国有企业内部控制缺陷及改进——以某国有企业为例

易欢 大华会计师事务所（特殊普通合伙）

国有企业作为我国社会经济的重要组成部分，在整个国家的经济发展中起着举足轻重的作用。近年来，在全球新冠疫情不断爆发、国内外经济形势压力不断增加的大背景下，国有企业顶住压力仍然稳定发展，一方面为国家的发展壮大提供经济支持，另一方面为国家应急自然灾害等提供强有力的经济保障。在国有企业发展过程中，内部控制是重要的环节，国有企业管理者给予了很大的重视，对内部控制的设计付出了较多的心血、对内部控制的执行付诸了较多的实践行动。然而，国有企业在内部控制的设计、执行过程中仍存在较多的缺陷、问题，制约着企业的发展。本文在对内部控制理论及我国内部控制发展建设阐述的基础上，结合某国有企业的内部控制设计及运行过程中存在的缺陷问题进行分析，并对相应缺陷问题的改进提出一些建议。

一、内部控制概述

（一）内部控制的理论

内部控制是在一定的环境下，单位为了提高经营效率、充分有效地获得和使用各种资源，达到既定管理目标，而在单位内部实施的各种制约和调节的组织、计划、程序和方法。

国有企业的内部控制是为了满足国有企业经营发展的，主要包括提高国有企业经营效率、增加国有企业利润，保证国有资本保值增值。高效的内部控制对于国有企业的经营发展意义重大，一方面为国有企业管理者了解企业情况、合理分配资源、提高管理经营效率，增加国有企业利润起到了重要作用；另一方面，对国有企业建立健全管理制度起到了促进作用，通过有效的内部管理，形成良好的企业文化，使得国有企业管理者和员工按照内部控制要求履职，使国有企业在一个良好的内部环境中长久稳定发展。

（二）我国内部控制的发展历程

内部控制随着社会经济的发展而发展，大致经历了以下三个发展阶段：

第一阶段是内部牵制。这个阶段，国家颁布了《会计人员职权条例》《会计人员工作规则》《中华人民共和国会计法》，这些法律法规条例的颁布，制定了会计人员岗位责任制，形成了会计工作的内部牵制。

第二阶段是会计控制。这个阶段，国家颁布了《会计基础工作规范》《内部会计控制规范——基本规范（试行）》等，修订了《中华人民共和国会计法》，至2004年底，财政部发布了采购与付款等5项内部会计控制规范，并印发了固定资产等征求意见稿。内部会计控制规范作为会计法的配套规章，在我国引起较大反响，成为各企业内部控制设计及运行的重要依据。

第三阶段是全面风险控制。这个阶段，国家发布了《企业内部控制基本规范》，是内控体系建设的阶段性里程碑。企业根据基本规范进一步完善内部控制。

（三）我国内部控制体系及构成

目前，我国企业内部控制规范的框架体系是由《企业内部控制基本规范》《企业内部控制应用指引》《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》组成的。基本规范是内部控制体系的最高层次，起统驭作用；应用指引是主体，对企业建立、健全内部控制制度提供指引；评价指引是内部评价指引，对企业内部控制是否有效提供指导；审计指引是外部评价指引，为注册会计师和会计师事务所执行内部控制审计业务的执业准则。三者相辅相成缺一不可，形成一个有机整体。

二、某国有企业内部控制的构成及运行

（一）内部控制的组织

内部控制，是由公司董事会、监事会、经理层、各职能部门和全体员工共同实施，为实现内部控制目标的过程。

（二）内部控制的制度

自成立开始，公司制定并不断完善了内部控制制度，公司层面制定了《“三重一大”制度实施办法》《内部审计工作管理制度》《内部经济责任审计工作管理办法》《信息化工作管理办法》等。业务层面各流程也制定了具体的内部控制制度，比如《货币资金管理制度》《融资管理制度》《费用预算管理办法》《固定资产管理制度》《投资监督管理办法》《财务报告管理制度》等。

