼在地位上应当属于图1中的路径二，即是一种“行政命令的司法执行诉讼”[2]297。这种观点认为，在生态环境损害赔偿制度中，政府的角色侧重于行政管理和监管，强化了政府在生态环境损害赔偿制度中的主导和推动地位，但是以行政职能的视角为切入点，在达成磋商后的司法确认领域，会陷入“行政行为民事化、司法行为行政化”的逻辑怪圈中[3]43。与此同时，《改革方案》中也明确指出“赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任”，可以看出在制度设计的层面，生态环境损害赔偿责任与行政责任有着明显的不同，沿此思路，也就很难将生态环境损害制度中的政府行为完全等视为行政执法行为。

除此之外，很多学者指出生态环境损害赔偿诉讼属于图1中的路径四，与环境民事公益诉讼理应为一种“逻辑涵摄关系”，生态环境损害赔偿诉讼无非是扩充了环境民事公益诉讼的权利主体。在这种观点的语境下，放大了生态损害赔偿制度中的诉讼环节，忽视了诉前的磋商以及司法确认这两大部分内容[4]49。除此之外，从理论角度对这一观点进行分析，也存在着很多逻辑上的不自洽。首先，从诉讼法的视角切入，环境民事公益诉讼并不存在明确实体权利基础，只是基于公共利益受损的客观事实而被法定赋予了诉权[5]104。而对于生态环境损害赔偿诉讼而言，尽管其在学界仍有很大争议，但仍有很多学者提出自然资源国家所有权说、国家环境保护义务说等观点[6]25。但是，综合学者们的观点，普遍认为生态环境损害赔偿诉讼存在实体权利基础，只是对实体权利为何有着不同的解释；其次，从环境法的视角切入，基于《民法典》第一千二百三十四条和一千二百三十五条的规定，生态环境损害赔偿诉讼的行为构成侧重于污染环境、破坏生态行为的违法性，而环境民事公益诉讼则更强调污染环境、破坏生态所造成的结果；并且，环境民事公益诉讼由于其诉讼的制度设计，环境民事公益诉讼的提起具有一定的谦抑性和滞后性，同时结合最高人民法院2019年6月颁布的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）第十七条相关内容，最高法也认同了环境民事公益诉讼相较于生态环境损害赔偿诉讼的补充性和填补性的法律地位。相比较而言，生态环境损害赔偿诉讼并不是政府选择提起或不提起的，是在符合法定条件下必须履行的一种政府职责，如若政府部门对符合应当提起生态环境损害赔偿诉讼条件而不提起诉讼或者不符合提起生态环境损害赔偿诉讼条件而提起起诉的，均应承担相应的法律责任。

生态环境损害赔偿制度在当下环境损害救济制度中的地位究竟为何，在理论层面尚未达成共识，并且在法律规范层面的相关规定也与实践存在一定的割裂，也没有具体细化生态环境损害赔偿制度与其他环境损害救济制度之间的衔接关系。结合《改革方案》的相关表述，和上述简要论证，笔者倾向于认为生态环境损害赔偿制度既不是行政管理行为的一种延伸，也不是民事公益诉讼的一种类型，更不需要与民事公益诉讼整合成一种制度，而是作为一种独立制度的存在，与之前的各生态环境救济路径相并列，如图2所示。

图2 生态环境损害赔偿制度地位示意图

二、我国民间环保组织在环境民事公益诉讼中的作用

讨论社会组织如何在生态环境损害赔偿制度中发挥作用，绕不开研究已有制度中民间环保组织如何发挥作用。在已有的环境救济制度中，民间环保组织在环境民事公益诉讼领域扮演着重要的角色，简要梳理和研究社会组织在环境民事公益诉讼中的作用和地位，有助于发现民间环保组织在既存制度中存在的优势以及不足。

（一）2015—2020年我国环境民事公益诉讼的发展

根据最高人民法院发布的《中国环境司法发展报告（2015—2017）》《中国环境司法发展报告（2017—2018）》《中国环境司法发展报告（2019）》和《中国环境司法发展报告（2020）》，环境民事公益诉讼的案件数量整体上是持续增长的，其中2015年至2020年案件数量变化如图3所示。在整理相关数据变化后不难看出，环境民事公益诉讼的案件数量在整体上呈现一种爆炸式的增长。

