农村集体经济组织成员资格界定上的重大制度创新

张兆康　丁关良　朱芸　赖燕飞　孔姣洁

摘要：浙江省宁波市江北区在农村集体经济组织成员资格界定上，创造性地制定了一套江北特有的详尽操作规则，确立了农村土地没有全部征用等情况下享有集体经济待遇的资格条件，郑重提出了尊重农嫁女（包括入赘婿）在集体经济待遇享有上的自主选择权等，为全国各地开展此项工作树立了典范，也创设了农村集体经济组织界定工作模式的完整县域样本。

关键词：农村集体经济组织；成员资格；界定模式；制度创新

农村集体经济组织成员资格界定是农经系统最为复杂的基础性工作，也是农村改革的一项关键内容。目前，哪类群体类型能享有、哪类群体类型不能享有或部分享有农村集体经济组织的收益分配权、农村土地承包权以及宅基地取得资格权，都涉及农村集体经济组织成员资格界定工作。作为全国第二批农村集体产权制度改革试点单位与获得第一批全国集体产权制度改革典型单位之一，浙江省宁波市江北区在此项改革工作中攻坚克难，勇于创新，积极探索出了许多好的做法和经验，特别是在农村集体经济组织成员资格界定工作方面，充分尊重基层独创精神，不断发挥农民主体作用，形成了“个人申报，动态调整，依法享有，操作规范，细致到位”成员资格界定模式。

一、制定了一套江北特有的操作规则

其出发点就是追求实质内容的公正公平，包含建立授权的成员资格界定工作领导小组和调研小组，三榜定案，上级审核，编制成员名册，录入成员数据库等为主要条款的操作办法。其基本操作程序如下：一是成立界定工作小组。由村党支部书记担任组长，以村两委会成员、党员代表、社员代表以及熟悉集体经济组织发展历史且群众认可的老同志等为成员，具体负责本集体经济组织的成员身份界定工作；二是发布公告。由界定工作小组发布开展集体经济组织成员资格界定的登记公告，明确登记对象、登记基准日、登记时间、登记方式等内容。界定工作小组借助明白纸、宣传页、大屏幕和入户宣讲等方式，广泛宣传成员资格界定工作的目的和意义，让广大农民群众知晓法律、法规、政策的规定和本村集体经济组织成员资格界定工作方案的基本内容，动员群众积极配合、广泛参与成员资格界定工作；三是信息登记。界定工作小组指导农民填写农村集体经济组织成员摸底登记表，主要包括姓名、性别、出生日期、户籍所在地、户籍变动情况（迁入迁出日期、原因）、家庭成员情况、土地承包情况等内容；四是摸底调查。界定工作小组广泛搜集本村集体经济组织相关人员的户籍登记、土地承包经营权登记等信息，收集整理村民提交的相关证明材料并进行真实性审查，对照成员资格界定标準，对本村人员基本情况进行全面细致地分析；五是方案制定。界定工作小组在对本村集体经济组织的历史沿革、成员变化和本村现状人口进行全面调查并掌握基本情况与相关人员基本诉求的基础上，依照法律、法规、规章等有关规定，针对不同类型人员，研究制定本农村集体经济组织成员身份界定方案，经社员代表大会表决通过，报上级机关备案；六是初步界定。界定工作小组根据调查摸底掌握的基础信息，依据相关法律、法规、规章等有关规定和本村集体经济组织成员资格界定工作方案，对符合本村集体经济组织成员资格条件的人员进行初步界定，形成初步界定成员名单；七是公示修正。界定工作小组对初步界定成员名单进行公示。公示期间，对初步界定成员名单有异议的，相关人员应该以书面形式向界定工作小组提出意见。对于相关人员提出的意见，界定工作小组应当讨论提出处理意见，做出修改或不修改初步界定成员名单的决定，并向当事人反馈处理意见。经过修改的初步界定成员名单应当再次进行公示，每次公示不少于5天。初步界定成员名单须经公示无异议后方可确定为认定结果。八是民主表决。对于界定过程中出现的少数特殊情况，经界定工作小组处理后，当事人或利害关系人仍有异议的，由社员代表会议进行民主表决。九是备案审核。经公示无异议后，将农村集体经济组织成员名单报上级机关审核。当地职能部门应当指导辖区集体经济组织做好成员资格界定工作，并对有关工作进行监督；十是结果公布。成员资格界定结果以村党组织、村委会和界定工作小组名义在公示栏进行终榜公布。界定工作小组应当全面收集成员资格界定过程中的会议记录、实施方案、公示材料、成员名册和相关证明材料等重要资料，整理成册后上报上级机关存档备查。以上十个程序中，特别是确定的三榜定案以及上级部门审核，可以为弱势群体起到补救作用，避免出现“多数人暴政”现象，消除“一议而终”产生偏差失误，也改变了以往“双过半”同意即生效的做法，将赞成率必须超过三分之二，使认定结果真正得到群众认可。

