基于第三次全国土地调查成果底图的成果应用分析

王录芳

（兰州市勘察测绘研究院，兰州 730000）

国土调查是一项重要的国情国力调查，是查清国土利用现状地类的重要手段。开展第三次全国土地调查（简称三调），目的是以第二次全国土地调查（简称二调）成果为基础，全面细化城镇村内部地类、耕地种植属性和国土利用现状，掌握详细国土管理基础数据，监测自然资源变化，满足自然资源管理体制改革、国土空间用途管制、自然资源统一确权、空间生态修复以及国土空间规划体系建设等工作的需要[1-2]。

1 第三次全国土地调查简介

2017年10月，国务院印发《关于开展第三次全国土地调查的通知》，从2018年4月开始至2021年9月，历时三年多全面完成三调初始调查、统一时点更新调查以及专项调查的各项任务，各阶段成果均通过县级自检，市级、省级以及国家级的多次核查，最终成果资料通过省级验收，全面查清各类国土利用现状、分布、面积以及权属等。2021年11月，国家发布了主要的三调成果数据。与二调相比，三调技术方案更加成熟，内容更加全面，功能更加完善。

1.1 技术流程更加完善

三调由国家自上而下制定统一的技术方案，采用统一基准制作工作底图。从技术流程来看，内业以二调数据成果和国家下发遥感影像为基础，内业技术人员依据影像纹理和原地类编制调查工作底图，外业主要是依据工作底图对存在疑问的图斑进行核实举证，内业整理建库质检完成后，均要通过省级、市级的集中核查监理，最后由国家统一核查验收并分发成果，确保数据与实地现状的一致性。

1.2 工作方式更加多样化

按照国家统一使用的国土调查云软件，使用手机、平板电脑实地拍照举证，拍摄具有具体坐标、方位的照片，便于内业人员修改图斑范围。三调技术更加先进，对于部分无人区或者偏远不易到达的区域，广泛使用无人机遥感测绘技术进行举证，保证三调顺利完成。

1.3 成果内容更加全面、翔实与可靠

三调工作分类更加详细，更加全面，在原二调地类的基础上新增“湿地”，用途更加细化明确，既能满足自然资源管理需求，又能满足生态文明建设需要。数据库新增了推土区、临时用地、拆除未尽区、光伏板区、路面范围、国家公园、森林公园等单独图层，为自然资源的精细化管理提供了指引图层。

三调与二调相比，不管是在技术方面还是在数据层面均实现了一次质的飞跃。三调成果是当前自然资源领域最为权威、最具现势性的数据成果，综合考虑了自然资源管理对国土利用分类的最新要求，兼顾了生态环境部门、农业部门、林业部门、交通部门、水利部门以及城市、乡镇、村庄等的管理要求。

2 “三调”成果的应用领域

2.1 国土空间规划编制

国土空间规划编制统一以三调成果底图为基底和底数，集成最新遥感影像、地理国情普查成果、基础地理信息数据成果等现势性较高的数据，套合多部门的空间管理信息数据，将调查成果集成于空间基础信息平台，提高了国土空间规划编制效率，加快了项目进度[3-5]。国土空间规划基数转换工作包括资料收集、内业初判、外业补充调查、内业基数转换判定和成果提交四个步骤，分步进行基数转换，其具体转换技术路线如图1所示。

图1 国土空间规划现状基数转换技术路线

基于三调成果底图，开展国土空间规划的基数转换工作[6-7]。首先，开展三调建设用地基数转换工作。国土空间规划基数转换存在一对一、一对多以及多对一的关系，依据不同的对应关系建立关系转换表，设定转换条件，利用结构化查询语言（SQL）数据库批量完成国土空间基数转换，对于内业判读不清楚的地类，需要外业实地核实细化，保证基数转换成果的准确性。具体转换关系如图2所示。其次，开展各类管理范围线内的基数转换工作，如农用地转用报批范围线、供地范围线、不动产发证范围线等，按管理数据的报批用途、供地用途以及发证用途计入建设用地基数。最后，已审批未建设的范围、未审批已建设的区域、已拆除建筑物或构筑物的建设用地、绿地开敞空间用地等按照现状和审批用途计入建设用地基数。

图2 国土空间规划基数转换关系

基于三调成果和各类管理数据范围，开展国土空间规划基数转换，研究各类自然资源数据的空间分布，结合城市、建制镇、村庄发展的趋势和国土规划要求，提出城镇村空间规划的方向、结构与功能布局；结合永久基本农田范围和生态保护红线的范围，参考三调成果中行政界线、权属界线，划定界线明确、范围规整、便于管理的城镇开发边界。

2.2 永久基本农田核实整改

为统筹划定并落实三条生态控制线，以现有的永久基本农田和三调成果为基础，结合各类自然资源管理范围线和现状，对永久基本农田进行全面核实整改。站在耕地保护的角度，在划定城镇开发边界之前，首先要完成永久基本农田核实整改补足工作，严守耕地红线[8-9]。在尊重国土利用现状并考虑国土空间规划发展目标的基础上，科学合理确定基本农田的目标，通过三调现状对原来永久基本农田划定不合理的区域进行调整，对于长期现状为优质耕地却未在原永久基本农田范围内的土地，调入永久基本农田保护红线范围，完成永久基本农田的目标任务。永久基本农田核实整改的主要规则如图3所示。

图3 永久基本农田核实整改的主要规则

以三调成果底图为基础，将永久基本农田范围内现状为不稳定利用的耕地、生态退耕范围内的耕地、被污染不能恢复治理的耕地、规划被市县重点项目建设占用的耕地等调出永久基本农田范围；将水利设施齐全、水土保持良好且长期利用稳定的耕地、经土地整治新增加的耕地以及已建或在建高标准基本农田区域调入永久基本农田的范围，确保永久基本农田的保有量。

