人民法院司法裁判参与社会治理机制研究*

王思华,吴慧星,梁 坤

(山东省菏泽市中级人民法院审判管理办公室,山东 菏泽 274000)

2022年8月,中央全面依法治国委员会印发《关于进一步加强市县法治建设的意见》,提出要“强化诉源治理,把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,加快推进人民法院调解平台进乡村、进社区、进网格,推动将民事、行政案件万人起诉率纳入地方平安建设工作考核。”“万人起诉率”①是反映社会治理成效的重要指标,是一个地区平安建设情况的“晴雨表”。据统计,H 市民商事案件万人起诉率平均值为79.78,比值较高,说明该市经过法院诉讼的矛盾纠纷较多,社会治理效能有待提升。

人民法院作为社会主体之一,在维系社会秩序促进社会发展中发挥着重要作用,是参与社会治理的重要力量。目前,人民法院参与社会治理的主要方式是对以个案矛盾纠纷为载体的权利义务关系进行裁决,并以强制力保证执行。这种以司法裁判参与社会治理的方式具有一定的滞后性,在平安建设的语境下,已不完全契合审判现代化的能动司法理念。本文基于H市法院近三年来司法裁判运行态势分析,认为应建立司法方式和非司法方式相结合的参与社会治理机制,前端强化多元化解、中端提高裁判质量、后端延伸司法功能,完善人民法院参与社会治理工作模式。

一、司法裁判参与社会治理是人民法院的基本职能

(一)人民法院以司法裁判参与社会治理的必要性

首先,是人民法院政治属性的体现。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》指出:“中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关本质上都是政治机关,旗帜鲜明讲政治是应尽之责。”人民法院作为我国人民民主专政机关的重要组成部分,既是审判机关,也是政治机关,而且首先是政治机关。政治机关属性要求人民法院积极参与政权建设,社会治理是政权建设的重要组成部分,人民法院通过司法裁判发挥审判功能,维系社会秩序、维护社会稳定、厚植党的执政根基。

其次,是实现社会治理目标的要求。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确了“十四五”时期的社会发展目标,在社会治理方面要求“完善共建共治共享的社会治理制度”“加强和创新社会治理”。完善共建共治共享的社会治理制度需要全社会树立共同的社会价值观,对相关权利、义务和责任等内容确定合适的调配边界,对越界行为进行处罚,对合理行为进行褒奖,这与人民法院司法裁判的功能具有相适性。人民法院通过司法裁判及其延伸行为确定司法规则,对遵守规则的行为给予支持,对破坏规则的行为给予否定评价和实施惩罚,并通过发布典型案例,促使全社会形成法治共识,从而实现社会治理的目标。

第三,是司法社会性的反映。司法具有社会性,不仅是因为人民法院处理的各类矛盾纠纷发端并形成于社会之中,而且是因为人民法院是社会主体之一,法院凭借司法权的性质和职能成为公权力组织中代表社会中立第三方的典型代表[1]。对于社会矛盾和纠纷,只有当事人诉至人民法院,司法程序才会启动,同时诉讼程序的进行也是围绕当事人展开,要求双方提交证据佐证己方提出的主张。在司法参与社会治理的语境下,司法机关不仅具有法律适用和解决纠纷的功能,而且还应通过调解、司法解释、司法建议、指导案例发布等形式,将司法权延伸至纠纷解决的范畴之外去直面社会问题[2]。这就使司法裁判的职能延伸至矛盾纠纷产生的源头,有助于将其消除在萌芽状态。

(二)人民法院以司法裁判参与社会治理的可行性

首先,基于司法裁判的公信力。《中华人民共和国宪法》规定,人民法院是国家的审判机关,是专门解决矛盾纠纷的司法机关。宪法的规定使社会公众对于人民法院作出的司法裁判会自觉遵守,同时对人民法院发布的典型案例、司法公开、普法宣传等也会产生自然的信任,这使得司法裁判参与社会治理具有了法律基础。

