西藏社工站建设的援藏实践与互动机制研究*——以山南市N区为例

达鹏宇 刘红旭

一、研究缘起

“全国支援西藏”是中央谋划西藏经济社会发展各项举措的重要抓手。对口援藏滥觞于计划经济时期的内地“帮助西藏建设”。1994年社会主义市场经济时期,中央第三次西藏工作座谈会明确提出“分片负责、对口支援、定期轮换”的对口支援西藏方针,“中央关心,全国支援西藏”的对口援藏政策正式确立。(1)王菲:《党的十八大以来对口援藏工作:高原盛开幸福花》,http://www.tibet.cn/cn/news/zx/202208/t20220818_7260058.html,访问日期:2023年12月8日;杨明洪:《和平解放以来中央对口支援西藏政策变迁研究》,《中国藏学》2019年第4期,第46—55页。西藏和平解放以来的72年间,对口援藏政策在西藏重大工程建设、重大自然灾害的恢复重建、基层社会治理、城乡基本公共服务均等化、区域协调发展等方面,发挥了其独特作用,(2)参见胡茂成:《中国特色对口支援体制实践与探索》,北京:人民出版社,2014年,第31页;杨龙、李培:《府际关系视角下的对口支援系列政策》,《理论探讨》2018年第1期,第152页。成为一项富有中国特色的国家治理制度安排和政策实践,(3)参见丁忠毅:《国家治理视域下省际对口支援边疆政策的运行机制研究》,《思想战线》2018年第4期,第76页。是中央助推西藏融入国家一体化发展的实际举措。(4)参见杨明洪:《国家一体化视角下的对口援藏问题研究》,《西藏研究》2021年第4期,第13页。中央第七次西藏工作座谈会特别强调“中央支持西藏、全国支援西藏”,并作为一贯政策长期坚持。对西藏自治区来说,伴随着许多行业的协作帮扶,社会组织参与对口援建西藏也正发挥积极作用。对口援藏政策正从初期的财政资金单向转移向注重市场机制、加强企业合作方向转变,(5)参见钟开斌:《对口支援:起源、形成及其演化》,《甘肃行政学院学报》2013年第4期,第18—19页。即从“输血型”项目向“造血型”项目转变。换言之,对口援藏政策经过多年演化,逐渐成为西藏向中央争取政策、向援助方争取资源投入的一个平台,并形成对对口援藏政策的强烈回应与对接。(6)参见杨明洪:《面向中央对口援藏政策的受援方回应与对接行为分析》,《中央民族大学学报》2023年第2期,第66页。然而,学界对一些新变化缺乏解释力,现有研究对于社会组织参与对口支援的相关问题鲜有关注,从对口援藏机制创新角度分析社工机构等社会力量参与对口援藏建设的研究较少。笔者尝试从社会组织等社会力量参与对口援藏这一角度出发,结合实际案例探讨对口援藏这一发展干预型制度的时代特征。

社工机构援藏帮扶西藏乡镇(街道)社工站建设可视为“智力援助”的一种形式,是迈向精准化对口支援的尝试。(7)参见吕朝辉:《边疆治理视野下的精准对口支援研究》,《云南民族大学学报》2016年第3期,第37页。2023年2月,民政部办公厅印发的《关于在援藏援疆工作中加强乡镇(街道)社工站建设的通知》指出,通过西藏、新疆乡镇(街道)社工站建设,将各类援藏援疆项目资金、专业人才和先进经验向民生倾斜、向基层倾斜,聚焦群众急难愁盼问题精准发力,破解西藏、新疆基层民政服务能力不足的“痛点”,支持西藏、新疆在“十四五”末基本实现乡镇(街道)社工站全覆盖。西藏乡镇(街道)社工站建设启动两年来,本地社工机构和援藏社工机构同时推进社工站建设,发挥了社工机构作为基层社会治理参与主体的作用。

