融资平台资金来源与成本控制

余晓敏 黄山城投集团有限公司

引言

在融资平台运营的过程中，选择科学的融资方案能够提升平台公司的盈利能力，促进地方经济的发展。但是当前的融资平台还存在较强的融资风险和较高的融资成本。这种状态与国家的融资平台市场化转型要求严重不符。因此，基于这种背景开展融资平台资金来源和成本控制的研究具有十分重要的现实意义。

一、地方政府融资平台概述

地方政府国有融资平台产生于20世纪90年代。长期以来，融资平台不断发展壮大，其业务模式也发生了重要的变化。在地方融资平台的概念方面，有研究认为其概念主要体现在广义和狭义两个层面。就广义角度而言，地方融资平台指的是由地方政府出资设立的，主要从事城建开发、城市建设项目投资、城建资产运营业务的各种融资公司[1]。就狭义层面而言，地方融资平台公司指的是由各地方政府通过股权划拨、不动产注资以及发行债券等方式设立的平台公司，其实际控制人通常是地方政府和国资委等单位[2]。

2010年，国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，该文件明确了地方政府融资平台的概念，即“地方政府融资平台公司是由地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体[3]。”

二、相关概念介绍

（一）融资成本

融资存在广义和狭义两个层面的概念，就广义角度而言，融资的是资金的融入行为，是指当事人通过多种方式在金融市场上筹集资金的行为。就狭义角度而言，融资是企业资金筹集的行为和过程。企业会从自身实际情况出发，根据运营的需要，经过科学的预测和决策，通过一定方式，从一定渠道向投资者筹集资金的过程。融资行为的主要目的是满足企业扩张、企业偿还贷款的需要。融资成本通常理解为因融资活动而发生的融资费用和资金使用费[4]。一般可以用资本成本去衡量融资成本，其公式为资金使用率/（融资总额-融资费用）。就财务管理的角度而言，融资成本的类型主要分为以下三个方面。

首先，机会成本。企业的内源融资行为并不会发生显性成本，但会存在一定的机会成本，比如企业可以通过留存收益获得投资收益等。其次，风险成本。企业的融资行为面临着一定的风险有可能会引发破产清算成本和财务困境成本，其中财务困境成本包括法律、管理和咨询费用等[5]。最后，代理成本。资金的使用者和提供者之间存在委托代理的关系。委托人会因监督和激励资金使用者而产生一定的成本，这部分成本被称之为代理成本[6]。

（二）成本控制

成本控制是指市场主体根据事前确定的管理目标，在一定的职权之内，在成本项目发生之前对各种可能影响成本水平的因素进行识别和管控，进而采取有效的控制措施将成本控制在可接受范围的过程。根据阶段不同，成本控制可以分为事前成本控制、事中成本控制和事后成本控制三种类型。其中，事前成本控制是成本管控的前瞻环节，能直接影响到总体的成本水平。而事中成本控制是对企业资源配置过程中的控制，是对人力流、资金流、信息流的控制，以及对劳动工具等费用支出的管控等。事后成本控制是对成本控制结果进行分析，并针对发现的问题进行改进，从而促进成本控制目标的实现。成本控制是成本管理的重要组成部分，其对象是成本发生的完整过程，包括但是不限于项目设计过程、原材料采购过程、产品生产和运输过程、销售过程、售后服务过程等。常用的成本控制方法主要有作业成本法、标准成本法、目标成本法、本量利分析法、战略成本管理法等等。

三、融资平台的资金来源渠道

（一）银行借款

银行借款是指企业根据借款合同从银行机构获得资金的行为。这种方式能在短期内筹集大量的资金，具有灵活方便的特征，然而企业也有可能会因为借款的金额较大，偿还期限较短而引发财务风险。对于融资平台而言，银行借款是主要的融资手段，资金通常用于基础设施建设、土地开发和大型固定资产的购置方面。