其次,基于司法裁判的强制性。《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十三条规定,败诉一方当事人不履行法院生效裁判确定的义务的,胜诉一方当事人可以申请人民法院强制执行,人民法院可以采取查封、扣押、冻结被执行人财产的强制措施,保障人民法院生效裁判的权威。同样,司法裁判的强制性也使社会公众对于人民法院发布的典型案例、司法公开、普法宣传等载体产生心理上的认同,从而遵守司法裁判确定的规则。

第三,基于司法裁判的终局性。“司法权是国家最后的权力,是法治的最后一道防波堤。”[3]司法权的终局性意味着法院作出的判决具有确定力、拘束力和执行力。人民法院做出的司法裁决,一方面,能够对个案固定处理结果,终局解决个案当事人之间的争议,定分止争;另一方面,终局性使司法裁决产生“一锤定音”的法律效果,也使得人民法院发布的典型案例、公开的司法文书等能够成为社会公众衡量自身行为的参考,从而维护社会秩序。

(三)人民法院以司法裁判参与社会治理的主要方式

人民法院在社会治理中发挥作用的方式,以是否行使司法审判权为标准,分为司法方式和非司法方式两种。司法方式是法院通过运用解决个案矛盾纠纷和惩罚犯罪等手段,完成对社会行为的规范引导和修复被破坏的社会关系而实施的以裁判为核心的活动[4]。这是人民法院参与社会治理最主要的方式。以非司法方式参与社会治理一般是指追求个案纠纷解决之外的司法外目标,如向当事人之外的相关主体发出司法建议、定期发布典型案例等。本文认为,按照时间先后,司法裁判参与社会治理可分为司法裁判前端、中端和后端。前端指的是人民法院整合有关单位、组织、行业等资源,建立对接机制,推动诉前多元化解;中端指的是诉讼程序内解纷,提升纠纷实质性化解质量;后端指的是人民法院在做好审理活动的基础上,为扩大司法裁判的影响而采取的发布典型案例、推进司法公开、发出司法建议等司法相关行为。

二、人民法院司法裁判在参与社会治理中存在的问题

近年来,H市法院加强诉源治理,延伸司法功能,狠抓审判质量,突出公正与效率工作主题,审判质效趋势向好,多项审判指标位居全省前列,人民法院以司法裁判参与社会治理取得了显著成效,但仍存在一些问题,影响了司法裁判参与社会治理的实践效果。

(一)前端:多元化解运行机制不完善

据统计,H市法院2020年至2023年作出的裁判文书数量呈逐年上升态势。2020年作出裁判文书47 974份,2021年作出裁判文书59 433份,2023年1～9月作出裁判文书62 452份,按照全年折算,2023年作出的裁判文书数量较2020年增长了73.57%,三年平均增长率为24.52%。收案同比增多,说明司法裁判前端调解主体的多元化解效果没有充分显现。

首先,诉前调解化解力度较弱。法院除诉讼化解的常规司法产品供给外,还承担着诉前矛盾纠纷非诉化解机制构建的职能,即诉前调解②。H市法院2020年诉前调案件15 164件,调解成功2 133件,调解成功率为14.07%;2021年诉前调案件44 300件,调解成功12 056件,调解成功率为27.21%;2022年诉前调案件50 517件,调解成功19 979件,调解成功率为34.74%。尽管调解成功数和调解成功率逐年递增,但与受理的案件数量相比,诉前调解效果并不理想。这是因为:一方面,某些调解员缺乏实践经验。由于法院难以抽调大量有丰富审判或调解经验的人员参与诉前调解工作,因此派出的调解员多未参与过司法裁判,缺乏司法实践经验,致使调解效果有待提高。另一方面,某些调解行为缺乏规范性。如有些调解协议因欠缺履行期限造成格式不规范;有的强制双方调解,违背了当事人自愿的原则;还有的过于依赖司法力量,调解不成即转诉讼程序处理,使调解本身失去了价值。

