优化菏泽市“一站式”矛盾纠纷调处化解机制研究*

李存发,贾生栋,季雨佳

(1.中共菏泽市委党校政法教研室,山东 菏泽 274032;2.菏泽市广播电视台政务服务中心,山东 菏泽 274000;3.上海海洋大学海洋文化与法律学院,上海 201306)

人民立场是中国共产党的根本政治立场。习近平总书记强调“要实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道。”[1]近年来,全国各地就如何及时化解矛盾纠纷、维护群众合法权益不断进行探索,具有“枫桥经验”特色的“一站式”矛盾纠纷调处化解机制应时而生。山东省司法厅于2020年6月就全省建设“一站式”矛盾纠纷调解中心制定实施意见,平安山东建设领导小组又于2022年8月下发文件,要求整合力量资源,完善工作机制,创新方式方法,加强科技支撑,进一步加强“一站式”矛盾纠纷化解工作机制建设。

一、菏泽市“一站式”矛盾纠纷调处化解机制建设初见成效

“一站式”矛盾纠纷调处化解机制是由党委领导、政府主导、各部门(单位)联动配合、社会力量广泛参与、多种解纷方式有机衔接,集受理接待、分流转办、协同指挥、调处化解、跟踪督办、评估反馈等功能为一体的“一站式受理、一揽子调处、全链条服务”的矛盾化解机制。菏泽市委、市政府认真学习贯彻习近平总书记的重要指示和上级文件精神,积极推进“一站式”矛盾纠纷调处化解机制建设,目前已初见成效。

(一)规范建设矛盾纠纷调处化解中心场所

目前,菏泽市及各县(区)、各乡镇(街道)均已在原信访大厅、综治中心或公共法律服务中心的基础上,建成了“一站式”矛盾纠纷调处化解中心(以下简称“矛调中心”)。该场所通常为前厅后室结构。前厅一般包括受理窗口、常驻单位窗口、轮驻单位窗口以及随驻单位窗口。后室一般包括个人品牌调解室、婚姻家庭等行业性专业性人民调解室、远程视频调解室、劳动纠纷仲裁室、法院速裁室、法院执行室,以及心理疏导室、法律咨询室、社会帮扶室、分析研判室等。

(二)优化“一站式”矛盾纠纷调处化解工作流程

菏泽市、县(区)、乡镇(街道)三级矛调中心持续优化工作流程。当矛盾纠纷进入集中受理窗口后,即有工作人员建立工作台账,按照最方便、最快捷和最能保障当事人利益的原则,第一时间分流给所属部门(单位)或所属地调解组织。简单纠纷由驻厅人员直接解决,复杂纠纷由驻厅单位在限定期限内答复,若矛盾纠纷涉及多个部门(单位),则由矛调中心组织属地、属事单位及相关调解组织进行联合调解,直至提交联席会议研究解决,初步实现了矛盾纠纷化解“只进一扇门、最多跑一地”的目标。

(三)建立矛盾纠纷排查预警机制

菏泽市注重矛盾纠纷排查预警机制建设,切实抓早、抓小、抓苗头。一是健全网格员队伍。全市按照“任务相当、规模适度、方便管理、界定清晰”的原则,共设置9 274个基础网格,配备9 576名专、兼职网格员,网格员通过“平安E通”手机APP随时上报问题。二是聚焦重点地区、重点人群、重点时段、重点行业,对矛盾纠纷进行日常排查。对排查出的矛盾纠纷和苗头隐患,逐一登记、分类梳理、快速处置。对于可能发生集体上访、群体性事件的重大隐患,矛调中心则及时预警,做到矛盾纠纷底数清、情况明、发现早、预判准、处置快。