二、社工机构对口援藏的合作机制

近几年西藏本土社工机构陆续出现,对口援藏省市实施社工机构援藏时间则更短。社工机构在业务上隶属民政部门指导和管理,多年来民政援藏的历史脉络中既有已形成的工作机制,也是社工机构援藏的框架基础。2011年8月15日,全国民政系统第一次对口支援西藏工作座谈会召开,积极开展项目、资金、智力、干部等援藏工作,为社会组织对口支援西藏工作打开了大门。这一时期全国各支援省市帮助西藏建设了一批民政公共服务设施,围绕改善民生和提高基本公共服务能力进行援藏工作。“十三五”期间,全国性社会组织“组团式援藏”以提高公共服务能力为目标,推动了社区公共服务广覆盖。2016年7月22日,“全国民政系统第二次对口支援西藏和四省藏区工作会议”指出,要“以保障和改善民生、创新社会治理、提高民政公共服务能力为重点”,(8)赵书彬:《全国民政系统第二次对口支援西藏和四省藏区工作会议在拉萨召开》,《西藏日报》(汉)2016年7月22日,第2版。中华慈善总会等16家全国性社会组织首次“组团式”支援西藏,对西藏各地大病救助、儿童关爱、残疾人帮扶、扶贫救助、医疗卫生等民生福利领域提供了人才、资金和设备支持,在藏开展了一系列保障和改善民生的公益项目。这一时期,受制于西藏的综合条件,民政领域的援藏社会组织多以“输血型”项目提供服务,基本不参与基层治理。2021年7月28日,全国民政系统第三次对口支援西藏工作推进会议召开,推进全国民政系统和社会组织对口援藏工作落实落地,持续推动社会组织参与援藏,引导社会组织在促进民族交往交流交融上发挥更大作用。社工机构是重要的社会组织,其参与西藏社工站建设承担的是服务各族群众、加强民族团结的民生工作。社工机构在缓解政府公共治理压力、承担政府移出职能、加强基层党的建设、实现社区自治、整合社会资源等领域彰显出社会性、专业性、创新性和相对自主性等积极优势。乡镇(街道)社工站建设多以政府通过购买公共服务来实现政府与社工机构间的互动,推进政府职能向社工机构转移,而西藏自治区民政厅将乡镇(街道)社工站定位为通过“驻扎式”方式进驻乡镇(街道),进而作为社会治理“前哨”主动融入治理布局。这既是地方政府的创新性实践,也是中央推动基层社会治理创新的有益尝试。随着“十四五”末全国乡镇(街道)社工站建设全覆盖目标的提出,我国社工机构生存制度环境发生变化,政府更偏好于通过引导、规范和支持社会组织等来辅助政府推动社会治理。

社工站还是新生事物,作为政府补充基层治理力量的一个重要手段,可以“政社关系”互动特征研究为参照系去认知,诸如行政吸纳社会、行政吸纳服务,嵌入、赋权,依附式合作、调适性合作、契约式合作等观点,(9)参见Kang,Xiaoguang,and Heng Han.“Administrative absorption of society:A further probe into the state-society relationship in Chinese mainland”,Social Sciences in China,Vol.28,No.2,2007,pp.124-128;顾永红、刘宇:《行政吸纳服务:双重委托代理困境下政府购买养老服务策略研究——基于武汉市“五社联动”经验》,《社会保障研究》2022年第2期,第13—15页;汪锦军:《嵌入与自治:社会治理中的政社关系再平衡》,《中国行政管理》2016年第2期,第71页;纪莺莺:《从“双向嵌入”到“双向赋权”:以N市社区社会组织为例——兼论当代中国国家与社会关系的重构》,《浙江学刊》2017年第1期,第55页;彭少峰:《依附式合作:政府与社会组织关系转型的新特征》,《社会主义研究》2017年第5期,第117页;郁建兴、沈永东:《调适性合作:十八大以来中国政府与社会组织关系的策略性变革》,《政治学研究》2017年第3期,第37—39页;张郁:《购买公共服务中契约式合作关系何以构建——基于嵌入性视角的分析》,《地方治理研究》2023年第1期,第27—33页。都对分析社工站运行机制很有启发意义。社工站与基层政府间的关系会延续社工机构的运行逻辑,可能符合Gidron等人提出的政社关系的四种基本模型,即政府主导模型、第三部门支配模型、双重模型和合作模型。(10)参见Gidron B and Salamon L M and Kramer R M,“Government and the third sector:Emerging relationships in welfare states”,Jossey-Bass,1992,p.246.社工机构以社会组织形态出现,可利用其自身网络反向嵌入政府治理行动中,通过“分化型政社关系”获得组织生存发展机遇与空间,(11)参见朱光喜:《分化型政社关系、社会企业家行动策略与社会组织发展——以广西P市Y协会及其孵化机构为例》,《公共管理学报》2019年第2期,第76页。也能够与基层政府建立“协同进化”关系,(12)参见苏曦凌:《政府与社会组织的协同进化:一种不同于公民社会和法团主义的中国叙事》,《湘潭大学学报》2020年第2期,第15—20页。彼此相互作用、相互补充、相互适应地携同成长,最终实现双方治理效能和服务效能提升,形成共同发展。社工机构能否在政府购买服务中真正填补“市场失灵”、政府“缺位”,更多体现在分别还是分阶段扮演代理人、管家、伙伴和盟友中的哪种角色,(13)参见句华:《社会组织在政府购买服务中的角色:政社关系视角》,《行政论坛》2017年第2期,第111—113页。即要在公共服务实践中寻找答案。

