村镇融资政策实施困境与对策

□张子尧 罗崇菲

为解决村镇融资困难这一问题，近年来，政府部门不断推出创新政策，拓宽村镇获取资金的渠道。2003 年，政府部门推动村镇信用社改革，对试点地区的村镇信用社给予税收上的优惠。2008 年起，财政部对特定符合要求的机构给予费用补贴。对农户小额贷款业务的税收直接进行减免，鼓励农户尽可能多地尝试进行小额贷款业务，对地方村镇特色产业或主要支柱产业给予大量贷款利息减免，并降低贷款门槛。2013 年前后，中国人民银行在中央的统一部署下，大力推动《中共中央 国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》《国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见》等政策落实工作。党的十九大提出实施乡村振兴战略后，为解决乡村振兴过程中村镇发展资金不足的问题，大量相应政策相继出台。2018 年，农业农村部、住建部等部门根据《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见（讨论稿）》内容，针对各自领域融资难的问题，分别提出了相应的政策。

中央政府多次提出关于建设乡镇的总方针时，总会重点强调基层建设中的资金问题。这从侧面也可以反映出，村镇资金不足问题，并没有因为大量政策的出台而得到较好的解决。

村镇融资政策实施现状

即便中央政府出台了一系列政策，但目前为止，村镇资金依旧短缺。金融系统内部的存差十年来不断积累，如何解决农村融资难题已经成为一个世纪性难题。从“三农”问题到“新农村建设”“乡村振兴”期间，政府针对农村融资问题推出了大量政策，但从现状来看，尚存在下列问题：

对于农户而言，农户贷款覆盖面不大，享有农户贷款的农户，基本不超过一半。根据《农村金融服务报告》的数据指出，享受农户贷款服务的农户仅占总共农户的31%。大量农户连融资贷款的概念都不知道，更何谈享受相应服务。对于乡镇企业而言，资金紧缺已经成为严重制约乡镇企业快速发展的决定性因素。国家出台大量的政策尚未达到应有目的，乡镇企业较为普遍地认为自身税收压力大，融资渠道狭窄。为落实乡村振兴政策，中国人民银行向基层政府大力拨款。国家每年都在加强惠农政策的拨款力度，一年比一年大，但就现阶段来说，大量乡村基层政府资金仍算不上充裕，甚而负债累累。

村镇融资政策实施困境

——商业银行向村镇企业贷款存在障碍。由于时代背景的原因，村镇企业发展初期信用制度与法律制度存在许多问题，政府往往成为村镇地方企业的信用担保，并借此机会对企业发展拥有较大的话语权。然而，由于政府干预的负面作用以及民营化浪潮的兴起，大量地方政府部门退出企业担保人行列，村镇企业由于自身在规模、创收、技术水平等诸多因素上均相较缺乏，极其容易因自身信誉不佳在向银行申请贷款时遭到拒绝。一些村镇企业还存在违约、拖欠贷款、偷税漏税等问题，使村镇企业的自身整体形象更加下降。即便早在2006 年国家就下发了《乡村企业信用管理规范》来解决这一问题，但直到现在依旧不够理想。在这种情况下，即便在乡村振兴的大背景下，中央政府下发文件放开银行融资、拓宽村镇企业贷款渠道的要求也难达到预定目标。随着法律制度与规范的健全，国内银行自身也形成了一套较为完整的贷款流程，村镇企业凭借自身素质很难通过银行的信誉评估体系，若因政策强行贷款，毫无疑问会为银行系统带来巨大的坏账隐患。近年来，基层银行坏账频出，从河南恒丰银行坏账率超过28%，濒临破产的边缘，到贵州独山县400 亿元天价外债，中央政府对频频爆雷的金融机构监管力度越来越严。这毫无疑问会使本来就处于犹豫中的银行更加难于对村镇企业放松贷款限制，村镇企业的相关融资将更难实现。

——村镇金融机构较少，金融市场竞争力空缺。根据调查，我国农村居民平均每万人拥有金融机构2.5 个，相较于城市居民而言差距较大，大量村镇没有正规金融机构存在。根据2021 年调查结果，在城镇中，农村信用合作社总资产已经超过40万亿元，资产量已经远远超过工商银行，在村镇的市场总份额中占据主要份额。较高的市场份额使得消费者难以拥有足够的议价权，阻碍了乡镇企业贷款渠道的拓展。

——村镇政府内部相关制度存在缺陷。村镇融资政策实施困难的原因不仅仅在于政策实施对象所处外部环境的不足，还有村镇政府自身内部相关制度也存在缺陷。目前而言，在我国许多地区，村镇政府财政管理在很大程度上依赖于县级财政部门代管，这一做法的确可以减少行政成本，缓解村镇政府的行权压力。但从另一个角度看，这种做法也使得乡镇丧失了锻炼其财政资金管理的机会。近年来，随着乡村振兴战略的提出，上级政府加大对基层的支持力度，不仅进行大量转移支付，还积极向基层下放权力，突破基层权力束缚。面对从天而降的“笔杆子”与“钱袋子”，村镇往往由于缺乏经验而导致资金管理混乱，相关预算不合理这一情况，资金调配失度。此外，近年来中国在反腐倡廉方面取得了令人瞩目的成果，但基层检查制度的建设并不完善，相较于城市而言，基层政府监督能力较弱的这一现象未得到彻底扭转，这一因素进一步导致村镇政府资金利用率的低下。

村镇融资政策有效实施的路径

为确保特定政策能够顺利实施，除政策本身外，也需要为政策的实施提供适合的环境。

——加强村镇基层财会人才培养与建设。高素质的专业人才是政策顺利实施的关键。面对日益繁重的村镇建设工作，建立一支高素质的财会人员队伍也是必须的。在过去，由于基层村镇财务通常由县财政局直接负责，结果导致村镇基层政府失去了锻炼与培养自己财会队伍的宝贵机会。建议严格按照公务员选拔条件从高校财会专业毕业生中引进合适的财会人才，鼓励在职人员参加相应证书考试，每年定期开展培训活动。

——完善村镇财务制度。完善的财务制度是确保融资政策正常运作的基石。村镇基层政府将财务工作上交县政府来进行的同时，也必然导致财务制度建设出现空缺。村镇基层政府应当在上级政府的指导下，经由专业人员进行调查的基础上，制定标准化的、适合本地基层政府部门的财务管理制度。与此同时，需要同步制定监督制度，确保财务制度能够长期顺利地运行。

——提升村镇市场主体自身实力，拓宽融资渠道。村镇企业在资金不足、规模较小、科技能力较差的情况下，应当努力适应当地经济与市场，积极寻找符合当地特色的经营模式，生产具有当地特色的产品。政府部门应当对本地村镇企业进行积极引导，既可以定期组织企业领导人员进行集中培训，也可以针对不同企业特点对其进行单独指导。积极发挥本地政府的主观能动性，吸引更多商业银行参与本地融资市场，提高竞争力。地方政府可以协助银行部门开展放款业务，为优质企业提供适当担保，主动淘汰清理本地僵尸企业及落后企业，提高本地金融资源使用效率，使融资政策发挥其真正作用。