二、菏泽市“一站式”矛盾纠纷调处化解机制存在的问题

“一站式”矛盾纠纷调处化解机制是创新性的工作机制,菏泽市在探索实施过程中虽然取得了不少成绩,但也存在入驻人员积极性不高、科技赋能不强等诸多问题。

(一)入驻人员积极性不高

我国目前还没有关于多元化解矛盾纠纷的专门法律。地方性法规《山东省多元化解纠纷促进条例》对人民调解组织和人民调解员队伍建设、人民调解经费保障的规定比较简单,对没有政府资金支持、实行市场化运作的“商事调解”规定更少。该条例对矛调中心的设立程序、工作流程没有规定;对入驻单位和入驻人员应当如何管理、考评、监督、奖惩没有规定;对市、县(区)、乡镇(街道)三级矛调中心之间以及矛调中心与入驻部门(单位)之间的关系也没有规定。这不仅容易导致一些入驻部门(单位)及入驻人员有应付思想,对入驻矛调中心并参与矛盾化解工作敷衍了事,同时,还容易导致各级矛调中心之间、各入驻部门(单位)之间相互推诿,致使各种矛盾纠纷化解力量不能形成合力。另外,由于入驻人员的人事关系仍在所属单位,其工资福利、职务晋升等仍由所属单位决定,这就难免造成入驻人员“身在曹营心在汉”,使工作流于形式。

(二)人民调解工作有待加强

菏泽市现有20 251名人民调解员,5 265个人民调解组织,近三年通过调解方式解决纠纷约12万余件。人民调解工作在矛盾化解中发挥了重大作用,但目前人民调解工作仍存在不少问题。

1.人民调解员素质整体偏低。首先,人民调解员队伍年龄偏大。人民调解员主要由乡镇(街道)司法所工作人员、村(居)“两委”成员兼任,并吸纳了一些“五老人员”、乡贤等,这就造成人民调解员年龄呈现高龄化趋势。其次,人民调解员法治素养偏低。村(居)人民调解员普遍文化水平低、法律知识少。他们调解纠纷适用的依据往往是风俗习惯而非法律,这就造成不少调解协议存在内容违法、程序违法、用词不当等问题。虽然菏泽市及各县(区)组织过人民调解员培训,但接受过专业化、系统化培训的人员所占比例较低。第三,人民调解员产生程序不规范。绝大多数村(居)人民调解员是由村(居)干部指任或者兼任,一些真正熟悉法律的人士并没有被推选出来。第四,一些人民调解员工作缺乏热情。这是因为调解工作本身耗时费力,甚至“出力不讨好”,在缺少必要激励、奖励的情况下,一些人民调解员在调解时可能会缺乏耐心、效率低下。又因很多人是兼职,一旦其本职工作与调解工作冲突,人民调解员往往会牺牲调解工作。

2.调解经费保障不到位。我国《人民调解法》第四条规定:“人民调解委员会调解民间纠纷,不收取任何费用。”[2]根据这项规定,人民调解工作所必需的办公设施和经费只能依靠各级财政、村(居)民委员会以及企事业单位提供。但是,由于各级政府财政资金紧张,目前人民调解员能够获得的补贴标准较低,以“诉前调”案件为例,每调解成功一件,人民调解员仅能获得150至300元不等的补贴。即使这样,一些县(区)还不能及时足额发放,从而影响了人民调解员的工作积极性。虽然所有已加入人民法院特邀调解名册的特邀调解组织、特邀调解员都可以办理“诉前调”案件,但因办案补贴较少,此类案件几乎全由法院速裁团队中的特邀调解员或书记员办理,而其他特邀调解组织或个人大都不愿参与。由于案多人少,办案人员一般只对简单的案件进行调解,对于复杂或不易调解的案件则不愿作调解工作,从而降低了诉前调解成功率。另外,由于村(居)集体收入较少,大部分村(居)无法为人民调解委员会提供必要的办公条件,更不可能为人民调解员发放办案补贴,这就导致村(居)人民调解员不愿主动排查和化解矛盾,致使基层一些矛盾不能被及时发现和化解而上行,影响了矛盾的源头预防和动态监测工作。

3.调解协议司法确认率较低。人民调解协议本身不具备强制执行力,还可能因一方不履行调解协议而发生二次纠纷。我国《人民调解法》规定的司法确认制度解决了这一问题。该法第三十三条规定,调解协议达成后,双方当事人认为有必要的,可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认。人民法院依法确认调解协议有效后,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行[3]。该项制度赋予司法确认后的调解协议与诉讼裁判文书同样的强制执行力。但囿于村(居)人民调解员及当事人对司法确认制度不了解,或由于他们的法律素养不足而常使调解协议内容违法,致使村(居)人民调解委员会主持达成的调解协议的司法确认率较低,有的县(区)甚至不超过1%,这就造成该项制度远未起到应有的法律效果。

