事业单位内部控制实现全覆盖的路径分析

蒋静 湖南省自然资源事务中心

引言

事业单位在国家发展和社会经济建设过程中具有重要意义，事业单位已经将内部控制工作进程报告归纳到决算报告体系之中，这种方式虽然使内部控制取得了一定效果，但要实现内部控制在单位管理中的全面覆盖，还需要对其进一步优化和完善。

一、实施内部控制的意义

开展内部控制的最终任务是实现事业单位的全面管理，确保事业单位获得可持续发展，全面提升事业单位的实际运行效率和水平，促进单位完成预定的发展目标。事业单位在建设内部控制体系的过程中，主要包括了调节和管理方式、激励机制和流程管理等多种方式。在内部控制的作用下，有效整合多种资源，提高各类资源的使用效率，为事业单位创造更高的经济效益。事业单位加强内部控制，可大大减少管理上的漏洞，降低财务风险，重要环节建立监督机制，简化业务流程，不仅能强化履职担责的服务意识，还能提高行政运行效率，提升事业单位财务管理实效，推进事业单位内部控制日趋完善。

二、事业单位内部控制存在的突出问题

（一）内控体系尚未完善

随着预算绩效管理的改革，通过信息化和大数据手段，事业单位预算支出管理体系得到了优化，部分事业单位建立了完整的内部控制体系，但内部控制体系的内容和方式并不完善，再加上事业单位内部控制体系的执行存在滞后现象，使得部分事业单位在收支管理和业务审核方面存在不全面的问题，预算支出和预算编制也存在不统一的现象，也就无法构建科学性和完善性比较强的轮岗工作体系。一些事业单位没有重点关注财政资金的实际使用效率，直接造成财政资金在实际使用过程中存在严重浪费及消耗的问题，甚至部分事业单位受到重视资金分配、忽视资金管理这一理念的直接影响，造成事业单位资金在实际使用过程中缺乏科学管理，甚至影响到了财政资金的使用效益，事业单位在实际管理中就容易产生徇私舞弊等问题，内部控制体系也就无法充分贯彻和落实，各项管理工作的开展也会受到阻碍。事业单位运行管理中如果缺乏完善的内部控制体系，就无法在内部控制工作实施过程中对各项问题进行全面分析和控制。

（二）固定资产管理比较混乱

我国现阶段很多事业单位在日常运行中缺乏对资产管理工作职责的科学规范划分，尤其是对于事业单位的固定资产管理工作和无形资产管理工作来说，两者的分配界线比较模糊，严重限制并制约了资产管理工作的顺利有序开展。如果事业单位没有按照内部控制工作相关标准及要求建立固定资产管理系统，就会造成固定资产分配工作缺乏科学性及合理性，资产采购工作也存在比较大的随意性，事业单位各项资源就会存在大量消耗行为，甚至存在账实不相符的现象，直接影响了事业单位的经济效益。例如：对于差额事业单位来说，主要采取资金统筹资金方式控制资金来源，这种方式使得事业单位对财政资金的支持程度和依赖程度比较低，如果事业单位在资金管理工作开展过程中存在问题，就容易造成事业单位日常运行中的资产流失。

（三）业务层面内部控制薄弱

第一，事业单位预算管控能力弱。由于信息化程度低，大部分事业单位的预算编制都是由业务部门的人报送数据，财务只是简单的数据汇总，这种工作方式不能针对预算编制采取详细论证，无法做到有效的预算管理事前控制，预算管理工作的准确程度也就不高，经济科目支出方案也就无法实现详细划分。在这样的背景下，事业单位的预算调整工作较为复杂，因预算编制的不合理造成预算的执行难。因预算编制源头的不科学造成事中控制力量比较弱，预算管理工作在开展过程中就会缺乏有效执行监督，更无法有效监控预算执行和绩效目标的具体情况，严重削弱了事业单位预算管理工作的约束能力。除此之外，一些事业单位日常运行中存在预算管理事后控制不规范的问题，导致事业单位绩效自评和绩效评价数据不到位，甚至无法有效应用绩效评级的结果。

第二，不相容岗位未分离。很多事业单位在实际运行发展过程中还未真正实现不相容工作岗位相分离，也没有制定岗位轮换制度，甚至还会造成事业单位工作岗位轮岗周期以及轮岗方式不明确。例如：一些事业单位出纳岗位工作人员大多会兼职复核工作岗位，而采购人员则会兼职保管岗位，这种兼职方式容易造成事业单位财产损失和事故风险等问题。