图3 2015年—2019年环境民事公益诉讼案件数量变化①

在统计数据的基础上进行进一步的细化和分析不难发现，在2015—2020年间，环境民事公益诉讼领域中，检察机关作为原告而提起诉讼的案件数量不断上升，2016年的146件环境民事公益诉讼中尚有65件诉讼是由社会环境保护组织提起，到2019年491件环境民事公益诉讼中，民间环境保护组织提起诉讼数量为179件，占比36.46%。同样，《中国环境司法发展报告（2020）》也明确指出“检察机关提起环境公益诉讼成为‘绝对主力’，公益诉讼的中国特色十分鲜明”[7]1。公益诉讼制度在构建之初，检察机关以支持起诉、补充起诉和司法监督的地位在制度中予以设立，但在民事公益诉讼领域，却逐渐代替了社会环境保护组织的地位，成为民事公益诉讼的“主力军”，2017—2019年3年环境民事公益诉讼起诉主体分布如下图4所示。

图4 民间环境保护组织、检察机关作为环境民事公益诉讼原告的数量分布①

与此同时，根据民政部门的统计，截至2015年约有700个左右的社会环境保护组织符合提起环境民事公益诉讼原告资格的条件②。当然这是六年前的数据，随着时间推移，也会有更多的社会组织符合提起起诉的条件。按照民间环保组织的发展趋势，当下应当有1000家左右的民间环保组织符合提起环境民事公益诉讼的条件，但截至目前并没有找到确切的数据支撑。有学者就已经提起的环境民事公益诉讼的社会组织进行统计研究，发现在实践中的700家符合条件的民间环保组织中，只有5%左右的民间环保组织提起过环境民事公益诉讼[8]146，其中中国生物多样性保护与绿色发展基金会、北京市朝阳区自然之友环境研究所和中华环保联合会三家民间环境保护组织在环境民事公益诉讼领域相对较为活跃。

（二）我国民间环保组织的特点

通过对环境民事公益诉讼的简要梳理，提炼出来民间环境保护组织的主要工作内容，不难看出，在环境民事公益诉讼中，民间环境保护组织虽然起到至关重要的作用，但同时也暴露出一定的缺陷。

1.民间环境保护组织在环境公益诉讼中表现出来的优势。主要有两大方面。一方面，民间组织通常具有广泛的社会基础。根据学界的通说，我国的民间环保组织主要分为四大类，即由政府部门发起的民间环境保护组织、民间自发组成的民间环境保护组织、学生环保社团及其联合体和国际环保民间组织驻中国机构。有学者进行统计分析，梳理出来各类环保组织的占比，如表1所示（见下页）。不难看出，在整体数量上升的背景下，2005年由政府发起组织的民间环境保护组织占比将近50%，但到2008年，民间自发组织的民间环境保护组织数量大幅度上升，可以推测当下的民间环境保护组织有很大比重是以民间团体和大学生团体为背景的，这也就意味着当下的社会组织在很大程度上能够反映和代表公众的权益和需求，作为政府和市场之外的第三方，在政府决策和企业开展商事活动中间，起到了一定的平衡作用。

表1 2005年、2008年民间环保组织基本情况③

另一方面，民间环保组织完善了国家治理制度层面的构建。在环境公益领域，众多学者都提出了其相应的理论解释，例如萨缪尔森的公共产品理论，将产品分为私人产品和公共产品；日本学者提出环境权理论，即以环境要素为权利对象、以环境利益为权利客体、以享用良好环境为主要内容的，具有人格面向的非财产性权利；美国学者提出公共信托和私人检察总长等理论。这些理论尽管侧重点不尽相同，从不同的视角解读和理解环境公益的权利基础，但是最终都落脚到社会公众的参与和公众利益上。在环境公益领域，民间环境保护组织作为桥梁，有效地将公众公益与国家治理结合起来，同时，也缓和了市场与政府之间的关系，在一定程度上反映了公众的诉求和利益，也是对国家机关管理社会、治理国家的一种监督和制约。