（三）内部控制的流程

公司内部控制流程分为公司层面控制和业务层面控制，其中，公司层面控制包括组织架构、发展战略、社会责任、企业文化、内部信息传递、信息系统六个流程；业务层面控制包括人力资源、资金管理、费用管理、固定资产管理、工程项目管理、对外投资管理、国家出资企业产权登记管理、国有资本经营预算管理、财务报告、全面预算、合同管理、法律纠纷管理、担保业务、审计监察十四个流程。

（四）内部控制的风险点

公司层面控制的风险点：1）组织架构：治理结构不科学不合理，岗位形同虚设，决策缺乏科学依据、无执行力等，可能导致企业无法正常经营，难以实现发展战略。2）发展战略：企业对外部环境战略资源、内部自身的竞争优劣势认识不深刻，无法充分利用优势，有效避开劣势，可能导致战略失败，企业存在巨大风险。3）社会责任：一方面，提供的服务不到位，侵害消费者的利益，另一方面，对员工权益保护不够等，可能导致企业在公众心目中的形象以及打击员工的积极性。4）企业文化：企业缺乏良好的企业文化，导致员工无上进心，无归属感等，可能导致企业无法长久稳定的发展。5）内部信息传递：内部信息传递不畅通、不及时，可能导致决策失败等。6）信息系统：信息系统与业务实际情况脱节，规划不合理等，可能导致企业经营管理效率低下。

业务层面控制的主要风险点：1）人力资源：企业的人力资源缺乏或者过剩、关键岗位人员管理缺乏体系、人力资源退出机制不当等，可能导致公司人才流失、经营管理低下、影响企业声誉等。2）资金管理：筹投资决策不当、资金使用不合理、资金管控不严等，可能增加资金成本、资金挪用等风险。3）对外投资管理：未建立投资目标和规划，可能导致盲目投资，资金投放结构不合理，增加投资风险；未对投资项目进行及时的跟踪管理，导致投资项目失控。4）全面预算：不编制预算或者预算编制不全、预算目标不切实际、编制不合理、对预算的执行力不够、对预算的考核不严谨，可能导致企业资源无法得到充分利用以及预算管理流于形式。5）合同管理：未严格按照规定订立合同、未按要求对合同留存归档、未对合同对方主体进行资格调查等，可能使公司面临经营风险、导致公司权益受到损害等。

（五）内部控制运行中风险控制情况

公司依据《公司法》《企业内部控制基本规范》《企业内部控制应用指引》《中央企业全面风险管理指引》等要求，结合自身实际情况，对内控流程进行全面梳理，针对内控风险点，制定相应的内部控制活动，拟将风险降至最低。大部分内部控制活动在公司生产经营活动中起到了预防、控制风险的作用，但一些内部控制活动仍然存在设计不足、运行不到位的情形。

三、某国有企业内部控制存在的缺陷及问题

企业层面：1、企业未按照《企业内部控制应用指引第 4号——社会责任》的规定建立企业社会责任报告制度。2、企业未按照《企业内部控制应用指引第1号——组织结构》：“母子公司人员应当独立。子公司拥有自身的劳动、人事及工资管理体系，并与母公司实现分开。”的规定来执行内部控制。3、企业未按照《内部控制手册》设置审计岗位的不相容职务分离，审计部目前有员工1名，无法做到不相容岗位分离。

业务层面：1、人力资源：企业未建立关键岗位轮岗制度。2、对外投资管理：企业未对投资项目投后管理情况没有全面跟踪，无相关风险的应对措施。3、全面预算：企业未编制并印发预算编制纲要，确定下一年预算编制的原则和要求；企业未提出全面的预算草案，企业的预算编制表基本为费用预算，未达到全面性要求等。4、合同管理：企业未设置合同管理后评价制度等。5、信息化项目管理：企业各部门之间的数据传输过于依赖信息系统，缺少部门之间的沟通、核对的过程；企业业务核心系统数据与财务系统数据无法核对，业务与财务存在脱节等。