2.3 自然资源确权登记

为了贯彻习近平生态文明思想，牢固树立尊重自然、保护自然的理念，按照生态文明制度体系的要求，开展自然资源统一确权登记工作。自然资源统一确权工作主要以不动产登记成果为基础，充分利用三调成果底图，首先对国家公园、自然保护区、国家直接管理的江河湖泊、重要生态保护区的湿地和草原、重点国有林场等自然资源进行统一确权登记，然后逐步实现自然资源空间范围内各类自然资源的统一确权工作。

三调成果可以应用在自然资源统一确权登记中。一是工作底图制作。以三调成果为基础，结合最新影像图和不动产发证范围，调取各类自然资源的管理范围线、自然资源专项调查成果、生态保护红线、公共管制数据、国土空间用途管制数据等信息制作工作底图。二是内业调查。首先，利用三调成果和自然资源专项调查成果，进行内业采集和信息提取；其次，参考不动产发证范围和集体土地所有权数据，划定权属界线；最后，对于生态保护红线范围内公共管理资料，进行内业整理和数据采集。

三调成果加快了自然资源统一确权工作的进度，为建立权属清晰、责任明确、管理有效的自然资源产权制度提供了底图数据和现状依据，确保自然资源合理开发和监管到位。同时，自然资源统一确权工作的开展反馈了三调成果的不足，以便后期年度国土变更调查及时更正，确保调查成果数据的准确性[10]。自然资源统一确权与三调的相互关系如图4所示。

图4 自然资源统一确权与三调的相互关系

2.4 农村乱占耕地建房摸排

农村乱占耕地建房摸排工作主要是根据三调成果底图和大量的实地举证照片，快速高效地提取乱占耕地建房图斑信息，摸清2013年以来农村乱占耕地建房涉及的用地情况、房屋具体用途和违法处置意见等，建立农村乱占耕地建房问题工作台账，为后期违法占用耕地建房的整治工作做好准备。

基于三调成果底图，叠加土地总体规划矢量数据、农村宅基地使用权成果、土地承包经营权成果、二调以来的历年耕地和永久基本农田数据、不动产发证范围、农转用报批范围以及供地数据等，结合三调成果中大量的实地举证照片，通过不同数据的空间叠加分析、套合比对，精确定位提取农村乱占耕地摸排范围及违法建设用地图斑，并计算占用耕地和永久基本农田的比例和面积，以便后期进行系统填报，提高工作效率，加快工作进度，为开展农村乱占耕地建房摸排工作提供精准的信息。

2.5 乡村振兴规划

乡村振兴规划主要以改善农村居住环境、规范农村国土资源合理利用为目的，把生态保护放在首位，尊重不同地域的人文风俗，编制因地制宜的村庄规划方案，实现乡村发展管控有序、土地合理化充分利用，这对今后开展生态文明建设、国土空间用途管制、自然资源管理体制改革、建设美丽乡村等工作具有重要意义。

基于乡村振兴规划，首先根据三调现状地类，依据国土空间规划基数转换的“用地用海”分类编码，转换村庄规划地类，与规划不一致或者需要三级分类的区域再进行细化，制作外业调查底图，实地外业核实和补充调查具体的用地用海地类。例如，根据国土空间规划用地用海分类，农村道路应划分为村道用地和村庄内部道路用地；公用设施地类在村庄规划中需要划分为13个三级地类，如供电设施用地、消防设施用地、水工设施用地等。

2.6 林草湿地数据核查

林草湿地数据可以与三调数据对接融合。首先，以三调成果为基础，叠加林地、草地以及湿地等专项调查数据，通过数据空间叠加分析，查找两个数据源地类不一致区域，研究偏差较大的原因，从而厘清不同数据源的逻辑关系，明确林地、草地以及湿地的现状范围线，落实森林经营单位管理界线，并修正小班界线；其次，补充完善林地、草地、湿地资源信息，并核实各类土地上的林、草等植被覆盖状况，关联相关属性信息，构建林草资源数据库；再次，执行《中华人民共和国森林法》的相关规定，按照相关文件要求，根据三调划定的林地范围，同步优化落实国家级公益林范围界线，加强核定保护；最后，根据融合后的成果数据库，做好统计分析、审核修正、验收入库，编制林草资源对接融合成果报告和国家级公益林优化成果的专题报告。林草湿地数据与三调成果对接融合的技术流程如图5所示。

图5 林草湿地数据与三调成果对接融合的技术流程

三调成果与林草湿地数据的对接融合是一项基础性工作，为推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，实施碳达峰碳中和战略，推动林草工作高质量发展，支撑森林生态效益补偿制度，开展林草资源及生态状况监测，加强林草资源科学保护、系统修复和合理利用，进一步完善林草治理体系和提高林草治理能力提供了数据支撑。

3 结语

本文主要分析了三调成果在国土空间规划编制、永久基本农田核实整改、自然资源确权登记、农村乱占耕地建房摸排、乡村振兴规划以及林草湿地数据核查等方面的应用。三调成果在违建别墅清查、住房与城乡建设规划、撂荒地整治、矿产资源分析与利用、河洪道划界、自然保护地勘界立标、自然资源基础数据整合等方面发挥重要作用，为自然资源审查、国土空间规划编制以及监管决策等提供重要依据。未来，要根据实际情况继续补充完善自然资源基础数据库，实现自然资源基础数据库的动态更新，优化自然资源管理模式，提高自然资源管理水平。