成渝双圈城乡融合高质量发展路径

喻春森

中共四川省委省直机关党校副教授

党的二十大报告提出，着力推动高质量发展，全面推进乡村振兴，坚持城乡融合发展，促进区域协调发展，推动成渝地区双城经济圈建设。当前，我国已经全面建成小康社会，正处于全面建设社会主义现代化国家的关键阶段。成都、重庆作为两大中心城市，对于提升西部地区乃至我国整个经济社会全面协调可持续发展水平具有特殊的意义。在此背景下，成渝地区如何实现高质量发展，培育经济社会发展的新兴增长极，构建区域协调和城乡融合发展新格局等问题也日益凸显。这既是贯彻落实习近平总书记作出成渝地区双城经济圈建设的重大决策部署，又是新时代赋予川渝两省（市）的重大政治任务和战略使命。2021 年10 月20 日，中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》中提出要以推动城乡融合发展为重点，通过完善要素市场化配置，破除体制机制弊端，打造城乡融合发展试验区等方式，构建“工农互促、城乡互补”的新型工农、城乡“协调发展、共同繁荣”的关系。

为了实现这一宏伟目标，加快推进新型城镇化发展，2022 年党中央、国务院及国家发展改革委等相关部门下发相关政策文件，要求加快形成城乡融合发展新格局。2022 年5 月6 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中明确提出要加快完善以县城为核心的城镇体系，推动城乡融合发展和新型城镇化建设。2022年6月21日，国家发展改革委印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》中提出，要坚持“以工补农、以城带乡”，以县域地区为连接城市和农村的最小单元，推动城乡公共资源合理配置和基本要素有序流通，逐步构建城乡融合发展体制机制，完善相关政策体系。因此，通过实地调研与文献研究，本文深入探讨、分析和总结成渝地区城乡融合发展现状与存在的问题，并提出成渝地区双城经济圈共同推动城乡融合高质量发展路径。

成渝地区城乡融合发展现状

通过短短两年多的建设，成渝地区双城经济圈在城乡融合发展方面已经呈现实质性进展。一是川渝城乡收入比进一步降低。2021 年四川城乡居民收入比为2.36，比2020 年减少0.04，比2019 年减少0.1。2021年重庆城乡居民收入比为2.4，比2020 年缩小0.05，比2018 年缩小0.1。二是随着国家区域重大战略的实施和成渝都市圈、城市群发展规划的推进，大中小城市建设步伐加快。成渝地区双城经济圈内南充、达州、万州、黔江等区域中心城市建设效果显著，均成为“城市主城区人口100 万，主城区面积100平方公里”的大城市。垫江、梁平、丰都、忠县、云阳等节点城市要素集聚功能明显增强，2010—2021 年常住人口城镇化率年均保持1.5 个百分点的增速。荣昌、大足、铜梁、潼南4 个桥头堡城市加快推进遂潼川渝毗邻地区一体化发展先行区、资大文旅融合示范区等跨区域合作平台建设，发挥联动成渝双城、连接圈内各地区城乡的桥梁作用逐渐增强。三是成渝地区县城补短板强弱项加速发力。以国家新型城镇化示范县（市）为引领，县域地区的公共设施和服务能力不断提升，增强县域地区的综合承载能力，为农业转移人口进城落户提供便利条件。2010—2021 年垫江、忠县、金堂、乐至、江安等国家新型城镇化示范县（市）城镇化率年均增加1.58%、1.53%、2.63%、1.18%、1.44%，加快推动成渝地区新型城镇化的进程。

然而，成渝地区城乡融合发展还面临着一系列的问题与挑战。一是城镇化质量有待持续提升，工业化发展速度较慢，区域之间不平衡现象较为严重，城乡差距还比较大，发展协调性不强，县域内产业结构差异明显，产业支撑不强，农业基础薄弱，资源环境约束越来越严重，生态安全压力增大。二是城乡居民收入增长速度较慢，有效消费需求继续增强，消费升级乏力，“三农”问题仍然存在，农民增收困难，户籍制度改革及相应匹配的政策还未完全实行，常住人口还未完全共享城镇基本公共服务，农村社会事业落后于经济和社会发展水平。三是城市群协同发展体制机制亟需健全，超大城市（例如成都、重庆主城区）扩张速度过快，部分大中小城市和小城镇面临经济和人口规模减小的难题，除了成都、重庆主城区以外，市区人口超百万的Ⅱ型大城市只有泸州、宜宾、南充、绵阳、达州和自贡6 个。四是距构建大中小城市和小城镇合理分工、协调发展的新型城镇化格局仍有一定差距，城镇发展缺乏韧性，抵抗风险能力亟待提升，城镇治理能力还需加强等。

成渝双圈共同推动 城乡融合高质量发展路径

——改革新型城镇化推进机制。第一，构建新型城镇化新机制。成渝地区各城市间的地理区位和距离差异性很大，每个城市承担的功能也应不尽相同，要注重城镇功能的协同布局和规划建设。根据不同类型城镇特点和需求，结合自身实际，科学确定空间布局方案。坚持以人为本，因地制宜地进行空间优化整合，提高人居环境品质，营造宜居宜业氛围。在此基础上，统筹考虑土地资源要素配置效率、交通便捷程度、产业配套水平、生态环境状况等因素，形成科学合理的产业布局体系。发挥好政府引导作用，加强对城市规划实施情况及相关政策执行情况的监督检查，确保城乡规划目标任务落到实处。