其次,司法确认程序有待完善。司法确认程序的价值在于满足当事人的多元解纷需求[5]。在司法实践中,当事人之间的矛盾纠纷经调解组织调解达成协议的,可申请人民法院进行司法确认,经法院裁定确认后,具有强制效力。据调查,H市法院在司法确认方面存在着不完善之处,主要表现为司法确认程序审查标准不统一。形式审查虽快捷高效,但容易给“虚假确认”以可乘之机;实质审查增加了当事人解纷的时间成本,挫伤了诉前当事人选择司法确认的积极性。

第三,资源整合深度不够。H市法院虽然与金融、民政、住建等部门建立了多元化解对接机制,但在具体工作中,主要通过法院进行引导和协调。其他部门、行业因实际参与诉前调解的人员少、专业性不强,所以化解矛盾纠纷的能力较弱,难以发挥不同主体在解纷中的作用,这就导致社会治理主体没有形成诉前化解治理合力。

(二)中端:司法裁判质量保障机制不健全

习近平总书记指出,公平正义是司法的灵魂和生命[6]。公平正义也是人民法院以高质量司法服务保障经济社会高质量发展的应有之义。提高司法裁判质量是促进人民法院参与社会治理的有效方式,但是目前H市法院在司法裁判质量保障机制方面仍不健全。

首先,庭审效率有待提升。“一次有效庭审”可查明事实,对于司法裁判而言,就是一次完美庭审,然而,诸多因素制约庭审的有效进行。其一,审前程序不完善。审前程序主要包括证据交换、确定争议点等。在实践中,H市法院审前程序主要存在证据交换与释明不到位、当事人提交证据不充分等问题,导致无法通过一次庭审查明事实,降低了办案效率。其二,庭前与庭审衔接不够紧密。法庭应在庭审前组织双方当事人交换证据,减少案件争议点。如庭审前的工作没有与庭审程序严格对接,就可能出现审前无争议的事实仍在庭审中调查;一些有争议的事实,如果庭审前举证责任分配不太恰当,也会造成双方难以充分完整举证。三是公众参与庭审公开活动的积极性不高。从公开庭审的参与群体来看,主要是与案件有关当事人的近亲属或其他相关人员。普通公众很少旁听庭审,这就减弱了法院借助司法裁判对公众进行诉讼规则教育和引导的效果。

其次,类案识别缺乏研判机制。类案同判是对司法裁判的基本要求。目前,由于案件数量增多以及新类型案件不断涌现,识别和区分类案成为司法实践中的难题。当法官检索出多个生效裁判案件后,需要筛选并甄别出其中最恰当的类案并参照其中的裁判规则对待决案件作出处理。但是,如果法律适用进行了调整,那么已有生效案件的裁判规则就不适宜用于待决案件,或者既定的类案裁判尺度就需要随之改变。而且目前上级法院主要通过个案改判确定类案规则,上下级法院之间又未建立定期类案研判工作机制,这就导致识别和区分类案困难。

第三,质量监管缺乏有效保障。目前,一审案件尤其是民商事案件,大多适用简易程序,一名法官、一名助理、一名书记员就可以开庭审理案件。这虽然有效解决了员额法官配置短缺的问题,但也有局限性。一方面,对裁判文书监管难度较大。由于院庭长没有签发文书的权限,办案法官自己就可签发裁判文书,容易导致裁判文书失于监管。另一方面,对案件裁判尺度监管难度较大。对于一些有争议的案件,如办案法官不主动提交院庭长、专业法官会议讨论,可能造成部分案件与上级法院的裁判尺度不一致而成为瑕疵案件,甚至错案。