通过对内部控制缺陷的分析，问题主要体现在以下几个方面：

（一）内部控制管理制度设计不够充分、合理

国有企业设计的《内部控制手册》中，部分内控管理制度未按照基本规范和应用指引的要求设计，形成了制度设计层面的缺陷。比如未按照应用指引的要求，建立企业社会责任报告制度。国有企业，除了是国家经济来源的重要经济实体，更是在国计民生中具有重大影响的组织，对国家社会存在着重要的责任。内部控制制度是原则，只有制度设计充分、合理，才能保证国有企业内部运行发展有据可依，才能促进国有企业长久稳定发展。

（二）管理层对内部控制的重视不足

国有企业虽按照基本规范和应用指引等建立了内部控制制度，形成了《内部控制手册》，但管理层仍对内部控制的重视不足。主要体现在以下方面：一是内部审计机构人员少，内部审计机构所有事项均由一个人执行，无法做到职责分离、不相容职务分离等。二是管理层缺少重视，导致员工无法正确认识内部控制工作，使得内部控制的作用无法得到充分发挥。

（三）内部控制制度执行力不足

国有企业根据制定的《内部控制手册》来执行内部控制工作，但在执行过程中仍存在各种问题，比如未按照相关规定的要求落实内部控制工作，存在落实不到位、内部工作层层“打折扣”，未能有效的实施不相容职务分离，企业内部缺乏有效的沟通、企业信息化建设与公司业务存在脱节等。

四、完善国有企业内部控制的改进措施

（一）根据企业特性，建立符合自身发展的内部控制管理制度

以基本规范、应用指引等为准绳，制定符合企业自身发展的内部控制管理制度。只有制度合理、合规、健全，才能指导企业稳定、长久的发展。无论是企业的短期目标还是长远计划，都将得到实现。同时，应该考虑到企业的发展不是一成不变的，在发展过程中，应该根据业务的变化，修改相应的内部控制管理制度。

（二）提高企业管理层对内部控制的重视程度

对于内部控制工作，国有资产监督管理部门和国有企业的管理层应该给予高度重视，只有在政府和企业管理层都重视内部控制的基础上，国有企业的内部控制工作才能有序推进。一是国有资产监督管理部门应对其任命的管理人员的工作进行监督，对其工作成果进行考核，考核不能仅关注企业的经营收益，应该以多方面指标，包括但不限于国有资本保值增值，企业在行业中的发展、社会公益事业等多方面指标结合考核，引导企业管理层不断完善企业内在，实现企业健康稳定发展。二是国有企业管理层需以身作则，坚决按照内部控制的要求来办事，结合企业自身的业务性质，建立健全内部控制制度。国有企业管理层应言传身教，使得企业员工了解内部控制工作，以及了解内部控制工作对各员工各岗位的重要性。三是国有企业管理层应该加大力度支持内部控制执行部门的工作，扩大内部审计部门队伍的建设、提高内部审计人员的素质等。

（三）加强企业内部控制制度的执行力

虽然建立健全的内部控制制度是根本，但是如何在生产经营活动中执行内部控制制度才是关键。国有企业需加强内部控制制度的执行力，一是国有企业管理层需以身作则，严格按照内部控制制度来处理各种事务；二是建立责任奖惩制度，对国有企业全体员工是否按照内部控制制度来进行日常工作，明确责任奖惩；三是加强内部各部门的沟通，监督等管理机制。

五、结语

国有企业内部控制取得了一些成果，比如制度的建设、流程的设计等。但是，制度的建设仍存在不符合自身企业发展、不够充分等设计缺陷，制度的执行仍存在力度不够，纸上谈兵的执行缺陷。就这些缺陷，本文提出，需要根据国有企业自身的发展情况，制定与其相匹配的内部控制；国有企业监督管理部门及国有企业管理层应提高对内部控制的重视程度；加强内部控制制度在各部门各岗位的执行力；完善内部控制制度；加强领导层的重视，加强企业员工对内部控制的认识；创造一个良好的内部控制环境，促使国有企业健康长久的发展。