第三，没有严格执行内部控制制度。部分事业单位内部控制制度没有真正实施，而是成为一种形式主义，直接造成内部控制工作的执行力度比较差。例如：当前事业单位预算绩效管理工作的开展并未真正实现全方位的覆盖交流，加上当地政府部门的采购工作欠缺合规性，直接造成事业单位在处理固定资产的过程中存在账实不相符或者处置不规范等一系列问题，还有些事业单位收支管理工作不到位，就会导致事业单位建设项目缺乏可行性，事业单位就会在进行合同订立和执行中缺乏规范性及科学性。

（四）内控人员专业素质不高

某些事业单位认为内部控制等同于财务管理，认为内部控制就是财务人员的事，缺乏全员性和系统性的考虑，对内部控制人员的专业能力和综合素质水平要求低，往往不能满足内部控制工作开展的更高要求，内部控制人员也就无法严格执行内部控制具体流程。这种方式会造成事业单位不能有效识别风险能力，甚至造成风险分析工作的不准确，直接影响到对事业单位各项资源的整合及利用。

（五）内部控制信息化程度比较低

我国现阶段事业单位内部控制工作的开展处于人为控制阶段，不论是领导重视、业务部门参与，还是外部职能部门监督等，都依赖于人的主观判断，这就使得内部控制信息化建设风险比较高，内部控制信息化的容错机制也就存在不足。只有在内部控制工作开展过程中引入信息技术，才能固化事业单位经济活动的业务流程，将弹性管理变为硬性系统约束，在这样的背景下，事业单位才能有效解决内部控制工作开展过程中面临的问题。

三、事业单位内部控制实现全覆盖的具体路径

（一）构建完善的内控体系

事业单位要重点关注自身工作职责，秉持为人民服务的发展理念，结合社会发展要求进行创新和改革。要将内部控制作为单位实现内部管理科学化、规范化的重要手段，实现内部控制的全面覆盖，建立安全高效的内部控制体系。结合国家出台的相关政策和标准，采取科学合理的方式开展内部控制工作，还需要结合战略发展的更高要求，逐渐优化并完善内部控制管理流程，自始至终坚持定责定人的工作原则，确保事业单位相关工作人员能够逐渐完善并优化内部控制管理体系，最大程度上提升内部控制管理水平。

（二）加强固定资产管控

固定资产在资源分配中具有非常重要的作用和价值，事业单位要优化整合各项资源，真正实现专人专岗的资产管理制度。充分结合日常运行的管理要求，逐渐完善并优化固定资产管理体系。可以从以下三方面加强固定资产管理工作的质量和效果。

第一，建立全生命周期管理机制。事业单位在固定资产实物管理过程中，相关工作人员需要充分结合财务部门的具体管理要求，加强财务总账的建设和管理，从财务管理工作着手完善资产增减制度。尤其是对于事业单位日常运行中的盘盈和盘亏工作来说，更需要加强审核机制建设和审核处理体系建设。

第二，逐步完善固定资产盘存机制。定期对现有资产进行详细盘查，盘查人员需要及时找出现有资产存在的问题，并对现有资产进行全面处理。并且，事业单位还需要加强财务管理水平，强化事业单位资金使用的审核工作及检查工作，尤其是需要加强对预算外资金的管理。

第三，加强资产采购管理机制。对于日常采购中单项资产价值超过限额的固定资产采购项目，需要由单位领导和管理层共同商议决定，并对资产采购方式进行有效规范。在固定资产实际采购过程中，还需要根据当地政府部门提出的固定资产采购标准，逐渐优化和完善固定资产采购流程，及时提供第三方报价单，并对第三方提供的报价单进行详细对比和分析，确保能够在管理层的集体决议下，选择性价比高的供应商，并对选取的供应商进行及时公示。

（三）提高业务层面内部控制水平

第一，提高事业单位工作人员的预算管理控制能力。在预算编制这一环节，相关人员要贯彻落实上级部门的预算编制相关政策标准，严格根据单位近期发展目标和远期战略目标，并结合事业单位往年预算的具体执行情况，充分结合事业单位日常管理过程中事前绩效评估结果以及重点绩效评估结果，自始至终坚持节约原则，确定事业单位日常管理的重点事项，并兼顾事业单位运行中的一般事项。只有将预算资金与绩效目标结合起来，才能在发展中逐步优化支出结构，有效避免各项资金的浪费，加强事业单位的预算编制准确和有效性。在日常的管理工作中还需要强化对预算执行工作的有效监督及管理，使相关工作人员能够将批复完成的预算方案作为支出参考依据，从而建立完善的预算方案分析制度。与此同时，事业单位还需要定期开展预算执行分析会议，促使相关工作人员能够全面分析并研究大致的预算执行情况，从根本上强化预算的约束能力，确保事业单位各项资金的使用能够获取最大效益。除此之外，事业单位还需要不断优化预算绩效管理制度，加强对事业单位事前绩效评估、绩效自评以及重点绩效评价等结果的分析，并将这些工作内容作为预算安排的参考，推动预算管理工作的顺利开展。