2.社会环境保护组织在环境公益诉讼中存在的不足。根据上述对环境民事公益诉讼的分析，民间环境保护组织提出的民事公益诉讼的数量占比逐年下降，相比较检察机关在制度规范层面的补充、支持的定位，民间环境保护组织的缺位，使得提起民事公益诉讼主体地位本末倒置的现象出现。本文简要从民间环境保护组织所面临的外部环境和自身的缺陷两个维度，对民间环保组织的特点进行简要分析，进而使生态环境损害赔偿制度可以扬长避短，更好地发挥民间环境保护组织的作用。

民间环境保护组织所面临的外部环境。这可从三个方面分析。

首先，在制度规范层面存在着衔接不顺畅的情况。在生态环境损害赔偿制度尚未设立之前，民间环境保护组织、行政机关和检察机关可能就同一生态环境损害事实同时采取行动。《民事诉讼法》第五十五条和《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定了民间环境保护组织与检察机关之间的顺位和衔接问题，但在民间环境保护组织与行政机关执法之间，在制度规范层面中，仅在《民事公益诉讼司法解释》第十二条规定，法院在受理民间环境保护组织提起的民事公益诉讼案件后，应当在10日内告知具有环境保护监督管理职责的部门。这一规定太过模糊，实践中的可操作性并不是很强，将会导致民间环境保护组织与行政执法在同一生态环境损害的问题上出现衔接不畅、社会治理资源浪费等情况。

其次，在理论层面，学者对民间环境保护组织提起环境民事公益诉讼的实体权利一直争论不休。从诉讼法的视域切入，当下很多关于当事人主义、职权主义或混合主义的理念，都是在私益诉讼理论框架内展开，很难解释环境公益诉讼中存在的一些问题。从实体法看，也存在着对诉讼的实体请求权的争论。有学者提出环境权是公益诉讼的实体权利，但是环境权概念本身的权利内容、权利客体和权利对象等也存在很多争议。也有学者主张以公共利益作为环境公益诉讼的请求权基础，但仍无法解决环境民事公益诉讼中实体请求权不明确的问题。

最后，在实践方面，民间环境保护组织与检察机关、行政机关在社会治理体系中的地位具有天然的不平等性。相比民间环境保护组织，作为国家机关的检察机关和行政机关更容易掌握社会治理资源，在生态环境保护方面更具有主动性，相比较而言，民间环境保护组织天然缺少这种地位。与此同时，民间环境保护组织提起环境民事公益诉讼时，需要先自行承担高昂的诉讼费用，并且诉讼周期相对较长，这也是在环境民事公益诉讼中民间环境保护组织提起的诉讼占比在逐年减少的原因之一。

民间环境保护组织自身存在的不足。这表现在两个方面。

首先，民间环境保护组织的经费严重不足。由政府发起成立的民间环境保护组织，有公权力背景，其资金来源也主要依托于政府机关，社会捐赠很少，也自然就不完全具有独立性。民间自行组织的民间环境保护组织资金大多来自社会和政府的捐赠，数量十分有限，相对于复杂的生态环境问题，显然是杯水车薪。

其次，民间环境保护组织专业人才的缺乏。除了少数影响比较大的民间环境保护组织，很多民间环境保护组织面临着人才短缺的问题。有学者进行了调研，发现我国20%左右的民间环境保护组织缺少专业人才，40%左右的民间环境保护组织相对缺少专业人才[9]8。人才短缺导致民间环境保护组织在参与生态环境损害的救济时，很难提供有建设性的意见，对生态环境治理的影响也就微乎其微了。

三、优化我国民间环保组织参与生态环境损害赔偿制度的设想

生态环境损害赔偿制度是由政府机关主导的生态环境救济制度，作为一个全新生态环境救济路径，将民间环境保护组织引入制度之中势在必行。在制度层面尚未有民间环境保护组织如何进入的规范性文件的背景下，对民间环境保护组织进入生态损害赔偿制度的路径提出一些对策和措施。