（二）融资租赁

2018年，财政部印发了修订的《企业会计准则第21号-租赁》，文件中对融资租赁的概念和判断条件进行了明确，提出所谓融资租赁是指实质上转移了与租赁资产所有权有关的几乎全部风险和报酬的租赁。而且融资租赁是仅针对出租人的概念。市场主体应该基于交易的实质而并非合同的形式对租赁的类型进行判断。融资租赁特征体现在：在租赁期满时，承租人能够获得对资产的所有权；承租人能够自由选择是否购买租赁资产，同时能够通过对比购买价款和行使资产购买选择权时资产的公允价值来判断承租人是否选择行使选择权；承租人租赁资产的时间占到资产使用寿命的大部分；在租赁开始日，租赁收款额的现值和租赁资产公允价值大致相当；租赁资产的性质较为特殊，一般条件下只有承租人才能使用。

（三）债券融资

债券融资是指企业通过出售公司债券来获得资金的行为。公司债券是依据法律程序发行的，规定还本付息期限，并标明债权债务关系的有价证券。债权融资方式获得了资金的使用权，而并非所有权，必须按时偿还本金和利息，同时不会出现投资人对企业的控制权问题，能够提高资金的回报率，充分发挥财务杠杆的作用。

（四）股权融资

股权融资是指企业通过发行股票的方式获得资金的行为。股票是表明股东享有的股份份额以及相关义务的书面投资凭证。股票的发行对象可以是社会公众也可以是特定的投资主体。一般而言，只有股份有限公司才能够发行股票。首先，股票融资具有长期性。市场主体筹集的资金无须归还。其次，不可逆行。企业所筹集的资金无须归还本金。投资人只能在流通市场上进行买卖。最后，无负担性。股权融资没有固定的股利负担。公司可以根据经营状况确定是否支付股利以及股利的金额。

四、融资平台融资成本管控中存在的问题

（一）缺乏融资成本管控意识

当前融资平台成本管控中存在的突出问题之一是缺乏融资成本管控的意识。一方面，即使有关部门已经从政策方面明确提出要剥离融资平台为地方政府融资的职能，要求平台开展市场化转型。而在实践中，部分融资平台仍然认为因融资行为发生的成本都会由中央财政“托底”，因此在融资方案的选择上缺乏对融资成本的考虑。另一方面，部分融资平台在获得资金之后不仅违背了“专款专用”的原则，还造成了大量的资金闲置。这一状况不仅增加了融资平台的违约成本，还提高了资金闲置的机会成本，从而导致融资成本上升。而这些都归因于平台缺乏融资成本管控的意识。除此之外，融资平台整体缺乏融资成本管控的文化氛围。各责任部门在资金使用的过程中存在明显的资金浪费、超预算资金支出的情况。

（二）融资渠道单一

事实上，地方政府融资平台缺乏丰富的融资渠道，融资结构不合理，融资方式较为单一。一方面，部分平台习惯采取银行借款的方式筹集资金。这种方式能在短期内获得大量资金，但也意味着较高水平的财务风险。由于平台公司运营的项目具有公益性特征较强、资金需求量大、利润回收较慢的特征，因此很容易发生到期无法偿还银行借款的风险。另一方面，同权益性融资方式相比，债券融资拥有较低的资本成本。但平台公司在发行企业债券方面面临着严格的政策约束，需要在发行主体、资产质量、担保措施、发行方式、评级机构等多个维度进行审核。此外，内源性融资的比重较小。基于平台公司的经营性质和特点，在开展内源融资和权益性融资方面还存在一定难度。

（三）融资规划能力不足

融资规划是确定融资方式，控制融资成本的源头环节。一方面，部分平台公司缺乏较高水平的融资规划能力。部分平台公司的治理机制还不合理，在融资决策中未能严格遵守论证程序，存在“一言堂”的现象。部分专家在对公司方案进行评估时，单纯从成本绝对值角度出发，为应对融资成本和收益进行综合性考虑。另一方面，对融资规模、融资机会和融资结构的规划并不合理。部分平台公司的融资规模与实际投资项目的资金需求量不符，容易发生资金闲置情况，同时对外部进入市场环境的判断不准确，选择的融资方式利率较高。平台公司在融资规划时忽略了对融资风险的后续控制，确定的融资结构不合理，存在较强的融资风险。