(三)后端:司法裁判公开示范效应不理想

首先,某些司法裁判案例缺乏示范效应。囿于现实因素的复杂性,司法裁判在生成及后续公开的过程中因传播途径单一、受众群众有限,影响面窄,淡化了其对社会主体行为的引导力,影响了其推动社会治理法治化的效果。经调研发现,典型案例发布后,类案依然会进入诉讼程序,并产生相类似的判决。这说明典型案例的择选、发布以及延伸效果还没有完全显现,没有完全打通与社会公众之间的“最后一公里”。

其次,某些裁判文书公开缺乏吸引力。裁判文书是最好的普法教材,但现实却是诸多裁判文书一经作出就被“束之高阁”,缺乏对公众的吸引力。一是由于裁判文书公开方式单一。裁判文书公开主要是通过中国裁判文书网发布,社会公众一般不会查询该网站。二是由于某些公开的裁判文书缺乏典型性。截至2023年12月18日,上网的裁判文书虽然已达到1.43亿篇,但与社会公众密切相关的典型案例却不易查询。三是由于某些法官落实司法公开要求不到位。由于案多人少,法官承担司法办案的任务十分繁重,有些法官会因此出现落实司法公开要求不到位的问题,或疏于公开,或公开的内容不全面、不充分,或对裁判文书上网进行选择性公开。以上因素,导致司法裁判公开的实用性不强、吸引力有限。

第三,司法裁判建议转化效能不足。最高人民法院在《关于综合治理类司法建议工作若干问题的规定》中提出,法院在履行审判执行职责时,发现社会治理领域中存在引起矛盾纠纷多发高发,影响经济社会发展和人民群众权益保护的突出问题,应向有关主管机关或者其他有关单位提出改进工作、完善治理的司法建议。经调研发现,H市法院发出的司法建议存在一些有待解决的问题:一是司法建议数量不多。三年来,H市法院共发送司法建议219件,平均每年73件。二是司法建议质量还需提升。H市法院发送的司法建议,虽然得到部分行政机关的回应,但大多数司法建议发出后如石沉大海,这可能与司法建议的针对性不强有关。司法建议多是针对行政机关及其他组织在履行工作职责时存在的问题而提出的,如其数量较少、质量不高,则难以得到行政机关的回应,更难以转化为社会治理的效能。

三、人民法院以司法裁判参与社会治理的实践进路

依法治国是我们国家治理的基本方略,提升社会治理效能不仅要求人民法院完成个案的纠纷化解,“还内在地蕴含着对通过司法裁判工作完成良好社会秩序构建和生活美德塑造、引领人民过上‘美好生活’的深切期待。”[7]因此,完善人民法院以司法裁判参与社会治理的实践路径,对于有效推动社会安定发展,进而实现依法治国具有重要意义。

(一)规范司法裁判前行为,降低司法成本

社会治理是一项系统工程,规范司法裁判前行为,对于节约司法成本、提高司法效率具有重要作用。

首先,树立调解意识,加大诉前调解力度。一是加强调解员队伍建设。注重吸纳律师、公证员、仲裁员、基层法律服务工作者、心理咨询师、医生、教师、专家学者等社会专业人士和退休政法干警以及信访、工会、妇联等部门具有丰富群众工作经验的退休人员担任人民调解员,为医疗纠纷、人身损害、建设工程等纠纷提供专业咨询意见,供当事人参考,提高化解的成功率。二是强化工作保障。加强与财政部门沟通协调,按时足额发放调解员的劳动报酬;人民法院或调解员所在的单位和相关行业主管部门应当为其提供场所、设施等办公条件和必要的工作经费,以保障诉前调解工作的顺利开展。三是进一步完善诉调对接工作机制。对于达成调解协议的案件,办案法官要加强跟踪,督促当事人履行协议;对调解不成进入诉讼程序的案件,诉讼双方均无争议的事实则无需重复举证,避免程序空转。通过完善诉调对接工作机制,助力法官准确高效作出司法裁判,让当事人真正服判息诉,做到案结事了。