基本事实是,社会组织对政府的依赖程度高于政府对社会组织的依赖程度,(14)参见苗红培:《政府与社会组织关系重构:基于政府购买公共服务的分析》,《广东社会科学》2015年第3期,第208页。社工机构同时是受托于政府的代理人和服务群众的专业团体。援藏的社工机构是当地政府基于以往经验慎重“选择”并委以重任的专业力量,进藏参与西藏社工站建设被赋予鲜明的政治身份,在藏的援藏社工既是专业的指导者,也是共事的合作者。在对口援藏工作中,作为支援方的社工机构基于自身宗旨、使命和目标,与受援方政府二者间必然建立起一种良性合作机制,以方便双方在承接公共服务项目过程中获得发展资源、提升自身能力、增强社会公信力以及扩展发展空间。基于“政社关系”的互动特征可从依附式合作、调适性合作、契约式合作和参与式合作四方面(见表1),探讨社工机构援藏的参与式合作机制。

表1:不同视角的政社互动机制

在依附式合作中,政府主导的逻辑之下,社工机构通过牺牲自主性以寻求依附于政府管辖或庇护的生存与发展,充当着代理人角色。在调适性合作中,承接政府购买服务项目试点的社工机构与地方政府关系建立的初始条件,将会影响政社互动特征发展的方向,双方的信息沟通交流频率将会影响政社关系网络的亲疏程度。虽然契约式合作更多强调社工机构对资源的依赖,但政社间在项目契约框架下的双向嵌入能够形成良好的政社互动关系。参与式合作适合解释对口援藏背景下社工机构与受援地政府合作行动的政社互动,在平等关系前提下,援藏社工机构充分发挥专业性和灵活性,可以更好地和受援方政府形成合力推进乡镇街道社工站建设。援藏社工机构可将支援方省市已有成熟的基层治理实务经验、专业人才技术优势通过跨省市地区间的横向带动传递到受援地,同时在受援地孵化本土社会组织,通过组织与组织间的共同参与来实现集体性、合作性治理行动。

三、山南市N区“社工站”的项目实践

2021年6月15日,西藏自治区第一个乡镇街道社工站在山南市N区Z街道挂牌成立,标志着西藏乡镇(街道)社工站建设拉开序幕。社工站作为新时期民政工作的新形式,要求社会工作者利用在地优势进行精准化的专业识别和精细化的专业服务,完善兜底性民生保障服务,协助开展民政工作。湖南省D社工机构通过招投标获得了山南市N区Z街道社会工作服务站的建设任务,先后参与社工站的制度设计、兜底服务和人才培养等社会工作专业服务。

山南市N区Z街道成立于2019年8月,行政区域面积150平方公里,位于雅鲁藏布江河谷腹地。Z街道是山南市的政治、经济、文化和交通中心。2021年6月川藏铁路拉林段开通后,火车站修到了山南市中心,为“组团式”援藏工作提供了便利。Z街道辖11个社区,其中泽当、鲁琼、琼嘎顶、乃东、色嘎顶、罗布林卡、结莎、嘎吗庆8个社区位于山南市N区主城区,郭莎、赞堂、金鲁3个社区位于城乡结合部,常住人口53524人,占N区人口的65.6%。Z街道共有37个居民小组,居住着汉、藏、回等25个民族,有38户民族通婚家庭。Z街道多民族混居杂居,易地搬迁人口和外来人口多,城市社区管理情况比较特殊和复杂,为专业社会工作能否有效参与提供了客观情景。为不断满足人民群众对民政民生工作的服务需求,西藏自治区民政厅下发文件,要求在山南市等地开展乡镇社工站建设试点工作。山南市民政局决定以购买服务方式,先试点再全覆盖,逐步推进山南市乡镇(街道)社会工作服务站建设。

