地中海模式对构建南海海域环境合作保护机制的启示*

王 璐,何海榕

(海南大学法学院,海南 海口 570228)

南海位于太平洋西部,面积约350万平方公里。南海的生态系统蕴藏着巨大的经济价值与文化价值,其周边国家的持续发展有赖于健康的南海生态环境以及可以持续利用的海洋资源[1]。南海的油气资源和渔业资源丰富,是我国经济发展的重要支撑,南海的开发和保护对推进我国海洋强国战略有重大意义。但是,南海所处位置属半闭海区域,容易遭受污染。受油气资源开发以及泄漏等污染影响,南海地区超过70%的珊瑚礁已经严重退化[2]。 南海地区位置特殊,历来存在划界与主权之争,给周边国家开展南海海域环境合作带来了很大难度。尽管《联合国海洋法公约》(下称“《公约》”)规定各国具有海洋环境保护的义务,且南海海域已经开展了一系列环境保护合作,但大多效果不佳,究其原因是南海海域暂未构建起合适的区域环境保护合作机制。地中海环境保护合作模式是区域海洋环境保护的成功范例,借鉴地中海区域环境保护的成功经验,有助于推动南海海域环境保护合作机制的建立。

一、南海海域环境保护合作中存在的问题

(一)未达成具有法律约束力的区域性公约

1.全球性层面。在全球层面,《公约》是南海周边国家进行海洋环境保护合作的重要国际法依据,但《公约》规定的原则性较强,内容较为笼统,不能完全适应南海海域环境保护的具体情况,自然对南海沿岸国无法产生强有力的约束。如《公约》第十二部分“海洋环境的保护和保全”,规定了各国具有海洋环境保护的义务,并指出各国可以通过合作,制定政策、规则、标准、程序等进行海洋环境保护,但并未规定如何具体实施。再如《公约》第123条规定了半闭海区域国家有义务进行海洋保护合作,但该规定属于强制性规定还是劝导性建议学界仍存在争议。因此,《公约》对南海沿岸国进行海洋环境保护与合作的约束力不强,南海海域需建立具有较强法律约束力的区域性公约。

2.区域性层面。在区域层面,目前南海最重要的区域合作文件是中国与东盟国家签署的《南海各方行为宣言》以及正在磋商的《南海各方行为准则》。《南海各方行为宣言》属于政治性文件[3],缺乏法律约束力,而《南海各方行为准则》仍处于讨论阶段,是否具有强有效的法律约束力尚未可知。

南海周边国家为寻求合作也签署了一系列协议,例如:中国与越南签署《北部湾渔业合作协定》及《关于指导解决中越海上问题基本原则协议》,并就低敏感领域的合作部分达成一定共识;中国与印度尼西亚签订《海洋领域合作谅解备忘录》,开展了海上安全、海上科研、海洋环境保护和渔业资源保护等方面的合作;中国与马来西亚签订《海上科学技术合作协议》,重点开展海上各个领域科研合作;中国与菲律宾签署《南海部分海域联合海洋地震工作协议》等。尽管南海周边国家为加强海洋环境保护签署了一系列协议,但所签署的文件大多数以协定、备忘录、宣言等形式通过,法律约束力都比较低,对各国合作义务的规制性不强。同时,双边或多边协议覆盖面较窄,难以促进南海海域大范围环境保护与合作。

(二)环境保护组织机构重叠、职能缺位

南海海域涉及海洋环境保护合作的组织主要有联合国环境规划署(下称“环境署”)、亚太经合组织和东盟(见表1)。

环境署、亚太经合组织和东盟三大组织均具有南海海洋环境保护的职能,但从职能内容来看,其所保护海域多集中于近海与海岸区域,缺乏对毗连区、专属经济区等远海区域保护;保护类型多侧重海洋油污污染防治、渔业资源保护以及生物多样性保护,暂未体现对海洋保护区、海洋碳汇、海洋气候变化及其他海洋自然资源的保护。从体制结构来看,三大组织内部多设置决策、协调、咨询机构,主要作用是制定海洋环境保护方针和政策,督促各国履行相关海域保护、控制海洋污染等义务,并提出具体的建议、计划与工作方案以及为沿岸国提供技术援助与信息共享。这些结构中,只有环境署的项目设置了执行机构,“中国-东盟环境合作战略”项目设置了监督机构,其余国际组织均未设置执行和监督机构。

