标准化视域下消防监督管理模式创新研究

张国强

（山东省青岛市市北区消防救援大队，山东 青岛 266000）

近年来，由于国家社会与国民经济建设的迅速发展，高荷载、立体式、大面积、大空隙的现代大火和矿山塌陷、超强台风、化工危险品泄露等严重自然灾害发生态势越来越严重，中国现代灭火事业的发展正遭遇着巨大挑战。文章研究的重点，主要是对当前中国消防安全监督管理的实际状况加以分析，并提出了中国消防工作监管的三个创新管理模式。

1 消防安全管理现状

1.1 消防基础设施的落后

第一，城市灭火供水欠缺基础。“十一五”时期，全国的城市消火栓工程建设已经显著提高，但基础设施较弱、水底子薄的状况却并未取得根本性转变。第二，城市消防站工程建设的落后。第三，城市桥梁道路并不畅通。第四，建筑不能满足消防安全需要。一些企业为省钱，对消防技术标准的需求实行了“断章取义”，把这些可设置于建筑物内部的固定消防设备局部砍掉，从而导致固定式的消防设备并不安全。

目前中国消防安全工作存在以下问题：第一，近年来我国重大安全事故呈逐年增加的态势，传统的管理方法已经跟不上现代化的步伐，严重影响了我国的发展和升级。这些差异主要表现在：①很多企业采用了以效益为导向，而忽视了安全管理。这种心态导致了对安全工作的忽视，如对各类巡视工作的不重视，对消防器材的维护也不重视。②对自动火灾的法律法规睁一只眼闭一只眼，违法的行为时有发生。近年来，我国消防安全工作取得了长足的进步，但仍存在着一些问题：一些商店、影院、酒店等对安保设施进行了改造，并占用了保安通道。防火门的安全设备受损，无法通行。比如，有一处发生严重火灾的地方，这是一座非法建筑，在运转中，电力系统发生了故障。本来可发挥疏散功能的安全走廊因为设置了橱柜等，耽误了高层群众的疏散，使得大火急剧扩大，导致造成十几人遇难、物业遭受严重损害的严重后果。③在消防安全管理上，由于工作人员没有过硬的专业素养，使得有些机构的安全主任本身并不具有专门的消防安全资格，且人员流动性也相当大，自动消防设施的工作负责人通常都是兼管或者兼职，扑救的程度参差不齐。第二，基础消防设施没有得到有效的保障。目前，我国很多城市都存在着消防力量不足、消防设施建设落后等问题。延误了火灾自动救援的黄金时段，对火灾的应急救援工作也是不利的。第三，公共机构在公共消防方面的自我救火职能还很薄弱。我国的消防安全管理与监督处于较低水平，而政府部门公共自救消防能力较差，实际操作中有许多疏漏和形式工作。第四，消防安全的有关立法体制并不完善。虽然从目前来看，已经制定了不少类似的消防安全法律，但在法制体制构建方面，还是有许多欠缺。另外，在内容涵盖程度和尺度问题等方面，还需逐步完善和斟酌。

1.2 公共消防的功能不完善

第一，政府部门公共消防工作统筹功能薄弱。消防通常被视作软任务，政府部门制定、实施、监控、治理公众消防工作的机制不完善。第二，政府部门公众火灾管理意识薄弱。最后，地方提供灭火服务的职能薄弱。

1.3 消防监管力量不足

消防工作主管部门虽然担负着消防监管各项任务，但由于管理体制问题以及基层消防组织配置不当的情况，仍然严重的限制着消防工作的健康发展。目前面临着两个困难：一是消防力量相对薄弱。中国消防事业是全面系统性的以预防为主的事业，由于消防人员力量严重不足、任务量大、工作人员更替频繁、直接造成了消防工作主管部门不能在合理的时期内进行各项监督检测的各项任务。二是消防队伍都没有组成合力做好消防工作管理，所以火灾管理工作也是社会安全问题的一部分，应当是全社会各个机构和各种社会人员的共同任务，而不仅是消防工作机构的主要任务，还包括行政机关、公安派出所以及群众安全工作者，也有管理消防工作的权利和义务。