(三)科技赋能线上解纷平台不强

目前,省、市、县(区)三级“一站式”矛盾纠纷调处化解机构都建有线上解纷平台,但是,线上解纷平台普遍存在智能化程度低、注册用户较少、解纷效能不强的问题。主要原因在于:一是线上解纷平台入口分散。目前,省级解纷平台有“山东智慧调解”“山东法院诉讼服务”等,菏泽市解纷平台有“平安E通”,一些县(区)也有自己的“党建+社会治理”平台,如单县有“百姓管家”、郓城有“及时雨”、鲁西新区有“e呼应”等,但每个平台都闭环运行。山东省内尚未建成统一的“一站式”线上解纷平台,这就无法形成上下左右一体的线上解纷合力。二是各解纷主体不能共享数据信息。解纷主体不能掌握涉及纷争的所有数据信息,势必会影响案件处理的效率和质量。三是线上平台解纷功能有待增加。线上平台不能仅满足于解纷功能,还应向解纷前后延伸。比如,由于线上平台没有提供司法确认功能,一些觉得线下司法确认费时费力的当事人可能会放弃此权利,致使调解协议司法确认率降低。

(四)宣传工作不到位

1.对法律宣传不够。只有全民守法,共同将法律作为判断是非的准绳,用法律判断自己的权利和义务,矛盾纠纷才能真正减少。近年来,菏泽市在普法工作中尚存在一些不足之处:一是普法责任制落实不到位。相关单位“谁执法谁普法”的意识不强,利用典型案例向公众进行普法的精准性、实效性不够。二是宣传方式单一。新的法律法规出台后,相关单位往往通过写标语、发传单的形式进行宣传,而依托“互联网+普法平台”,通过制作微视频、微故事等形式普法相对不足,群众尊法学法守法用法的积极性没有被激发出来。我国《民法典》颁布已三年多,但能够完整看完一遍的人少之又少,据调查不超过1%。

2.对社会规范宣传不够。市民公约、村规民约、行业规章、团体章程等社会规范对推动社会组织和公民个人自我约束、自我管理、自我规范具有重要作用。目前,菏泽市对社会规范的建设和宣传还不到位,群众对社会规范的重视程度远不如法律。据调查,很多村的村规民约是从网上下载的,村民根本就不知道其具体内容,更没有经过村民大会表决通过。这种村规民约不可能成为村民自治的依据,这也会影响“三治”融合的基层治理体系的构建。

3.对“一站式”矛盾纠纷调处化解机制宣传不够。目前,到矛调中心反映问题的群众并不多。群众不上门不是因为没有纠纷,而是因为很多人并不知道有“一站式”矛盾纠纷调处化解机制和这一场所。这说明基层党委政府对“一站式”矛盾纠纷化解机制宣传不够。据调查,80%以上的群众不知道本县(区)、本乡镇(街道)设有矛调中心,也不知道本市、本县(区)有线上解纷平台。即使一些群众知道有该中心,对其职能及解纷方式也认识不足、信赖感不强。

(五)对恶意上访人员打击不力

长期以来,确有极少数人为了获得法外利益,无休止地进行缠访闹访、恶意越级上访,给地方党委政府造成极大压力。一些地方政府工作人员为了息事宁人,被迫迁就退让满足其不合理要求。一些缠访闹访者尝到甜头后,可能会继续提出更多的无理要求,还可能将自己的“经验”传授给他人,严重干扰了信访工作的正常秩序。菏泽市各县(区)对于恶意上访、恶意制造矛盾者,普遍存在姑息迁就偏多、依法打击偏少的问题。

三、优化“一站式”矛盾纠纷调处化解机制的路径

习近平总书记指出:“江山就是人民、人民就是江山。中国共产党领导人民打江山、守江山,守的是人民的心。”[4]各级地方党委政府、各入驻部门(单位)应多措并举,提升“一站式”矛盾纠纷调处化解工作的水平,使人民群众的合法权益受到公平对待、利益得到有效维护。