二、确立了农村土地没有全部征用等情况下的享有资格条件

成员身份与初始人员的投资入社有关，建国初期当时办社时，由初始成员的农民群众以政府分给的土地、个人私有的耕牛以及大型农机具等互助合作而成，同时也与农村重大改革动作紧紧伴随着一起，依照《浙江省村经济合作社组织条例》第十七条规定：开始实行农村双层经营体制时原生产大队成员成为广义意义上的初始成员。同时是否在第一轮第二轮农村土地承包工作时发包过耕地也是判别成员资格的一个依据。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”，以及第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。因而，凡是以家庭承包形式拥有农村土地而没有丧失农村集体经济组织成员资格条件的就是经济合作社成员。除此之外，在什么情形之下不能拥有无偿享有集体经济待遇，笔者根据宁波市江北区人民政府作出（关于印发《江北区土地征用补偿安置办法》通知）（北区政发〔2003〕7号）文件第二十四条之规定：计税耕地被全部征用，最后一批计税耕地征用时批准机关批准之日；全村实行农转非的批准之日。符合上述三个条件的，辖区新增人员从此不能再无偿享有集体经济待遇。

三、明确了作为农村集体经济组织成员资格的界定要素

按照中共中央国务院颁布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）文件精神，确定了农村集体经济组织成员资格界定要素为：户籍关系，农村土地承包关系和对集体积累的贡献等因素，《农村集体经济组织法（草案）》第十二条规定：农村集体经济组织成员大会按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、生产生活情况、基本生活保障来源、对集体积累的贡献等因素，依法确认本集体经济组织成员。因此，本区以户籍关系，农村土地承包关系和对集体积累的贡献为重点要素，还结合履行义务、福利享有和居住状况等辅助因素给予全面而又综合考虑是完全符合上级法律和政策规定的。在界定期限上还视农村实际设立了成员的相对静态管理模式。就是不再实施繁杂的每年界定方式，而是与集体经济组织选举的换届工作紧密结合在一起，通常一届或二届界定一次，以切实维护新增人员的合法权益诉求。

四、提出了尊重外嫁女（包括入赘婿）在集体经济待遇享有上的自主选择权

在农村集体经济组织成员界定工作中最难处置的是农嫁女问题，由于其流动较为频繁，以及农村习俗的惯性作用，出现的信访案件也最多，而化解这一问题的切入点就是创新制度，给予农嫁女一定程度的选择权利，就是制定农嫁女有在娘家或夫家作为集体经济组织成员的选择权，允许其在一年内办理好相关手续。如继续留在娘家村作为集体经济组织成员的，只要在夫家村开一张没有享有该集体经济组织成员待遇等相关证明文件即可。如选择在夫家村作为集体经济组织成员的，应办理好迁往转移成员的手续。当然，具体办理过程中还要知晓两个农村集体经济组织各自的章程规定及其成员管理办法，以免产生麻烦。这里的重点是判断在娘家村是否属于丧失农村集体经济组织成员资格的情形，如迁出户籍关系，不在保留对象之内的即在娘家村丧失农村集体经济组织成员资格，必须在夫家村按政策享有集体经济待遇。