通过对三个组织的海洋环境保护职能和体制结构进行分析可以得出:一是,各组织对南海海洋环境保护职能存在重叠,主要集中在对沿海地区、渔业资源、油气污染等的保护,对海洋气候、碳汇、自然保护区等领域的保护力度不足,以及缺少对领海以外海域的生态环境保护机制。二是,组织内部机构设置不合理,个别组织缺乏执行机构,大部分组织缺乏必要的监管机构,各项目基本上处于“有计划、未实施”或者“已实施、无监督”的状态。机构的重叠与职能的缺位导致了人力、物力、财力的浪费,降低了南海环境保护的效果和效率,成为南海海洋环境保护合作机制建设的障碍之一。

(三)合作意愿不强,合作进展缓慢

南海沿岸各国对海洋环境保护的合作意愿不强,各国间合作进展缓慢,主要由于以下原因:一是,南海海域划界问题仍然存在,使得各国普遍缺乏互信。有部分国家过于“敏感”,对区域环境保护方面的合作存有戒心,这样使得各国在环境保护方面的行动会有所保留,甚至最终使计划以失败告终。如尽管2005年中国海洋石油总公司、越南油气总公司和菲律宾国家石油公司在马尼拉签订了《南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》,但是,2023年1月,菲律宾最高法院却发布裁决称中、菲、越三国国家石油公司签署的《南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》无效。二是,虽然南海周边国家签订了许多双边或多边协议、宣言、备忘录等,但推进的主动性弱,合作进展缓慢。例如,尽管2002年我国与东盟签署了《南海各方行为宣言》,但是,直到2017年8月,双方才通过了“南海行为准则”框架。三是,加强环境保护不仅需要投入大量的资金,而且经济发展与环境保护之间还可能产生冲突,因此,某些沿岸国会以难以提供资金和环境保护阻碍经济发展等问题为由,不愿进行海洋保护方面的合作。

南海地理位置特殊,加强南海环境合作保护具有重要意义。南海沿岸各国可以借鉴地中海区域海洋治理的模式,通过促进沿岸各国的合作,共同保护南海的海洋环境。

二、地中海区域环境保护合作模式

地中海模式是区域海洋治理的典范,其设立的“综合-分立”法律框架、合理的制度安排与组织设计以及积极促成多方主体参与的实践经验,可以为南海海域环境合作保护提供借鉴。

(一)“综合-分立”模式的法律框架

现存的区域海洋环境治理模式主要有三种,即“综合”模式、“分立”模式、“综合-分立”模式。其中,“综合-分立”模式是地中海区域的首创,“综合-分立”模式即“公约+附加议定书”模式。在公约层级,行动计划设置了缔约方最低限度的义务以为各方合作提供一个稳定可靠的框架平台;而在附加议定书层级,行动计划针对具体污染形式,比照缔约国的实际能力,为其确立了严苛的义务规范,并允许其采取渐进的方式加入议定书[4]。

1975年,地中海沿岸各国通过了“地中海行动计划”,并于1976年召开地中海沿岸国家全权代表会议,通过了《保护地中海免受污染公约》(也称《巴塞罗那公约》)和两项具体的议定书,随后又陆续签订了五个不同领域的污染防治议定书。经过几十年的发展,地中海区域法律框架已经形成了以一个公约为中心与附加七个议定书的巴塞罗那公约体系[5]。框架公约中规定了缔约国应遵循的一般原则和一般义务。一般原则包括预防原则、污染者付费、可持续发展原则等内容。一般义务包括缔约国应当采取一切合理措施,防止或减轻地中海的污染;缔约国应就议定书的内容进行合作以执行公约;缔约国应重视与国际组织进行合作以保护地中海环境;缔约国应重视在监测海洋等科学研究领域进行合作等内容。尽管这些条款只是对缔约国合作保护海洋环境义务的原则性规定,但是,随后签订的议定书对具体的标准和程序进行了详细规定。目前,地中海区域通过并实施的七个议定书涵盖了当前已发生的主要海洋环境危机,如倾倒污染、陆源污染、船舶污染、开发污染、生物多样性保护、海岸区域综合管理等。