其次,强化诉调对接,形成社会治理合力。一是搭建多发类案联动处理平台。人民法院通过与人民调解、行业调解、司法调解的衔接联动,主导建立多发类案联动处理平台。吸纳社会治理主体入驻该平台,并促使矛盾纠纷受理、调处、结果反馈均在此平台进行,力争更多的矛盾纠纷化解在诉前、化解在基层、化解在萌芽。二是建立类型化诉调对接机制。对金融、保险、商事、物业、建筑等专业性、行业性矛盾纠纷,应建立类型化诉调对接机制,先由组织内部处理,而后由行业专业调解或仲裁调解,最后由诉讼托底。三是形成立体化诉前化解格局。基层群众之间的矛盾纠纷,多为家庭琐事和邻里纠纷。构建“村-乡镇-人民法庭”三级解纷路径体系,形成大部分纠纷由村居初步化解,乡镇继续跟进化解,人民法庭诉前调解的立体化诉前化解格局,能够促使矛盾纠纷有效分流,并从源头上化解。

第三,完善司法确认程序,提升社会治理效率。一是明确司法确认的审查标准。对于当事人申请司法确认的调解协议,法官应坚持形式审查和实质审查相结合的方式。形式审查着重审查双方当事人是否知晓调解协议的内容、是否均签字确认;实质审查则要结合案件类型、协议内容进行审查,尤其对于案情复杂、标的金额巨大、具有给付内容以及短时间内达成的调解协议,要进行重点实质审查。二是加大对虚假司法确认的识别与打击力度。法官在类案检索中,如发现双方当事人涉案诉讼较多,尤其是在短时间内达成调解协议、标的物价值较大或涉案金额较大、调解事项没有证据的案件,更要注重审查其真实性。同时,加大虚假司法确认的惩罚力度,一旦认定为虚假司法确认,可参照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十二条的规定,对于虚假司法确认的当事人,采取拘留、罚款等措施,情节严重的,可按照《中华人民共和国刑法》第三百零七条的规定,按照虚假诉讼罪定罪处罚。

(二)规范司法裁判中行为,完善案件质量保障机制

审判活动是法律运行的终端环节,其质量的影响因素涵射一国法律体制的方方面面,而质量保障机制则是直接作用于审判活动并具有突出影响的一环[8]。通过规范司法裁判中行为,切实把好证据关、事实关、程序关和法律适用关,建立完善的案件质量保障机制,以全面提升案件审判质量和效率。

首先,完善庭审实质化工作机制。庭审工作实质化、规范化是对法官履行审判职责的基本要求。这要求法官:一要依法确定举证责任。在庭审过程中,要根据双方当事人的诉讼要求和抗辩主张,分配举证责任,切实把好证据关、事实关、程序关和法律适用关。二要查明事实、实质化解纠纷。对于当事人模棱两可的回答,法官要追根问底;对于当事人提供的证据线索含糊或不能获取的证据,必要时应依职权调取原始材料,以事实的客观准确实现判决的公平公正。

其次,完善多发案件指导机制。对审判中多发易发的各类案件,要注重总结审判经验,以指导审判实践。通过对类案中普遍性、趋势性的问题进行总结,将优秀审判经验和裁判方法程式化、固定化,形成能够普遍适用的办案规则,下发全市法院参考,有效保证判决结果的一致性。这样还能够帮助当事人对诉讼结果及诉讼风险作出合理判断,消除当事人疑虑,提高其对司法裁判的认知度。

第三,完善案件质量阅核机制。一方面,建立院庭长阅核工作机制。院庭长依据法定职责,从程序、事实认定、法律适用、裁判结果、文书格式和质量等方面,应对合议庭、独任法官案件审理、法律文书进行内部审查、监督、管理,以建立案件质量初步审查机制。另一方面,建立案件质量层递阅核机制。合议庭、专业法官会议和审判委员会都有审查案件的权利。对于有争议的案件,当合议庭不能形成多数意见时,可提交专业法官会议讨论。如专业法官会议对于如何适用法律存在争议,则可提交审判委员会研究,以形成统一的裁判规则,确保案件裁判尺度统一,提升案件审判质量。