D社会工作服务中心于2007年在深圳成立,是全国最早接受政府购买服务的专业社工机构之一,2016年在湖南省成立子机构——湖南省D社会工作服务中心。湖南省在2018年全面实施了“禾计划”,该计划通过增加政府购买社会服务力度,强化基层民政工作力量,提高街道、乡镇的服务能力及社区居民参与度,重视对基层社会工作的培养,为社会组织参与提供更多机会,为民政工作的社会化、专业化提供更多支持,最终实现社会工作与民政工作融合式发展。(15)参见潘泽泉:《湖南“禾计划”:实现社会工作与民政工作融合式发展》,《中国民政》2021年第4期,第38—39页。2021年6月,湖南省D社工机构(简称D机构)通过招投标获得了山南市N区Z街道社会工作服务站,受山南市民政局委托在N区进行乡镇社工站试点建设,项目周期为1年,主要开展社会救助、儿童福利、养老服务、社区治理和其他领域社会服务。2022年6月,山南市民政局和N区民政局再次通过竞争性谈判确定了D机构为中标方,继续推进N区剩余一镇五乡的乡镇社工站建设项目。经过长时间摸索,D机构形成以派出专业社工驻点支援为基础,将湖南社工“禾计划”乡镇(街道)社工站建设的经验传播到山南市。

(一)山南市乡镇(街道)社会工作站的制度设计

在D机构“进驻”山南市服务场域开展社工站建设前,湖南省民政厅与山南市民政局就已达成长期对口帮扶合作战略。根据山南市N区乡镇街道社工站建设方案,D机构通过考聘山南市籍本地人员,将其派驻到各乡镇站点工作,协助乡镇民政部门提升民政经办服务能力,针对民政服务对象开展社会工作专业服务。首先,山南市N区的人口分布呈现城镇大聚居、乡镇农牧民散居的现状,超过65.6%的人口居住在Z街道。除去Z街道,N区剩余的一镇五乡总人口约28084人,只有Z街道人口的52.4%。(16)资料来源:D机构调研报告。D机构与山南市民政局设计服务指标(见表2)时根据人口数量灵活调整,将其他乡镇社工站服务指标调整为Z街道社工站的一半。如表2所示,在仅有1—2名专职社工进驻情况下,能针对民政服务对象开展相关专业服务,实现工作的合理安排。其次,D机构通过项目竞标承接“湖南省民政厅2022年度西藏山南市社工站支持项目”,强化对山南市当地社工站受聘人员的社区治理、社会工作等知识培训。同时,基于N区乡镇街道社工站建设项目,D机构“双管齐下”协助山南市乡镇民政部门,提升民政经办服务能力,推动完善城乡社区治理体制机制,不断提升城乡社区公共服务、公共管理、公共安全水平,建立健全乡镇(街道)社工人才组织体系和服务体系,增强基层服务能力。最后,D机构在2年的服务周期内,通过建立乡镇街道社工站服务框架网,并充分结合本地实际和群众需求,鼓励、引导以及孵化西藏本土社会力量和慈善组织参与到社会工作专业服务中,打造具有山南市特色的服务项目,形成“社工+慈善+志愿服务”的全新模式。

表2:山南市N区乡镇街道社工站服务指标(17)资料来源:山南市N区民政局。

由此可见,D机构通过对山南市社会工作人才、机构进行培训、督导、评估,帮助西藏本土社工机构提升其参与运营乡镇街道社工站的能力。援藏社工站结合受援地实际,把民政业务工作和社会工作融合好,把自身社会工作服务经验和西藏地区实际结合好,协助当地民政局建章立制,构建市县乡服务体系,助推社工站建设。

