日菲加强安全合作：动因、路径及限制因素

唐学献

近年来，日本和菲律宾的安全合作取得了一些突破性的进展，两国关系发展为战略合作伙伴关系。日菲关系的发展走向，势将深刻影响亚太战略格局和区域秩序演变。深入研究日菲关系升温的内外原因和制约因素，对于研判地区局势发展、妥善处理与相关国家关系，具有重要的现实意义。

日菲加强安全合作的内外动因

在地区格局和秩序发生深刻变化的背景下，日本和菲律宾皆面临战略方向上的重要抉择，两国加强安全合作，既有内部动力也受外部驱动，具有深厚的政治经济基础。

日本方面首先，与东盟开展防务合作是日本国家安全战略的重要方针，菲律宾是日本发展东盟关系的重要支点。在日本的外交局中，东盟一直被视为重要的战略基点。在其2013年《国家安全保障战略》中声称东盟与日本具有普遍价值和共同战略利益，将韩国、澳大利亚、东盟和印度列为开展安全合作对象，其中东盟的排序仅在美、韩、澳之后，可见日本对东盟的重视程度。日本重视菲律宾的重要原因之一是菲律宾和日本同为美国的盟友，有学者对日本政府的东南亚外交进行层次性分析，认为日本政府最重视“对美国东南亚盟国的外交”，在东盟各国中，只有菲律宾和泰国与日本同为美国的盟友，故被视为加强日本与东盟外交合作的重要切入点。除此之外，菲律宾还因其特殊的地理位置和与日本相似的地缘属性被日本视为安全战略支点。日本防务大臣岸信夫在与菲律宾国防部长洛伦扎纳进行会谈时就曾谈道：“菲律宾和日本同为岛国，又同为美国的盟友，对日本而言是一个非常重要的国家。”

其次，日本对海洋安全高度重视，菲律宾的地缘特性使其具有独特的战略价值。日本地处亚洲东部、太平洋西北部，四面环海，陆地领土总面积仅有38万平方公里，土地资源贫瘠，适宜农耕的土地仅占总体的20%，矿石资源几乎全部依赖进口。特殊的地缘属性导致其将海洋视为抵御外敌入侵的天然屏障和获取外部资源的重要渠道，维护海洋安全成为其实现国家安全和对外扩张的命脉工程。根据日本经济产业省2019年统计，日本的化石燃料几乎全部依赖海外进口，约9成的原油来自中东地区，而天然气和煤炭主要由澳大利亚供应，无论是中东还是澳大利亚，其能源运输都需经过东南亚地区。而在东南亚地区，菲律宾占据重要的地理位置，是该地区影响力较大的国家。菲律宾地处亚洲东南部，北面与中国隔海相望，南面可以俯瞰整个东南亚地区，东面是广阔的太平洋，西面则是世界海上交通要道马六甲海峡，既是扼控日本“海上生命线”西南航线末段的重要关卡，也是日本推动印太战略的重要战略支点。

再次，日本希望通过军事贸易活动振兴国内军工产业，为谋求“军事正常化”进行战略铺垫。日本在战后被迫进行非军事化改造，先后出台了《武器出口三原则》和《政府关于武器出口的统一见解》，基本实现了武器装备的全面禁运。导致日本生产的武器装备失去了国际市场，致使国内的军工产业逐步萎缩。日本多届政府均尝试对此政策进行修改，2014年第二次执政的安倍内阁推出了防卫装备转移三原则，大幅放宽了防务装备的出口限制，军事装备和技术水平整体落后的东盟成为日本的主要出口对象之一。2016年2月，日菲两国签订了《防务装备与技术转移协定》，菲律宾是东南亚第一个与日本签署此协议的国家，可以说，日本与菲律宾的军事贸易活动具有一定的示范带动作用，其帮助日本撬动了整个东南亚的均势贸易通道，而日本可凭借尖端的工业技术和市场口碑抢占世界军火贸易市场，振兴国内军工产品，为谋求大国“正常化”身份打下铺垫。

东南亚是海上运输的咽喉，对海洋国家日本而言至关重要

菲律宾方面首先，与日本加强防务合作是维持大国间战略平衡的政治需要。与日本加强安全合作是菲律宾维持中美之间战略平衡、最大程度谋取国家利益、实现独立自主外交的重要手段。首先，与日本发展防务关系可以减少菲律宾对美国装备和技术的过度依赖，实现国家安全关系多元化；其次，菲律宾可以将美日同盟作为菲律宾和美国关系的媒介和桥梁，防止美菲的军事合作完全脱钩；最后，可以通过加强日菲关系制衡中国，一方面避免对外关系过度倾向对华轨道，另一方面可以将日菲关系作为和中国谈判的筹码，从中国手中赚取更多的经济技术援助。