(三)规范司法裁判延伸行为,提升司法社会影响力

司法裁判延伸行为主要是指典型案例发布、司法公开、司法建议等。充分发挥司法裁判延伸行为参与社会治理的作用,让典型的司法裁判载体影响社会公众,有利于形成社会公众了解规则、尊重规则、践行规则的社会氛围。

首先,完善典型案例发布机制。其一,建立典型案例择选机制。典型案例要具有典型性,一方面案例的案情应属多发易发案件,具有普遍性;另一方面司法裁判要具有教育示范意义,典型案例发布后,可以引导社会公众按照案例的指引,规范自己的行为。其二,明确典型案例发布的受众范围和公开的内容。基层法院和中级法院在案例公开的侧重点上要有所区别,基层法院承担着绝大多数一审案件的审理工作,应以具有典型意义、社会教育意义的案例为主,强化裁判文书说理。对中级法院而言,应做好辖区范围内典型案例的筛选,尤其应加强对本地区司法数据的分析研判,定期发布辖区内矛盾纠纷多发的典型案例,引导公众形成共同的规则意识。

其次,完善司法裁判公开机制。坚持“以公开为原则,以不公开为例外”,不断拓宽司法公开范围、健全公开形式、畅通公开渠道,提升司法公开参与社会治理的有效性。其一,提高裁判文书公开受众的精准度。通过区分裁判文书的针对性和典型性,准确划分向当事人公开和向社会公众公开的标准。只有个案意义的裁判文书,可只对当事人公开;而具有示范教育意义或一定社会影响力的裁判文书,经过技术处理后,则可向社会公众公开。其二,扩大庭审活动公开的影响力。通过邀请人大代表、政协委员、社会公众旁听庭审,使其近距离感受司法程序的运行和司法规则的运用,以扩大庭审活动公开的影响力,提升公众的法律意识。其三,完善司法公开范围。经技术处理后,裁判文书可以以一定的方式公开。典型的司法裁判文书要在专门网站公开,确属具有社会治理教育意义的裁判文书,可在当事人所处的政府驻地、图书馆、广场等地公开,让普通社会公众近距离接触司法裁判文书,缩短司法裁判与普通公众的距离。

第三,完善司法建议工作机制。“司法建议制度本身经过创造性的制度转化,从一种规范层面最初设定的督促执行装置,逐步衍变为一种对规范性文件的审查装置。”[9]完善司法建议工作机制,应提高司法建议质量。法院针对在审理和执行案件中或相关调研中发现的需要被建议单位重视和解决的问题,可以向相关单位提出司法建议。司法建议不仅要具有针对性,而且需要对问题产生原因、可能产生的危害进行分析,并依据法律法规及政策提出具体的、具有指导性和操作性的建议。完善司法建议工作机制,还应加强司法建议效能转化。司法建议转化为社会治理的制度、措施,是司法裁判参与社会治理的重要成效。据此,司法建议的内容不仅要针对具体的行为、事物,还应向相关单位提出加强制度机制建设的建议。同时,为督促接收单位落实司法建议,法院可以一并抄送被建议单位的上级机关或主管部门,以促进司法建议转化为社会治理的措施。

注释：

①万人起诉率是以某一行政区域常住人口和登记在册流动人口总数加市场经营主体为基数,以万人为单位,与参与一审民商事案件总数之间的比率,反映该地区社会矛盾的激烈程度及社会治理的效果。比率越高,说明该地区矛盾突出,社会治理效果差;相反,比率越低,说明该地区矛盾化解好,社会治理效果较好。

②诉前调解是指当事人提起诉讼后,人民法院立案受理前,在征得当事人同意的情况下,法院将纠纷交由负责诉前调解工作的机构在规定期限内组织开展调解工作的制度。