五、构建了对保留对象的人员允许在一年内迁入户籍关系的宽限时间规定

实践中，对户籍关系已经迁出的人员，在《关于农村股份经济合作社成员资格身份确认的指导意见（试行）》（北区政改〔2018〕1号）文件中规定：对解放军、武警部队的现役义务兵和符合国家有关规定的初级士官；全日制大中专学校的在校学生；被判处有期徒刑的服刑人员等3种保留成员资格身份情况的，在保留情况丧失后一年内户籍关系迁回的，应及时进行成员资格身份恢复登记；逾期未迁回的，成员资格身份不予保留。这里一个重大制度创新就是建立农村集体经济组织成员档案的迁移手续。一个集体经济组织迁入到另一个集体经济组织应该附带成员档案，内容包括原籍村农村土地承包经营权证复印件，是否享有农村集体经济组织经济待遇的证明材料，如迁出村已经享有安置补助费的，迁入的农村集体经济组织不得重复享有，确保避免了成员权益“两头都不能享受”、“两头占”情况的产生。各地的创新办法也表明，作出量化到人、确权到户的制度设计也是一种积极尝试。农村集体产权制度改革之后，集体经济待遇的享有份额分配到户，不管户内人数如何变化都不受享有份额和经济待遇的影响。这一做法也符合中共中央国务院出台的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中的“提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份”的规定。

六、作出了在界定确定时间之前已经死亡人员等特殊群体的政策界限

老人过世以及出生不久的小孩在未到界定时间内因故死亡的，一般不能享有集体经济待遇。如经成员代表大会讨论通过的，可以给予一次性丧葬补助费的形式，并且作为特别的决议予以化解。而对采用静态管理模式的集体经济组织在改制时可作出规定：怀孕社员妇女（包括社员配偶），凭准生证和市级医院证明在农村集体经济组织成员资格截至目前到村里登记，在预产期后二十日以内正常出生的新生儿保留其正当权利。这可防止为享有集体经济待遇而采取剖腹提早产子造成不良后果，是一种人性化的制度安排。

七、慎重对待农村集体经济组织成员资格丧失情形

宁波市江北区作出的农村集体经济组织成员资格丧失情形，符合《农村集体经济组织法（草案）》第十八条规定：（一）死亡或者被依法宣告死亡的;（二）丧失中华人民共和国国籍的;（三）已经取得其他农村集体经济组织成员身份的;（四）已经成为国家公务员和事业编制人员的;（五）自愿退出的;（六）法律法规和章程规定的其他情形。上述（三）、（四）、（五）三项情形下丧失农村集體经济组织成员身份的，依据已出台的章程规定，可以在一定期限内保留其已经享有的财产权益。这里需要讨论的是关于自愿放弃的情形是不是丧失成员资格，根据农村实际，在迁入户籍关系时，迫于村干部的压力等各种原因要求放弃享有当地的集体经济待遇时有发生。笔者的观点是按照法理，对自愿放弃成员资格可以在两年内提出变更或撤销诉讼，从另一角度说即使提出书面申请的也应由农村集体经济组织给予适当的经济补偿，不能丧失其生存保障条件。对已经农转非的大中专毕业生享有集体经济待遇问题耐人寻味，宁波市江北区原规定不能享有安置补助费，经农村各类群体的磨合和博弈，有的经济合作社依照一轮农村土地承包或二轮农村土地承包期间农转非的一次性经济补助对象予以对待。这里还需特别提出的是，对在国家党政机关、民主党派、群众团体以及国有（控股）企业由财政供养的在编人员，也就是由组织部门或人社部门考核招录，在政府机关部门在编，工资由财政部门拨款领取的人员，不能再享有当地集体经济待遇特别是宅基地资格权。农业农村部答复的信访内容也清楚表明，“较为普遍的做法是将土地承包关系作为判断农村是否具有基本生产生活保障的重要依据，通常认为国家公务员享受国家保障，并不依赖农村土地生产生活，其不应再享有基于成员身份的特殊保障”。因此，不允许有特殊对象具有特殊利益现象存在。