其次，菲律宾希望通过和日本开展安全合作带动菲国家军队现代化。菲律宾是一个由7000余个小岛屿组成的岛国，其岛屿面积占国土面积95%以上，山区较多，独特的地理环境导致其频繁遭受恐怖袭击、海盗和贩毒等问题的滋扰，防卫任务十分艰巨。然而在2021年美国权威军事网站GlobalFirepower公布的世界主要国家军事力量排名中，菲律宾排在47位，在军事力量整体落后的东南亚地区也只排名第7位，仅胜过老挝、柬埔寨、文莱和东帝汶。菲律宾政府曾于2012年至2022年先后投入了76亿美元用于军队现代化建设，然而国内落后的科技水平和工业能力无法满足其军队现代化需求，从国外购买军备、引进先进技术成为实现其目标的主要途径。日本的军工产业十分发达，自2011年确定战略伙伴关系后，菲律宾将日本视为武器装备的主要进口来源和开展安全合作的重要战略伙伴，并希望通过与日本自卫队进行联合训练和人员培训提升菲律宾军队战斗能力。

日本希望通过军事贸易活动来振兴本国军工产业，以谋求“军事正常化”

外部因素一方面，中国的崛起引发了日菲两国的共同战略担忧。日本与菲律宾开展安全合作的一个重要外部原因是东亚地区权力平衡发生变化。日本是一个岛国，大部分贸易要通过南中国海，特殊的地缘属性和对海洋的高度依赖加大了日本对中国崛起的担忧。在日本2022年版《防卫白皮书》的首页即提到：“中国在东海和南海继续试图以力量单方面改变现状，并且围绕台湾摆出一副不惜动用武力也要实现统一的架势，地区的紧张局势日益加剧”。菲律宾和日本一样是沿海国家，且和中国素来有岛屿纠纷。2022年4月日，菲在首次召开的外交安全“2+2”会谈，日本外相林芳正开场即称：“中国企图通过力量单方面改变东海、南海现状”，而菲律宾外交部长洛钦回应：“日菲关系是维护地区稳定的重要基石”，强化安全合作关系对抗中国的意图十分明显。

另一方面，美国战略收缩促使日菲加强防务合作。美国的助推成为日本和菲律宾加强防务合作的另一个重要外部因素。冷战结束后，伴随着苏联的解体，美亚洲安全政策进行了调整，美日同盟和美菲同盟均呈现出弱化趋势。日本战后经济快速发展对美国经济造成了冲击，美国对日本进行了经济制裁，两国关系一度恶化，美日同盟受到影响。菲律宾由于不满长期受到美国的压迫，通过宪法禁止国内建立永久性外军基地，导致了美军撤出克拉克和苏必克港，美国也随即终止了对菲律宾的经济援助，并对菲律宾使用“过剩国防产品”进行限制，同盟关系进入“休眠”状态。与同盟主导国关系的疏远激发了日菲两国的安全担忧，双方均希望与美国同盟框架内其他国家发展安全关系，填补美国战略收缩造成的力量空白，对同盟关系的相似担忧和共同的战略利益激发了双发的合作意愿，两国于2006年建立近邻间全面合作伙伴关系，2011年建立战略伙伴关系。奥巴马上台以后，考虑到东南亚地区经济快速发展和中国崛起等因素，提出重返亚太和亚太再平衡，战略力量再次东移。之后的特朗普和拜登两任政府均对亚太地区高度关注，但随着美国相对优势变小，在极力拉拢日本菲律宾等传统盟友的同时更多地关注多边安全合作，并呼吁盟友承担更多的义务和责任，同盟体系由“辐射形”向“网络型”转变。在美国的推动下，日菲防务关系进一步发展，日本2014年《国家安全战略公报》明确表示：“日本需要以美日同盟为基石，深化和拓展与其他国家的防务关系”，2015年《美日防务合作指南》中提到要强化和菲律宾的海上安全合作，称“两国合作开展海上能力建设有助于维护和加强地区安全稳定”，可见美国对日菲防务关系的影响。除此之外，日菲《联合声明》明言：“基于美国的强大存在对地区稳定的贡献，与美国加强条约联盟以及与地区伙伴加强合作具有重要性”。