第二，科学合理设置工作岗位。在实际经营管理过程中对于一些不相容的工作岗位，需要采取岗位相分离的措施，有效避免不同工作岗位之间出现工作职能交叉和工作职能重叠等问题。并且，通过对工作岗位职责和岗位权限的分析，还需建立各司其职、相互制约的工作机制，确保事业单位实际运行中实施定期轮岗，避免内部控制管理工作在实际开展中出现问题和不足，使内部控制工作的开展有章可循。并且，事业单位还需要明确预算业务管理工作中各项工作相分离的具体内容，例如：预算编制和预算审核相分离、预算审批和预算执行相分离等。明确政府部门采购工作中的采购标准、政策、申请、审核，并确定采购执行和验收等各项工作相分离的制度。此外，事业单位工作人员还需要明确建设项目业务管理工作的可行性、研究性和科学性，将预算编制工作及审核工作相分离、决策工作和实施工作相分离、实施工作和交付工作相分离。明确合同拟定工作内容，合同的订立和台账的登记，实现合同执行和监督不相容岗位相分离。

第三，事业单位需要严格执行内部控制制度的相关内容。制度建设是单位开展内部控制的基础，只有严格执行内部控制制度才能最大程度上发挥内部控制工作的强大作用。与此同时，加强内部控制的执行力，全面分析对比内部控制各评价等级的横向及纵向内容，在关键风险点嵌入制衡机制，规范和优化业务流程，全面提升单位的综合治理能力。

（四）提升内控人员专业素质

第一，领导和管理层应该起到榜样示范作用，不遗余力的宣传推广内部控制工作开展的必要性，逐步强化事业单位职工的内部控制意识，并采取有效措施加强内控体系建设。将内部控制作为规范化、流程化的标准，由单位领导负责、内部控制制度指引、全员参与，营造高效、协同、安全、规范的管理环境。

第二，积极引进高质量专业人才，为内控工作开展注入发展的动力。事业单位要重视对全体员工内部控制的培训教育，提升内控人员的专业水平及综合素养，完善事业单位人才发展规划。在事业单位运营过程中营造良好的内部控制环境，从根本上增强事业单位风险识别和防范能力，稳步提升内控人员的综合素质。

（五）加强内部控制信息化建设

内控信息化的好处：一是增强流程执行的刚性，防范财务管理风险。与单位内控制度及现有的OA等系统无缝对接，建立统一的事前审批、网上报销平台，实现费用报销标准化，使经济业务的控制从事后走向事前；二是全过程留痕，不易篡改，这也对经办人形成约束、规范报账行为；三是实现业财融合、信息数据共享，便于业务部门实时跟踪项目资金执行情况，也为管理者实时监督提供了保障；四是建立电子会计档案库，便于会计信息的永久保存。

事业单位管理人员需要及时梳理运行过程中涉及的经济活动和业务事项，确保经济活动开展的每个环节都可以归纳到内部控制流程中，且经济活动开展过程中的风险点都能够由内控信息系统进行管理，只有内部控制各个环节之间紧密联系起来，才能实现业财融合。以事业单位的资产管理为例，在政府采购线上申请的过程中，内部控制系统能够自动显示采购类型以及采购标准，且在下单完成之后，政府采购系统还能自动生成采购合同；需要注意的是，在资产购入后需要进行台账登记，只有登记完成后才能报销付款，这种方式能够有效避免采购过程中出现无预算、超标以及资产购入漏入账等情况。并且，对于事业单位中需要以旧换新的资产，则需要在完成资产报废手续之后才能进入新增资产采购流程。事业单位的采购价格和方式、成交信息等内容都需要录入内部控制系统中，确保资产新增工作、流转工作以及报废工作与事业单位资产管理系统的一致性。

结语

综上所述，内部控制工作的推进要结合单位实际运行情况及发展进程，在构建完善的内控体系和加强固定资产管理的同时，强化事业单位业务层面内控及流程优化，从而实现内部控制的信息化建设及全面覆盖，最大程度上发挥内部控制的作用，严格风险管控，推动单位的健康稳定发展。