1.4 立法建设还不完善

目前，中国的消防法规系统的建立还尚不完善，包含《消防法》在内的各项消防立法、技术标准都还不健全。一些灭火技术规范、国家标准颁布后，也并没有根据经济、科技的快速发展而及时加以调整。也有的专业科技规范和标准未能解决好“溯及力”的难题，尤其是专业技术规范修编落后，导致一起重特大火灾事故修改一个标准文件的落后现象很明显，人为制造了大批“火灾隐患”。

1.5 消防教育宣传训练的教学体制不完善

第一，对宣教工作意义理解不够深入。很多机关、单位即使进行了消防宣传教育工作，也常常只热衷于形式、走过场，为“宣传而宣传”，根本没有社会责任心和实质性内涵，导致消防宣传教育工作有名无实，收效甚微。第二，由于没有部门联合消防的宣传教育活动工作制度，所以消防宣传教育活动工作对消防救援队伍依赖性很严重。对消防工作机关的宣传教育活动工作，认真落实起来往往是完全依靠消防救援机构，让消防机关唱起了“独角戏”：一是由于现阶段消防的宣传教育活动工作，还必须由消防组织开展统一统署，而政府各部门、各产业单位缺乏具体的宣传教育训练规划，不自觉组织与监管行业人员开展有序的消防安全工作，宣传教育活动工作也缺少主动性，政府部门的联动消防宣传教育活动极为局限。二是由于部分行政机关的自动消防主体责任还没有落到实处。第三，学校灭火教育与训练系统不完善。第四，人民消防安全的主体意识淡漠。

2 关于消防安全监管方法的规定创新

2.1 标准化监督管理的形式

消防监管是指各级消防部门为应对火灾而采取的一种防范措施，它可以在建筑物和单位内部预先做好防火准备，以避免火灾的发生，减少火灾的危害。首先，要在公众集会场所投入使用和营业前进行防火安全检查，以防止突发火灾对人身的危害。其次，是对单位在防火工作中的法定责任进行监督检查，单位是人员密集的地方，一旦着火，很可能会引发很大的危险，必须引起重视；第三，按要求进行防火监管，重点是对一些不常见的单位和建筑物进行防火监管，以避免发生火灾。

2.2 消防执法的多重主体协同机制

公众治理的核心是从公众行为和服务主体的单一性向多样化过渡。面对当前消防力量薄弱，需要新的社会力量补充的局面，更需要依靠整个社会的力量共同介入。此外，由于消防监督本身也就是公共治理行为，所以多元力量的介入本身也能发挥消防技能、消防信息传递和灭火技能、消防能力提高的功能，对破解三个“没有根本改变”问题将会起到至关重要的作用。消防监督管理工作活动中，消防工作管理机构、治安警察局、消防工作中介组织、保险公司、专业的消防工作团体等，必须建立一个既以消防安全为中心、又进行竞争与配合的管理网络。消防部门作为专门的消防管理机构，其应扮演消防工作公共政策制定流程中的议程制定作用，形成消防工作监管的制度。《消防法》赋予了各级消防部门大量的消防执法权，已成为了一种专门的消防工作机构，其关键任务应当是提高消防公共服务水平，并主要负责重特大火灾事故的防范管理工作和消防教育、专业培训等工作。公安派出所是公安机关的一个基层单位，负责本地区的防火管理工作。加强公安分局消防监督职能发挥派出所直接联系群众、联系部门、动态掌握的功能，加强对非重点岗位的日常监管工作，完善各项执法活动，让消防工作的监管工作更为夯实。

3 创新消防监管方式

（1）在公共场合，尤其是在人口稠密地区和公共场合，应充分利用必要的防火和安全设施。抛弃传统的行政方式，加强警察队伍的配置。例如，某地消防支队实行“一卡式”管理，按管理工作进行分级，按产品质量、数量、火灾危险性等进行分级。通过建立管理制度、考核措施、考核方式等，对不同区域的消防安全监察机构实行分级管理。根据危险等级，对各层次的火灾事故进行评价和奖励，形成了一套规范的火灾监控系统。