“综合-分立”模式的设计使得巴塞罗那公约体系的内容可以随着时代的发展而不断进行变化,同时,该模式使发展程度不同的国家可以根据本国的实际情况有选择地加入公约。这对于海域内沿岸国较多、合作意愿较低、经济发展不平衡的情况适用性更强,也更能保障公约的落实。

(二)合理的制度安排与组织设计

在制度安排方面,巴塞罗那公约体系规定了许多法律制度,其中最具代表性的主要有以下几项制度:环境影响评估制度、环境监督制度、科学技术合作制度、信息公开与公众参与制度、报告制度[6]、争端解决制度、资金保障制度。此外,巴塞罗那公约体系还建立了财务规则,以保障充足的资金支持。这些制度性安排使得缔约国在合作控制污染方面的行动有章可循,从而保障了地中海区域海洋环境保护合作机制的长效运行。

巴塞罗那公约体系不仅关注法律制度的制定,而且以一套周延的组织机构设置保障其运行[7]。从组织机构设计上看,依据巴塞罗那公约体系内公约与议定书的条款,建立了相应决策、协调、执行与保障机构。其中,缔约国会议作为最高决策机构,每两年召开一次会议,负责决议项目和预算的建立、听取议定书进展情况报告,并考虑缔约国采取的行动,在非会议期间则由缔约国办公室负责日常决策。秘书处和协调机构由6名缔约国代表组成小型轮值办事处,主要起到沟通、合作协调、监督区域活动中心活动、组织重要会议等的作用。区域活动中心则是主要的执行机构,也是地中海模式运行的核心与亮点,它由缔约方设立,其任务会随着缔约方会议决议内容进行调整。而地中海可持续发展委员会作为缔约方的咨询机构,协助缔约方努力将环境问题纳入其社会经济发展方案,并促进地中海区域各国制定可持续发展政策。遵约委员会向缔约方提供建议与帮助,并采取一系列措施以促进遵约和处理不遵约情况。此外,地中海区域信托基金作为保障机构,提供资金支持,以确保有效协调和资助地中海行动计划的活动。环环相扣的组织设计为公约及议定书的落实提供了可靠的保障。

(三)积极促进多元主体参与

地中海行动计划的成功也离不开多元主体的参与。其一,发挥“认知共同体”的作用。“认知共同体”被认为是在某一特定的领域由具有权威的专业知识与能力的专家组成的网络[8]。在最初地中海区域污染问题凸显时,周边国家为治理污染做出了许多努力,但各国无法解决复杂的污染情况,而且相对于别国专家的意见,各国还是对本国专家意见更为信服。为了解决此类问题,环境署做出了努力,它积极协调各国的研究状况,组织专家学者进行交流,整合了各国环境保护工作开展情况,取得了一定成就。如阿尔及利亚政府原本十分抗拒地中海行动计划中的相关规定,但缔约国专家加入、积极进行环境监测、提供有关海洋的分析数据、制定环境保护方案等行动的进行,转变了阿尔及利亚政府的态度,该国政府最终于1981年签署了《巴塞罗那公约》,并于1983年通过了《保护地中海免受陆源物质污染议定书》。其二,推动地中海沿岸国积极参与。如法国在行动初期发挥了主导作用,其在日程的规划、谈判方向的选择、督促各方履行义务、提供资金支持上扮演了重要的角色。其三,发挥国际组织的推动作用。如环境署提出了海洋生态利益共同体的理念,该理念强调各方在海洋利益面前有共同性;通过功能性海洋划区,促使沿岸各国形成统一的海洋保护行动。环境署还通过提供资金、技术、设备等方式吸引参与意愿较低的国家,使它们在主观与客观上具备海洋环境保护的意识与能力。其四,发挥非政府组织的作用。如地中海海岸基金会,该组织主要通过组织会议、进行人力资源整合、进行研究性合作等进行工作,这些合作提升了人们的环境保护认知能力,同时也推动了现代管理海洋手段在地中海区域的运用。