第二，“制度化、规范化、程序化”并举，完善构建新型城乡形态。统筹推进各类园区规划与城市规划相衔接，结合本地实际开展产业集群式开发模式创新，形成具有鲜明地域特征、富有地方文化内涵、符合当地市场需求的产业布局结构。积极培育壮大特色小镇，鼓励有条件的乡镇依托自身优势大力发展县域特色产业，加快打造现代化都市农业示范区、现代商贸物流基地、休闲度假目的地和生态宜居宜业新城。构建成渝地区双城经济圈各地区全覆盖的城乡交通网络布局，全面打通城市到村（社区）道路通道，加强城市公交枢纽设施配套建设。完善轨道交通线网规划，增强城际铁路的辐射能力。

第三，推动城镇基础设施与农村共建共享。统筹城乡道路交通设施协调发展，支持欠发达地区加强基础设施建设，稳步推进国（省）道改扩建，有序扩大国（省）道覆盖面。加快完善县（乡）道路通达性工程，提升县城至中心镇道路等级水平。积极推广农村公路“村村通”，实施危桥改造等惠民项目。修建村内主干道，扩大公路客运站的综合服务功能。完善农村公路养护管理政策，加强村级路网规划布局和技术标准落实，加快实施“千乡万村”工程。鼓励有条件的地区特别是与大城市毗邻的县域地区探索开展城镇和乡村公交车联网运营。

——深化农村改革机制助推乡村振兴。第一，进一步改革农村土地制度。土地是农村发展的基本生产要素，成渝地区要顺应当前农业农村发展的趋势，加大对农村承包地、宅基地等土地类型进行制度改革，力争最大程度释放农村土地要素参与乡村振兴的活力。统筹城乡各类用地，建立健全新型城镇化战略实施体制机制，构建“多规合一”的空间管控模式。深化农村土地管理制度改革，特别是对集体林地等特殊地权进行相应制度改革，完善耕地占用税征收办法。健全并严格执行农地用途管制政策，提高农用地占补平衡标准。健全土地承包经营权和宅基地使用权抵押担保制度，加强经营管理，确保农村居民财产权受到保护。

第二，创新农村金融服务机制。推动农业担保等加快发展，优化银行业金融机构内部资源配置，改善客户结构，提高农村金融可得性。积极稳妥推进金融产品与服务方式转型升级，进一步提升涉农企业和农户获得感。按照市场化原则，加强多元信贷方式支撑，鼓励增加首次贷款和信用贷款选项。充分发挥政策性银行作用，完善开发性、商业性、合作性农业发展银行的功能，更好地发挥其对农业、农村和农民的助力作用。鼓励各类资本通过多种途径进入农村金融市场。积极发展小额贷款公司，引导民间资本积极加入村镇银行和区域性股权市场，培育一批具有较强发展潜力和具有优势竞争力的金融控股集团或金融服务企业。

第三，推动逐步构建完善的乡村治理体系。依据乡村振兴中“治理有效”的要求，健全乡村治理结构，建立健全自治组织制度。推进村党组织组织化程度提升工程，健全农村基层党组织网络，提高基层党建工作水平。深入推进法治乡村创建活动，不断提升村民学法用法意识和依法办事水平。建立健全公众参与城乡一体的规划编制、评估和监督等制度体系。进一步转变行政职能，打破“大部门”体制，加强对区县的指导。深化乡镇机构改革，不断提升和强化社会管理和公共服务的职能。创新农村社区管理体制，完善农村社区服务功能，促进农民共享发展成果。

——健全城乡融合发展机制。第一，构建城乡一体化发展的管理体制。加快推进城乡管理体制一体化建设，推动成渝地区统筹城乡融合发展，打破二元结构，完善公共服务体系。加快推进城镇化进程，形成以中心城区为核心带动周边县域地区可持续发展的城市化格局。加强社会治理创新，构建有利于新型城镇化长足健康发展的机制。当前，成渝地区仍有大量的农业人口在城市发展，保持这一批农村居民能够在城市和农村之间自由流动是实现城乡融合发展的关键。因此，要加快推进户籍制度改革，落实相关综合配套措施，促进农村户口居民实现市民化。健全覆盖城乡的就业和社会保障体系、完善就业信息网络以及培育和发展人力资源市场。

第二，深化产权制度改革机制。成渝地区应加快农村有关产权的确权制度改革进程，进一步厘清农民享有的有关产权，探索依附于进城落户农村居民的“三权”自愿有偿退出机制，有序推进农村土地制度改革，建立和完善以户为单位集体所有建设用地进入城市的制度，使更多的农民放心进城落户，达到“稳得住、能致富”的目标，享受城乡融合的成果。深入改革农村宅基地制度，坚持“房地一体”原则，推进宅基地使用权确权登记颁证和流转，明确宅基地使用权、所有权和资格权。引导农村集体经济组织发展多种形式的“三旧”改造项目，鼓励农民通过出租、抵押或入股等方式利用闲置宅基地和住宅。

第三，完善城乡三次产业协调机制。促进成渝地区双城经济圈三次产业协同发展，夯实统筹城乡发展的经济基础。强化发挥县域经济连接城乡发展的引领作用，培育壮大乡村新产业、新业态，构建多种形态的乡村经济新格局。加快建设现代化农业体系，完善生产体系和经营体系，有序推动适度扩大农业规模和经营范围，大力发展地理标志农产品。培育壮大新型农业经营主体（包括专业大户、家庭农场等）和各类农业合作组织，盘活农村一产及二产的低效资产，通过股权流转盘活存量资产。加快打造跨地区集中连片优势农产品产业基地，科学有序引导农村居民由农业向工业和服务业转移。