笔者也认为，此类人员不能享有集体经济待遇特别是宅基地资格权，其理由有三大方面：第一个依据是法律依据和法规依据。按照《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》《证券法》等相关规定，党政机关工作人员除有明确禁止规定外，党政机关工作人员可以将其合法财产以合法的方式投资于证券市场，买卖股票和证券投资基金，但是禁止拥有非上市公司（企业）的股份或者证券。《中华人民共和国公务员法》第五十九条规定，公务员不得“违反有关规定从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”。《中国共产党纪律处分条例》第九十四条更明确规定，拥有非上市公司（企业）的股份或者证券，是违反有关规定从事营利活动的行为，违反了党的廉洁纪律。

第二个依据，在于当地的政策规定，如《浙江省贯彻实施〈中华人民共和国公务员法〉工作方案》明文规定，对使用国家行政编制，经县（市、区）组织、人事部门批准，并已办理人员过渡手续，享受公务员相关待遇的乡镇（街道）机关聘用制干部，在办理农转非手续后，符合公务员登记条件的予以登记，享受公务员相关待遇，不得再享受原农业户口相关待遇。而在农村集体产权制度改革时，在确定丧失成员资格政策中都一一提出：“人力资源和社保部门办理正式招工录用手续的行政、事业单位的现职工作人员及离退休人员”为未能享有集体经济待遇特别是宅基地资格权的对象类型。

第三个依据，浙江省宁波市纪委的清退案例报道。针对浙江省委巡视组反馈指出的部分党员干部违规享受原农业户口待遇，违规领取及侵占村级分红等问题，公职人员参与村级分红，不仅是与民争利，而且违反了公职人员廉洁从政的原则，必须予以制止。宁波市下发关于开展党员领导干部及其他公职人员违规领取及侵占村级分红等工作方案，在全市范围内深入开展部分党员干部违规享受农村村民待遇问题专项整治。截至目前，宁波全市包括江北区共排查17.60万名公职人员，7785名公职人员完成股份分红清退工作，共清退股份125.98万股、分红3544.65万元。

需要提出的是，根据农村实际情况，如户籍关系仍在原籍村的，被当地农村集体经济组织接纳，与农村集体经济组织形成一定的经济上关联，可以作为保留对象看待。如被开除、辞职或刑事处罚的仍然可以到原籍村恢复成员身份，为该村农村集体经济组织成员，可以享有集体经济待遇特别是宅基地资格权。

综上所述，从法理上说，户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地为基本生活保障的农村居民，为农村集体经济组织成员。同时仍有农村土地以及宅基地的集体经济组织，其成员始终应是动态变化的，也是可以依规申请加入的。为此，建议采用以下常态化的对策措施：

第一，常态化创设农村集体经济组织成员资格界定工作机制。由社员代表大会推出的德高望重、办事公道、熟悉村庄历史条件的老村干部和社员代表组成调查工作小组，报经街道党工委或镇党委批准后，在村务公开栏中予以公布。农村集体经济组织成员界定应注意的是：一是在同一片区尽量统一；二是凡与村落共同体有关联的人员能享受的尽量予以部分或者全部享有集体经济待遇；三是对弱势群体应该予以照顾享有。而对三榜公示之后仍有异议的，可以告知其向当地街道办事处和镇人民政府以信访途径解决，也可按照法律规定向当地人民法院提起诉讼。