（一）赋予民间环境保护组织对启动生态损害赔偿诉讼的监督权

依据《改革方案》对生态环境损害赔偿制度的制度定位和设计，生态环境损害赔偿诉讼并不是行政机关可以进行选择的一项“民事权利”，而是具有强烈公权力色彩的政府职权。概言之，当符合应当启动生态环境损害诉讼的条件时，政府机关不得以这样或那样的理由回避启动生态损害赔偿诉讼或选择行政执法而拒绝进行生态损害赔偿。但是我国社会管理和治理结构相对较为复杂，难免会出现政府机关为节约成本，倾向于采取行政执法或者干脆拒绝进行监管。但在《改革方案》中规定“对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认”，指明态环境损害赔偿责任并不等同于行政责任。可以看出虽然生态损害赔偿虽然是政府的职责，但具有很明显的民事性质，因此，如果政府当启动却不启动生态环境损害赔偿诉讼，此时政府的职权行为并不能视为具体行政行为，但却在检察机关的环境行政公益诉讼的辐射范畴之内。故在当前制度下，对政府不启动生态环境损害赔偿诉讼的监督出现了制度真空。

面对这种情况，笔者认为应当赋予民间环境保护组织向有关政府机关提出启动生态损害赔偿诉讼建议的权利，也即一种对程序启动的监督和推进权。如若政府机关在符合条件的情况下，并未启动生态损害赔偿诉讼，民间环境保护组织可以向政府的上一级机关提出启动建议。与此同时，在符合提出环境民事公益诉讼的案件中，民间环境保护组织可以提起环境民事公益诉讼；自己不符合公益诉讼原告资格的，应当向有条件的民间环保组织寻求帮助。

（二）在生态环境损害赔偿制度中设置合理的民间环保组织准入标准

在环境民事公益诉讼中，《环境保护法》第五十八条及其相关司法解释对能提起环境民事公益诉讼的民间环境保护组织主体进行了限定，这也就意味着即使社会上有很多的社会环境保护组织，但能够提起环境民事公益诉讼的组织却凤毛麟角，很多民间环境保护组织被排除在环境民事公益诉讼领域之外。不可否认的是，司法活动需要更加专业的组织来推动，这是避免浪费司法资源和滥诉的一种必然选择。对于生态环境损害赔偿制度而言，制度设立之初的目的在于进一步明确政府机关在生态环境救济中的主体地位，所以推动生态环境损害赔偿制度运行的主体是省市两级人民政府以及其所指定的相关部门，易言之，如若民间环境保护组织进入到生态环境损害赔偿制度中，其身份定位更多应当是监督、辅助和反映公众需求的角色。因此，在生态环境损害赔偿制度的语境下，无需像环境民事公益诉讼那样严格限制民间环境保护组织的准入条件，可以适当放宽民间环境保护组织的准入门槛。

以民间环境保护组织的身份定位为逻辑起点，来完善生态环境损害赔偿制度流程，在诉前的磋商阶段，政府应当提前向社会进行公告，并通知当地的民间环境保护组织加入到磋商阶段中。民间环境保护组织即使自身没有达到环境民事公益诉讼主体的条件，也应当可以参与到政府主导的诉前磋商阶段中。例如，《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》第十条规定明确了参与磋商的主体可以是“生态环境损害鉴定评估机构、环境污染防治专家、法律专家及依法成立的以保护生态环境为宗旨的社会组织、公众中选择的参与磋商的单位和（或）个人”，并没有规定社会组织的准入门槛，这样的设置可以让社会公众在生态环境损害赔偿制度启动开始就进入其中，一方面，可以对政府与赔偿义务人之间的磋商过程进行社会监督，避免政府与赔偿义务人之间达成的协议不利于公共利益；另一方面，在一定程度上反映公众的需求，社会组织作为社会公众的代表，也在一定程度上是表达了公众的需求；最重要的是，对于民间环境保护组织自身而言，可以为民间环境保护组织积累经验。目前的环境公益诉讼要求成立五年以上的民间环境保护组织方才有资格提起诉讼，在尚未达到这一标准之前，广泛参与到生态环境损害赔偿制度的磋商程序中，可以积累大量的实务经验，为以后正式进入到生态环境损害救济打下坚实的基础。同样，在对磋商进行司法确认的阶段，有了民间环境保护组织的加入，也可以将公众的需求反映到司法机关，这样使得救济途径更加完整，使政府机关、社会和司法机关共同参与，构建起来立体的生态法治治理体系。