（2）为加强社区防火检查组的建设提供资金支助。此次消防安全监管力量的变革，是保安力量在传统管理方式上的创新。随着消防办公场所的逐步建成，消防工作层层落实，消防检验力量弥补了过去人员不足、技术力量单薄的状况，逐步构建起与政府部门和社会联动的消防管理模式，火灾管理也被推向了全新的层次。上海佳和社区是由当地政府部门、消防部门牵头，以社区力量组成的防火监督力量，有效解决了目前存在的火灾管理责任重、监督力量不足的问题。而现在，这股力量已经扩展到了社区居委会，在监督小组的努力下，他们的自我保护意识和消防意识都得到了极大的提升。

（3）改进评估制度。作为消防监管规范化的一个重要组成部分，评估系统可以建立起一套长效的管理实施机制，便于有关部门对火灾的监管和规范化。首先，要建立一个社会单位的消防安全评估系统，对各类单位和建筑进行分类，确保评估的科学性。并且，在实施的过程中，要加强对管理者的认识和技术，确保他们能够建立起一套完整的检查体系，以确保调查的严肃性。其次，要建立健全培训制度，目前城市化进程迅猛，建设项目规模急剧扩大，目前的消防监管人员无论是数量还是技术水平，都不能适应当前社会发展的要求，因此，在当前的发展进程中，有关部门必须建立一套能够让员工清楚了解消防安全知识的人才培养体系。同时，也要根据政府的需求，建立起以政府为主导的机制，使其发挥更大的作用。

（4）采取公共政策和公共服务的管理方式，是公共行政思想的延伸。针对目前消防管理力量较弱、社会参与程度较低的现状，采取多元化的社会消防监管方式，提高了社会公众的安全意识。因此，中国社会消防监管方式的改革和升级，应采取多种形式的市场主体多元化。由火灾管理部门向监管机构转变，监管体制中也引入了市场竞争机制。同时，社会消防服务能力也得到了加强，预警系统和安全教育也被提上了议事日程。尤其是社会义工数量的快速增长，更是为我国的消防事业管理体制改革注入了新的活力和力量。

（5）实行消防主管部门分级、分级监管。自动消防的分级、监督，是指根据消防安全工作中的相关问题，将各部门的防火监督责任落实到位。通过对各单位进行分级、分级的监督，逐步实现消防安全的有效、合理和严密。由此，建立了“重点突出，有序监管”的运行机制，提高了行政执法的整体效能，提高了行政机关的自我监管能力，为预防和控制火灾事故奠定了坚实的基础。而分级监管的具体实施方法，则是将各单位的火灾安全状况进行分类，根据不同类别、不同特点，对其进行评估。运用定量和定性相结合的方法，对各单位进行的消防自动化程序的执行进行了科学性、合理性的评估。此外，中国武警消防部队将对其进行科学的预警评价，并根据其结果，形成全国范围内的自动扑救情况调查，并定期公布。

4 结语

近年来，我国城市火灾事故频发，对我国的经济发展造成了不可弥补的影响。因此，随着市场经济的不断发展，消防安全工作也越来越受到人们的重视。一方面，各有关部门要加强对火灾的自动控制与监控；从根本上遏制火灾的发生，降低火灾的发生。同时，建立新型的消防自动化监控系统，提高我国的自主性灭火能力，促进我国自主防火的发展，为中国的社会主义建设提供有力的保障。

总而言之，当前中国的火灾形势不容乐观。监督管理的实际状况不容有一丝松懈的思想，在社会共同责任治理理念的指导下，目前中国消防监督管理主要有三个创新管理模式：消防监督管理的分级分类管理模式、以财政资金建设的社会责任消防监督团队管理模式、政府消防监督管理的多元责任主体社会协同管理模式。从第一种到第三种模式，是对消防监管社会化不同阶段进展程度的模式反映。而第三种模式则是公众治理理念在消防监管中发挥比较完善的阶段。