三、构建南海沿岸国家环境合作保护机制的对策

(一)采取“综合-分立”的法律框架

南海海域环境合作保护与地中海行动计划实施时的状况十分相似,可以借鉴地中海区域“综合-分立”模式构建法律框架。由于南海海域尚未形成统一的公约进行管理,因此制定一部具有约束力的公约对加强南海海域环境保护合作是极为必要的。首先,公约内容可对宗旨、原则、一般性含义及义务进行规定。如明确规定各国的领土主权不受影响;对污染源的种类进行了规定,并列举了主要污染类型;规定缔约国必须承担的义务等。其次,作为一部新制定的公约,南海周边国家必定有一定的排斥性,因此公约内容要避开各国的敏感领域,包括海洋划界、资源分配等方面,这样公约可以循序渐进被各国所接受。再次,当各国对公约接受程度较高时,可对公约进行修订与补充,使公约平稳且可持续性地发展与完善。最后,应规定鼓励性条款,如技术援助制度、资金支持制度等。通过这些条款为科技、经济实力弱的国家提供帮助,可以让这些国家以较低成本进行海洋环境保护,达到吸引各国加入的目的。

南海沿岸各国针对自身区域内的问题,可通过议定书进行规定。南海海域主要面临的海洋环境问题主要包括倾倒污染、陆源污染、船舶污染、开发污染等方面[9],因此,议定书的内容可借鉴地中海的经验,针对以上海洋环境保护问题制定议定书。关于南海各国对议定书接受程度的问题,同样可借鉴地中海区域经验,甚至可以更为宽松,即不强制要求缔约国签署议定书,而是在签署公约后,允许缔约国循序渐进接受议定书的内容,以最大限度地减少各国对公约和议定书的排斥,也最大程度减轻各国的负担。

(二)建立科学合理的组织机构

严密的组织机构设计是区域合作组织运行的重要保障,地中海区域合作的成功得益于其独特的环境管理体系和管理模式。因此,要有效提升南海海域环境保护合作的实效,需要建立科学合理的组织机构,其中最重要的是决策机构、执行机构、咨询机构和监督机构。首先,缔约国大会作为南海海域环境保护合作最高权力机构和决策机构,可每两年举行一次会议,成员由各缔约国代表组成,主要承担章程的制定、法律的修订、项目的批准、预算的监督等职能,还可以参照国际相关程序,采取定期例会制和特殊事项的特别会议制进行事务的处理和决策。鉴于缔约国大会难以经常性召开,可设秘书处管理日常事务,主要起到沟通、合作协调、监督区域活动中心活动、组织重要会议等的作用。其次,成立区域活动中心作为执行机构,分别负责不同的关键领域,同时应设置中心机构,协调各活动中心的工作,以达到效率最优化。针对南海区域,笔者还建议增设应急响应中心、数据信息中心、监测管理中心、物种多样性保护中心、可持续发展中心。最后,应当设立咨询机构,为缔约国提供科学技术支持。该机构主要由各缔约国的专家学者组成,主要作用是为各缔约国提供科学技术支持、协助各缔约国制定保护计划和措施、培训专门的人才等。另外,监管机构可参照地中海模式设立的遵约委员会的职能。由监管机构对执行情况进行监督,将不履约国家报告秘书处,秘书处定期公开不履约国家名单,以敦促各国对公约及议定书的执行。