（三）畅通民间环保组织与政府机关之间的信息互通渠道

生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼两种诉讼在原因行为、适用范围、诉讼目的、责任承担方式等方面存在很多交叉，在实践中很容易出现不同的主体针对同一环境损害事实分别提出生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼。在《若干规定》的第十六、十七和十八条分别规定了生态环境损害赔偿诉讼优先、环境民事公益诉讼补充的原则，这对本身就很难参与到生态环境救济途径的民间环境保护组织无疑是雪上加霜。上文已经论述到，在环境民事公益诉讼领域，民间环境保护组织由于自身和外界两大原因而提起民事公益诉讼的占比逐年下降，而《若干规定》中确立生态环境损害赔偿诉讼的优先性又无疑压缩了民间环境保护组织在生态环境救济领域的生存空间。最高人民法院副院长江必新在《若干规定》新闻发布会上解释，生态环境损害赔偿诉讼案件优先的原因是“生态环境损害赔偿诉讼案件的原告具有较强的专业性和组织修复生态环境的能力”[10]3，但这也很容易导致民间环境保护组织在生态环境救济中的地位被架空，民间环境保护组织就只能针对生态环境损害以外的公益纠纷提起民事公益诉讼。

鉴于此，在规范制度层面暂时无法修改的背景下，为避免社会力量难以参与到生态环境法治治理体系中，构建“平等参与、讨论互动、公众批判”的治理模式[11]173，笔者认为，在实践中应当加强政府与民间环境保护组织之间的沟通。一方面，要建立起当地政府与当地民间环境保护组织之间的沟通桥梁，涉及公共利益等方面的问题，由政府设立专门的部门及时与当地的民间环境保护组织进行对接，确保社会公众这一主体能够顺利进入，并就不涉及国家机密的证据、材料等与民间环境保护组织进行交流；同时民间环境保护组织也应当将其收集到的材料提供给政府机关，并对政府的行政行为进行监督，从而加强民间环境保护组织的参与度。另一方面，要构建民间环境保护组织内部的交流桥梁。生态环境损害发生地的民间环境保护组织可能并不具备提起环境民事公益诉讼的原告资格，这就需要全国的社会环境保护组织建立起内部联通的桥梁，如果生态环境损害发生地的民间环境保护组织符合环境民事公益诉讼的起诉条件，则依照《若干规定》的相关规定，参与到生态环境损害赔偿诉讼中，并向法院提出政府机关没有涵盖的诉讼请求；如果生态环境损害发生地的民间环境保护组织不符合环境民事公益诉讼的起诉条件，则通过民间环境保护组织的内部联系，由符合条件的民间环境保护组织参与进来，原民间环境保护组织配合辅助参与到生态环境损害赔偿诉讼中。

生态环境损害赔偿制度作为环境救济领域又一全新制度，构建以政府为主导的生态环境损害赔偿路径也是我国在环境救济领域中的一大探索，在多元共治、多种路径并存的环境救济大背景下，这一制度本身的完善和与其他制度的衔接仍有很大的探索空间，例如与行政执法的衔接、与环境民事公益诉讼的融合以及检察机关是否有可能进入到生态环境损害赔偿制度之中等。本文仅就民间环境保护组织的制度进路进行了简要探讨。但不可否认的是，由于当下的生态环境损害赔偿制度在立法层面仍没有具体的法条文进行统领，导致实践中存在一定的问题。因此，笔者也只是在现有规定的基础上，结合环境损害赔偿领域的其他制度取得的经验，提出完善生态环境损害赔偿制度的设想，以构建由政府主导、社会参与、司法保障的生态环境损害赔偿制度。

注释：

①根据历年的《中国环境司法发展报告》而得到的数据。其中《中国环境司法发展报告（2020）》并没有给出2020年环境民事公益诉讼案件数量的具体数值，2020年的环境民事公益诉讼案件数量是通过原文中“环境民事、环境行政、环境刑事、环境公益诉讼、生态环境损害赔偿等案件的一审收案量同比增长98.69%、6.88%、17.30%、68.05%、48.98%”并结合《中国环境司法发展报告（2019）》的案件数量推算而来。

②数据来源：邢世伟、金煜《最高法:700余家社会组织可提起环境公益诉讼》，载《新京报》2015年1月7日第A06版。

③数据来源：《中国环保民间组织发展状况报告》《2008中国环保民间组织发展状况报告》，两份报告中只统计我国大陆地区的数据，并未将港澳台地区的民间环保组织数量囊括进来。