日菲加强安全合作的实施路径

近年来，随着开展防务合作的意愿不断加强，双方通过多种途径推动安全关系不断深化，双方安全合作领域逐步扩大化、机制逐步健全化、平台逐步多样化。

通过发布《联合声明》《备忘录》规划安全合作。早在2006年12月，在日菲关系正常化50周年之际，两国领导人在马尼拉进行会晤，确立了“亲密邻国间全方位合作伙伴关系”。2011年9月，菲律宾总统阿基诺三世对日本天皇进行国事访问之际与日本首相野田佳彦会谈，双方发布《全面推进基于特别友情的、邻国间的“战略伙伴关系”》联合声明，将双方关系提升为“战略伙伴关系”。2012年7月，菲律宾国防部长加斯明与日本防卫相森本敏签订了有关加强两国防卫合作的备忘录。2015年，双方高层互动频繁，先后签订《关于日本防卫省与菲律宾共和国国防部之间防卫合作与交流的备忘录》和《促进本地区内外和平、安全和增长的共同理念与目标——日菲关于加强战略伙伴关系的共同宣言》，详细规划了两国将在加强双边安全对话、防卫装备及技术的合作、海洋能力建设支援上的合作。2022年4月，日菲两国首次召开外交安全“2+2”会谈，在发布的《联合声明》中，双方提到通过国防能力建设、互访港口、转让更多国防装备和技术以及继续就先前移交的国防装备进行合作，安全合作关系进一步加强。

对菲律宾访问的日本航空自卫队幕僚长井筒俊司对外表示，日本和菲律宾将会进行太空领域的“防卫合作”

军方与防务部门进行战略对话与定期交流。自2010年以来，日菲两国军方和防务部门的交流互动十分频繁，安全合作机制日趋完善，安全合作平台逐渐多样。2011年，双方发表了名为《全面推进基于特别友情的、邻国间的“战略伙伴关系”》联合声明，在此声明中，双方决定建立日本海上自卫队参谋长及菲律宾共和国海军司令官互访机制，并定期举行日本-菲律宾海上参谋长会议。2015年，两国签订《防务合作与交流备忘录》，两份备忘录中均提到了定期举行军方和防务部门的交流对话，其中包括定期举行两国国防部长、副部长之间会议，建立日本自卫队参谋长、菲律宾武装部队参谋长和菲律宾陆、海、空三军指挥官之间的互访机制，以及举行日本自卫队与菲律宾武装部队的定期交流。除此之外，还包括相关防务部门局级干部和军队相关参谋人员的的磋商对话，以及部队间、学生之间和研究机构之间的交流。在同年签署的《加强战略伙伴关系的行动计划》中，提到了双方将进行外务部门、防务部门、外务防卫两部门联合以及日本国家安全局与菲律宾国家安全委员会间的定期对话，其形式包括部长会谈、副部长战略对话以及军方高层的协商。

日本对菲律宾提供武器装备和防务技术支持。由于日菲两国在东海南海的共同利益，日本一直多方面、持续地支援菲律宾海上能力建设。2016年2月，日菲两国签订了《防务装备与技术转移协定》为两国武器装备和合作防务技术提供了法律依据。此后，日本先后向菲律宾提供了10艘长44米的巡视船、13艘15米级高速橡皮艇和5架TC-90海上自卫队练习机。岸田政府上台以来，日本逐步加大对菲武器装备和防务技术出口，两国安全合作关系逐渐加深，2022年5月，日本向菲律宾海岸警卫队交付了两艘国头级大型巡视船，长约96.6米，最大速度24海里，拥有4000海里以上的续航能力，装备有掌握海洋状况和海事执法活动所需的装置和设备，包括通信设备、直升机、遥控型无人潜水器、高速作业艇等。2022年6月，日本提出向菲律宾提供可覆盖菲律宾北部吕宋岛全域的通信系统，以及三菱重工业公司转移装甲车零部件制造技术。同月，日本航空自卫队幕僚长井筒俊司在出席双边联合演训活动时宣布，日本将推进向菲律宾的防务技术转移，两国将在卫星开发、太空技术研发、太空政策等方面展开合作，此举意味着日本对菲律宾的防务技术援助已拓展到太空领域，两国的安全合作关系进一步加深。