为保障各机构充分发挥职能,应通过建立法律制度规范各机构的行为,并赋予其相应的权利,规定其必须履行的义务。建立相关法律制度时,应注意以下几点:一是建立信息共享制度,实现机构之间信息互通。如中国-东盟建立了信息共享数据中心,进行信息的交流和人才的相互沟通。二是建立环境影响评估制度与环境监督制度。这两项制度包含了环境污染预防、管理、监测的全过程,对南海海域环境保护实践意义重大。三是建立资金保障制度,重视资金的筹集与管理。可通过规定缔约国最低投入资金标准,拓宽融资途径鼓励企业与公众参与,以及保障资金来源和增加使用的透明度来确保环境保护项目顺利进行。四是借鉴地中海模式的报告制度。该制度能很好地审查各缔约国对公约和议定书的执行情况,同时起到了督促和监督的作用。五是建立争端解决制度。当条约适用或解释发生纠纷时,可按照程序通过内部途径或外部途径和平解决争端。最后,设立惩戒制度。设置不履约国家履行更多出资义务、对不履约国家进行国际公布等制度,能更好督促缔约国履行公约及议定书的规定。

(三)推动南海海域各方加强合作

目前,虽然南海海域有许多合作项目正在进行,但大多效果不佳,合作程度较低,这与南海周边国家较多,利益冲突大密切相关。地中海区域在合作初期也面临相似的问题,但通过发挥“认知共同体”的作用和多元主体的参与,有效化解了矛盾并推动了沿岸国的合作与交流。南海海域各国应当借鉴地中海合作模式的成功经验以推动各方加强合作。

首先,积极发挥国际组织在组织协调方面的作用。国际组织的参与是南海海洋环境保护的重要力量。如地中海区域前期主要依靠环境署开展工作,环境署为地中海区域提供了进行信息和技术交流的平台以及初期的大部分财政支持。南海海域也可借助环境署的平台进行发展,其经验、专家、机构都是南海海域中任何单一国家都无法比拟的,环境署可以成为南海海域环境保护合作的重要力量。

其次,积极推动中国-东盟的合作。中国-东盟的合作是南海海洋环境保护的实践基础[10],是南海海域环境合作的中坚力量。除中国外,南海周边各国都是东盟的成员国,中国与东盟各国进行公约与议定书磋商谈判与商讨合作细节问题,能有效地节约时间、成本等。中国-东盟合作还可以更好地发挥“认知共同体”的作用,“认知共同体”作为专家的输送平台,各国对该平台形成的专家团体接受度都很高。而且,中国与东盟合作时间较长,已有深厚的合作基础。1991年中国与东盟已建立对话关系,而后建立了战略伙伴关系,又签署了《南海各方宣言》;在2015年双方正式启动了“中国-东盟海洋合作年”[11];2020年,为克服新冠肺炎疫情给中国及东盟国家经济结构及经济发展速度造成的不利影响,双方深化了蓝色经济伙伴关系,在海洋产业、海洋环境保护等领域加强了合作。在2021年“中国-东盟建立对话关系30周年纪念峰会”上,双方联合发表声明,提出将致力于“构建蓝色经济伙伴关系”[12]。可见,虽然南海各国偶有摩擦,但在海洋环境合作领域还是具有较大的合作空间。而且,通过开展海洋环境区域保护合作,也能增强南海各国之间的互相信任,并与在其他领域的合作形成联动,最终形成南海周边国家海洋环境保护与经济发展互惠共赢的局面。

目前,南海面临的环境恶化问题压力越来越大,虽然南海海域为海洋环境保护做出了一定的努力,但成效甚微。地中海区域海洋环境治理一直是国际上的典范,通过对地中海区域进行借鉴,学习其“综合-分立”的法律框架,改善南海海域未建立具有法律约束力公约的现状;构建运行严密的组织机构和制度设计,完善南海海域各组织机构职能重叠的问题;借助“认知共同体”的作用,加强南海各方合作,吸引各方广泛参与,这不失为南海环境问题的解决之道。为此,作为一个负责任的大国,中国应以更开放的姿态加强与南海各方的合作,发挥更积极的作用,成为内部主导力量,增强各国互信,最终合作共赢。