(一)制定《菏泽市多元化解纠纷促进条例》

由于《山东省多元化解纠纷促进条例》某些规定较为笼统,不能完全适应菏泽市的实际情况,由菏泽市人大或其常委会制定《菏泽市多元化解纠纷促进条例》是必要的,也是可行的。第一,该条例应明确并贯彻“坚持中国共产党的领导”这一基本原则和“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”原则。第二,应明确矛调中心及入驻部门(单位)的职责、联动协调及纠纷化解程序。第三,应明确对入驻部门(单位)及入驻人员的考评、监督、管理制度。第四,应明确“一站式”矛盾纠纷调处化解工作的保障措施。第五,应明确市场化运行的商事调解组织的主管部门、成立条件、适用范围、收费办法、运行监管、调解规则、调解人员准入以及商事调解协议司法确认制度。第六,应规范构建中立评估机制。当事人需要一个中立的第三方机构为其提供专业评估意见,指导其采取合适的方式解决纠纷。菏泽市通过地方立法规范和引领“一站式”矛盾化解工作,有利于在法治轨道上推动该项工作,形成左右协同、上下联动的工作格局。

(二)制定科学考评和奖惩制度

要用制度来规范和促进各方积极参与矛盾化解工作。菏泽市委、市政府须将矛盾化解工作纳入年度考核范围,并在考核指标中增加矛盾化解工作所占权重。在中心场所条件允许的情况下,推动相关部门(单位)的相关科室成建制入驻,鼓励入驻部门(单位)在法律许可的范围内充分授权,努力使矛调中心成为矛盾化解的终结站。市级矛调中心须制定科学考评办法,设置督导与考评科室,专门负责对各相关部门(单位)、入驻人员及各县(区)的考核。同时,要将考核结果与单位绩效挂钩,与干部调薪、晋级、选拔任用挂钩,对表现好的单位和个人予以奖励,对玩忽职守、推诿扯皮的则严肃追责。

(三)提升人民调解工作效能

实行科学的人民调解制度能够起到控制诉讼案件数量增长、节约国家司法资源、促进社会和谐稳定发展的作用[5]。菏泽市委、市政府应进一步采取措施,积极提升人民调解工作效能。

1.加强人民调解员队伍建设。一是要尽可能多地吸纳法学会法律咨询专家、行业性专业性业务骨干、退休法官、老律师以及熟悉法律的老干部、老教师、“三支一扶”人员等加入人民调解员队伍。二是要提高人民调解员的政治素质和专业技能。市、县(区)司法行政机关应制定调解指引规范,采用法律解读、法官评案等多种方式,线上线下对人民调解员进行经常性系统性业务培训。三是要加大对人民调解工作的监督考核力度。对表现优秀者予以奖励,对存在偏袒当事人、收受当事人财物等行为者,则予以批评教育并责令改正,情节严重的,由推选或者聘任单位予以罢免或者解聘。

2.加大人民调解经费保障力度。各级人民政府应当依法对人民调解工作所需经费给予支持,尤其是政府财政必须对专职调解员、法院特邀调解员的工资(补贴)予以保障,不应出现拖欠工资(补贴)或者不能足额发放的情况,这样才能激发全社会人民调解员参与矛盾化解的积极性。要加大对商事调解组织的扶持力度,政府可以通过购买服务的方式,邀请商事调解组织进驻矛调中心并开展工作。而对于行业性专业性较强的医疗纠纷、知识产权纠纷、涉外商事纠纷等,可以由市级矛调中心组建专家库,由专家用专业知识帮助当事人解决纠纷。

3.完善司法确认制度。依据我国《人民调解法》第三十三条的规定,人民调解协议要得到司法确认,必须满足三个条件,即“双方当事人认为有必要”“共同向人民法院申请”和“自调解协议生效之日起三十日内申请”。因此,完善司法确认制度,一方面,法院、司法行政机关以及矛调中心应广泛宣传司法确认制度,使广大群众了解这一制度。对于不能即时履行的调解协议,人民调解员应告知并引导双方当事人及时申请司法确认。另一方面,法律法规可以补充相关规定,承认双方当事人委托人民调解员或其他有民事行为能力的第三人代为办理的效力。同时,还应增加线上确认制度,支持法官通过互联网与当事人视频交流、传输文件,通过线上完成司法确认程序。