2019年，日本海上自卫队在进行印太方面派遣训练期间访问菲律宾，和菲律宾海军进行了联合演习

双方开展共同训练及联合军演。自2015年以来，两国共举行了17次联合海上军演。2019年5月，美日印菲四国着眼提升各自海上作战力量、加强联合作战能力，在南海举行了为期6天的联合巡航演练，日本方面派出海上自卫队的出云号及村雨号两艘护卫舰，而菲律宾方面由弗里门安德烈斯·博尼法西奥号护卫舰参加，四方共同进行了战术飞行和联合护航等战术训练。2019年6月，日本海上自卫队在进行印太方面派遣训练期间访问菲律宾，和菲律宾海军在巴拉望岛周边海空域进行了联合演习，此次军演日本出动了出云号护卫舰，菲律宾则派遣LD-602南达沃号战略运输舰参加演习，出云号和南达沃号均为日菲双方最大的军舰，此次演习引起了国际的广泛关注。2019年9月，为提升日本海上自卫队和菲律宾海军的战术技能，强化双方的交流与信任，日本海上自卫队第33次派遣海盗行动水上部队朝雾号护卫舰和菲律宾海军科尔贝特埃米利奥·哈辛特号护卫舰在菲律宾苏维克港及其周边海空域就通信训练和战术运动进行了联合训练，期间菲律宾海军登上日本朝雾号护卫舰进行参观。2020年7月，日本海上自卫队照月号护卫舰和菲律宾海军C-90号护卫舰在南海进行通信训练，这也是新冠疫情爆发后两国进行的首次联合军演。

日菲安全合作的限制因素

尽管受到多种内部与外部力量的驱动、推动和支持，但由于受到日本国内宪法限制、南海问题战略分歧、以及中菲经济往来日益密切等因素影响，日本和菲律宾的安全合作仍面临巨大限制与约束。

日本海上自卫队出云号直升机航母甲板上停放的SH-60B直升机

日本国内政治将制约日菲防务关系进一步发展。虽然日菲防务关系持续升温，但日本和平宪法仍是约束日本与菲律宾进一步发展为军事攻守同盟的红线，日菲成立真正的同盟关系仍面对诸多法律限制。2015年，安倍政府通过新安保法案打破了行使集体自卫权、海外实施作战的部分禁忌，但是遭到了在野党和国内民众的强烈反对，导致安倍政府的支持率下降为41%，不支持率上升为43%，这是安倍执政以来第一次民众不支持率超过支持率。若政府企图进一步深化日菲防务关系，或者在防务关系中承担了更多的责任，必将遭受在野党猛烈抨击，也将承受民众支持率下跌的风险，这显然是新上台的岸田政府不愿看到的。

两国存在战略利益分歧，安全关系存在不稳定性。日菲两国经济实力差距较大，国家发展面临形势和任务不同，在南海的利益存在差异，一定程度上加大了双方防务关系的局限性和脆弱性。日本的国家战略目标是以经济大国为基础，谋求政治大国、军事大国，进而主导亚太局势。当前日本极力渲染中国威胁，目的是与南海声索国联手遏制中国，并牵制中国战略力量，减轻日本东海和钓鱼岛海域的压力。而菲律宾虽然与中国存在岛屿争端，作为南海的域内国，南海局势动荡不符合菲律宾的根本利益，菲律宾经济曾在20世纪60年代快速增长，在东南亚国家中脱颖而出，该时期南海风平浪静是一个重要因素，日本为谋一己之私，持续挑动南海局势升级，违背了菲律宾的初衷。

与中国开展经济贸易的刚性需求限制菲律宾向日本过度靠拢。经济贸易是影响国际关系的重要因素，菲律宾和日本不同，作为发展中国家，其主要任务是发展经济，改善国民生活水平。近年来，中国与菲律宾的经济往来日益密切，逐渐发展为菲律宾不可替代的重要贸易伙伴。据东盟秘书处统计，2020年菲律宾对中国的进出口额分别达到了209.59亿美元和96.22亿美元，中国成为菲律宾第一大进口来源地和第三大出口市场。随着“一带一路”倡议的深入推进，中菲两国的经济合作程度也将持续提高，必将影响其与日本进行安全合作的立场。即使未来菲律宾仍然存在战略制衡中国的现实需要，也会尽可能地避免与日本在中国敏感的议题上强化合作而刺激中国，进而影响中国与菲律宾之间经济合作的大局。