第二，建立世居社员+新增人员的界定办法问题。对未符合完全静态管理条件的股份经济合作社取消生不增死不减的成员增减制度，与村级组织换届选举同步进行。界定办法应该不断完善与补充，特别是允许已经迁入户籍的人员予以现金购股，如对外来种田农户优惠购股等，以推动改革不断向前迈进，维护农村社会的和谐。为此，区级应该发布指导性意见或者规范性政策文件，镇（街道）出台具体意见，村级则为制定管理办法。世居社员+新增人员的界定办法中，主要视该子女的父母是否是世居社员，是否与其形成婚姻、收养等关系，而完全是一轮土地承包之后迁入的外来人员的判别依据应该为是否向该社缴纳过公共积累款额等投资入社的情况。

第三，创建农村集体“三资”监管平台，将成员数据库增减及其变更专门设立模块。监管平台上可以制定各独立模块技术参数，在“资产管理”、“财务管理”、“交易管理”、“农村治理”之外单列“人员管理”应用，同时通过采用XML等常用数据标准，前置服务器作为交换核心，打通独立模块与其他平台对接通道，避免信息不对称现象。

第四，允许不同群体的人员投资入社。一是由原是当地农民身份的企业主投资农村集体经济组织，也可以是周围的农场主；二是新乡贤。即原籍是本村的国家公务员，事业单位和国企工作的财政供养人员辞职或其他原因回家乡创业就业；三是大学文化程度以上毕业的技术人才，管理人才以及技术发明，品牌拥有者等人员。

第五，繼续完善创新农村集体经济组织成员资格界定框架。就是由各级划定职责，在省级出台条例，市级作出实施办法的基础上，作为区级部门进一步提出操作规则，搭建乡镇级具体细则，村级制定详尽的界定办法的格式文本。而对已迁入户籍但未入社的外来种田农户、已农转非的大中专毕业生等特殊群体，必须予以一定程度的享有份额，维护其正当权益。

第六，建立以家庭成员为主体的成员名册。每当农村集体经济组织成员资格界定时，确定一定期限的成员资格登记手续，此期间内逾期不来登记、核实视为自愿放弃部分有关权益。同时强化成员管理，可以与个人身份证一样进行操作，设立农村集体经济组织成员身份编码制度，号码是唯一的，由农经部门按照相关规则统一编制，可由区号+4位户籍序号+出生年月日+取得成员时间+取得方式等组成，例如宁波市江北区慈城镇国庆村李某某的成员编码为330205010219640314201001，其他人员依次编码，以防“两头占”和“两头空”的情况发生。

参考文献：

[1]张兆康，朱芸.界定成员资格应在操作程序上建立七项制度[J].农村经营管理，2019（08）：15-16.

[2]张兆康.刍议农村集体经济组织成员资格界定工作——以宁波市江北区为例[J].山西农经，2019（03）：41-42+48.

[3]张兆康，朱芸.关于农村集体经济组织特殊群体人员的界定方法及其探索实践[J].中国集体经济，2020（04）：164-166.

[4]张兆康.集体成员资格界定的江北探索[J].农村经营管理，2017（05）：13-14.

[5]张兆康，傅起升.试论农村集体成员资格的认定标准[J].农村经营管理，2015（10）：42-43.

[6]张兆康.集体成员界定操作办法浅析[J].农村经营管理，2013（03）：25-26.

[7]张兆康.成员档案移交制度创建设想[J].农村经营管理，2014（09）：35.

[8]张兆康.创设集体成员资格界定制度[J].农村经营管理，2010（07）：34-35.

＊本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《深化农村产权制度改革推进城乡居民基本权益平等化研究》（17JJD790018）课题成果。

（作者单位：张兆康、朱芸、赖燕飞、孔姣洁，浙江省宁波市江北区农业农村局 ；丁关良，浙江大学。丁关良为通信作者）