（四）融资创新能力不足

地方融资平台的融资渠道和融资管理模式都较为传统，缺乏创新的意识和能力。一方面，由于地方政府对平台公司债务风险监管的趋严，部分平台传统的融资模式受到了一定程度的影响，融资规模难以持续。另一方面，部分平台公司还存在严重的行政化倾向，尚未建立现代化的企业管理制度，人力资源制度并不完善。融资管理人员缺乏对平台融资环境、融资模式的深入研究，以及对融资业务的创新意识和探索实践能力，比如对供应链融资、PPP模式和BOT模式的探索和创新还不够。以至于平台公司被动局限于传统的融资模式上，经常出现应急式融资，在融资规模、融资期限、融资成本的控制方面并未作出合理安排。

五、融资平台加强融资成本管控对策

（一）增强融资成本管控的意识

意识对行为具有巨大的指导作用，因此融资平台应该增强成本管控的意识。首先，对于领导者而言，应增强终身学习的意识，加强学习国家下发的各种制度文件，比如《企业内部控制基本规范》以及银保监会“15号”文等，以领会文件精神，认识到融资平台加强市场化转型、管理债务风险、降低融资成本的重要性。其次，平台公司的管理者应树立融资成本管理的责任感，积极学习融资成本管理的理论，并在单位内部大力探索融资管理方案。最后，融资平台还应该在单位内部大力营造关于融资成本管理的文化氛围，应加强宣传工作，可以通过官方网站、公众号、微博等方式面向基层员工宣传成本管理的相关理论，以增强基层员工对融资管理的价值认同。

（二）拓展多元化的融资渠道

多元化的融资渠道不仅能够分散融资风险。同时还能在综合性融资成本和收益方面取得平衡。一方面，融资平台应该拓宽银行融资渠道。融资平台应摆脱对单一金融机构的依赖，应同多家商业银行建立良好的合作关系，以分散单一商业银行带来的融资风险。另一方面，融资平台还应根据发展阶段的不同选择差异化的融资模式。举例来说，基于政策方面的限制，在平台项目的规划和设计阶段，平台公司可以选择股东投资、关联方借款的方式融资；在项目开发建设阶段，平台公司适宜采用期限较长、融资规模较大、融资成本较低的债务融资模式，可以向商业银行借款；在项目运营成熟阶段，如果平台公司具有稳定的内源性现金流，那么可以采取期限较长规模较大、成本较低的融资模式，比如资产证券化、REITs模式等。

（三）加强融资规划能力

融合平台必须从源头加强对融资成本的控制，要加强融资规划能力。一方面，在融资方案的选择方面一定要严格贯彻民主决策程序，加强对融资方案成本与收益的评估。有关部门一方面要加强对项目方案资料的搜集与整理，同时要选择科学的方法对项目方的成本进行测算，比如对于股权融资方案，可以采取每股收益分析法比较融资成本。对于多种模式并存的融资方案，可以采取平均资本比较法确定融资模式。另一方面，融资平台应该完善融资预算工作，比如采取科学方法编制项目投资总预算，及时更新未来半年以上的预算数据，以提前了解资金缺口的大小和时间点，并选择科学的融资方案等。

（四）提高融资创新能力

加强公司创新有利于拓宽平台公司的资金筹集渠道，提高融入资金的充裕性，改善资本结构，降低融资成本。首先，融资平台可以采取PPP项目融资模式，引入社会资本的参与，形成利益共享、风险共担、成本共管的公私主体合作机制。其次，可以采取供应链融资模式，融资平台可以寻求上下游配套企业形成一个利益整体，并根据企业的交易关系和行业特点制定基于现金流的一揽子融资方案。该模式解决了利益链整体融资难的问题，同时可以降低供应链融资成本。最后，可以探索应收账款证券化融资模式。部分融资平台存在大量的存量债务风险，可以将较大额度的应收账款证券化。除此之外，融资平台管理员还应积极深入金融市场，探索更为新颖和符合实际的融资模式。

结语

在经济发展速度放缓和国家政府监管趋严的背景下，地方融资平台必须加速去行政化，开展市场化转型，降低融资成本，优化融资模式。在实践中，各级地方融资平台还存在缺乏融资成本管控意识、融资规划和融资创新能力不足等问题。本文认为地方公司平台必须增强成本管控意识、拓展多元化融资渠道、加强融资规划能力、提高融资创新能力、增强经营能力，只有如此，才能提升平台公司融资管理能力，实现对融资成本的管控。期望本文的研究能为平台公司融资成本管理水平的提升提供一定的参考和借鉴。