(四)强化科技支撑

党的二十大报告强调:“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台,健全城乡社区治理体系,及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”[6]提高社会治理效能,必须强化科技支撑。

山东省乃至全国要尽快建设集多功能为一体的矛盾纠纷调处化解线上平台,确保纵向贯通、横向集成、共享共用、安全可靠。在省级“一站式”矛盾纠纷调处化解平台尚未建成的情况下,菏泽市要优化现有“平安E通”平台功能,解决解纷入口分散、用户体验感差、多元解纷效能不强等问题。同时,“平安E通”平台还应增加语音识别、调解协议自动生成等智能辅助工具,并加快与中国移动微法院、律师服务平台等系统对接,实现全流程、全时空、“一站式”掌上解纷。此外,该平台还应增加线上召开业主大会、村(居)民大会会议等模块,提升基层依法自治能力,降低发生群体性纠纷的概率。

线上平台应扩大信息共享的范围,凡涉及化解矛盾纠纷的信息,各级各部门(单位)都应开放共享。群众遇到纠纷后,可以通过线上平台查询相关法律法规、信息以及相似的案例,当矛盾解决后,他们的纠纷解决方式又可生成新的案例,以供解纷端和当事人端参考。同时,线上平台还可根据群众的搜索记录,精准推送法律法规、典型案例,使群众能够对矛盾纠纷有一个良好的自我评判。

(五)加强矛盾纠纷源头预防工作

习近平总书记强调:“法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。”[7]要做好“一站式”矛盾纠纷调处化解工作,重要的是做好源头预防工作。

1.深入开展法治宣传教育。首先,要全面落实“谁执法谁普法”的普法责任制,将普法宣传融入履职各环节、全过程。菏泽市法律工作者应主动进农村、进社区、进机关、进企业、进校园、进军营,宣讲政策、法律法规以及社会规范。其次,要创新宣传方式。相关部门可以通过抖音、快手等网络平台,录制和发布一些宣传法律法规、阐释法律条文的短视频;广播电视台也应创新法治栏目,将群众身边典型案件的开庭过程在电视上播放,以达到“办理一案、普法一片”的效果。三要加强社会主义法治文化建设。菏泽市相关部门应积极利用新时代文明实践中心、公共文化机构等阵地,开展群众喜闻乐见的法治文化活动,引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

2.加强诉源治理机制建设。社会治理的最高境界是防患于未然、治病于未病,从源头上预防矛盾纠纷。一是完善科学、民主、依法决策机制,健全公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等制度,防止因决策不合理而引发矛盾。二是健全严格规范公正文明执法机制。要规范执法行为,完善执法程序,改进执法方式,尊重和维护人民群众合法权益。三是加强对公民合法权益的司法保护。通过依法依规调解和解决发生在群众身边的矛盾纠纷,保障人民群众合法权益。四是形成覆盖城乡、均等普惠的现代公共法律服务体系,保证人民群众获得及时有效的法律援助、司法救助等。

(六)引导群众依法表达诉求

各级党委政府、各部门(单位)必须严格贯彻《信访工作条例》规定的“三到位一处理”原则,依法按政策及时解决群众合理合法诉求。首先,对于合理诉求,要解决问题到位。个别地方确实存在村务公开不透明、拆迁补偿不及时等问题,群众依法、逐级、有序信访是他们的正当权利,各级党委政府、各部门(单位)及其工作人员应切实解决问题,对于一些重大复杂案件,相关领导应该包案协调解决,做到问题不累积、矛盾不升级、风险不扩散[8]。其次,对于无理诉求,要思想教育到位。一些群众由于误解法律政策,因而提出超出法律政策的诉求,工作人员要耐心解释,消除其误解。第三,对于生活困难的群众,要帮扶救助到位。对于符合条件的低收入群众,依照国家规定,应给予其物质帮助或精神救助。审批机关既要严格审批程序,又要做好救助帮扶工作。第四,对于违法行为,要依法处理。对于采用各种非正常方式缠访闹访、恶意上访者,必须依法追责,构成犯罪的,应依法追究其刑事责任。