(二)D机构参与建设社工站的实践过程

边疆民族地区的社工站建设可视为党和政府对困难群众关怀、关爱的抓手和补充,党建引领的基层治理是专业社会工作开展实践的基石,是西藏社工站建设的底层逻辑。(18)参见刘红旭、达鹏宇、庄云香等:《党建引领的社会工作参与西藏社区治理探索——以林芝市G街道为例》,《中国藏学》2023年第1期,第24页。湖南D机构根据服务指标和制度规划在协助山南市建设时,参考湖南已有经验,以民政服务对象为破冰的切入点,通过初期的入户走访与民政服务对象建立信任关系,再到与乡镇街道的工作人员建立合作关系,逐步扩大社会工作影响力。待互动机制成熟后“以点带面”,将服务经验因地制宜复制到其他乡镇,将社工站打造为密切党和人民群众血肉联系、夯实党的执政基础、促进民族团结的一线阵地。同时,根据实际情况培育和孵化本土社会组织,最终形成多元主体网络参与,提升基层治理效能(见图1)。

图1:社工机构对口援藏中的合作机制

1.以兜底服务为核心,完善民政平台建设

首先是聚焦民政,落实政策。D机构对接乡镇民政助理和乡镇驻站社工,协同对民政关爱对象进行入户评估。在社工与社区驻村工作队沟通过程中发现,部分民政兜底群体的界定存在不清晰情况。基于国家政策、学界研究等标准界定、更新乡镇民政服务对象信息表,社工前往社区对社区工作人员进行一对一沟通、信息核实。基于2020、2021、2022年享受各类民政支持政策的名单,社工与N区各社区的驻村工作队一一沟通,对民政服务对象的身心健康、职业、监护职责履行情况、家庭共同居住成员身份及健康状态等进行询问与核实,更新建档立卡信息,做好台账。在此过程中,社区驻村工作队进一步了解民政服务对象的相关政策,知悉其家庭现状,为后续专业服务提供了有效信息支持。进驻Z街道初期,D机构与街道、社区居委会等社区主体并列,相互间看似地位平等,受制于定位和关系的错位,实际上D机构的项目实践却处处受限。

我们在Z街道,项目初期开展工作特别难,街道不重视社工工作,工作上各种刁难,没有完成街道分配的工作就会被领导叫进去骂几次,他在那里瞎指挥。有一次我打算请假2天,去主任办公室请假,主任说你是不是要离职,不想干了?我说,我只是想请假。——(访谈材料20220803ZDDJ)Z街道驻站社工其次,随着中央一系列利好政策的出台和D机构自身的努力尝试,Z街道社工站项目经历了一年的运作后,产生了良好的社会效益,逐渐被Z街道原有主体接纳与认可,形成了一种“利益共同体”关系。社工机构逐步获得居委会支持,改变了初期居委会视社工机构为打杂帮手的情况,获得更为自主和主动的位置,居委会对社工机构的工作也更为接纳和支持。D机构针对民政对象建立个案管理制度,对所有社区进行需求调研,探索出民政对象个案管理服务模式,即针对不同危机及能力状况的民政对象,采用“分档跟进”原则,制定一人一档制,较好地发挥了民政基层能力补充作用,完善和规范了基层民政平台建设,保障了基层民政工作正常运转。

2.以职业化为抓手,培育社工专业人才

社会工作人才是推进社会治理现代化与社会福利事业发展的专业人才,对解决社会问题、规避社会风险、促进社会和谐、推动社会发展具有重要基础性作用。培养更多专业技能型实用人才,是D机构在山南市开展社工站服务前的必要准备,内外赋能是干预社会工作者能力的关键。西藏的基层治理工作,将会对基层工作人员的专业知识和专业能力提出更高要求,他们既要把国家最新政策传达到基层,又要为群众解决一些现实问题,这就增加了民族社会工作者队伍的培训难度。(19)参见郭焕焕:《专业赋能:西藏社区工作者能力培养的干预研究——以D社区为例》,硕士学位论文,西藏民族大学,2022年,第58页。面对实践性强的社工服务,如果不具备良好的专业素养和实操技能,就容易导致服务对象丧失对社会工作者的信任感,(20)参见林宝荣:《地方政府购买社会工作服务的现实困境与创新之道》,《理论导刊》2015年第3期,第19页。加大后续工作的阻力和难度。受山南市民政局委托,D机构与山南市民政局连续3年举办“山南市社会工作实务能力培训班”,鼓励参加社工和助理社会工作师资格考试培训,聘请资深老师进行专业培训。除山南市乡镇街道社工站驻站社工外,还有来自基层服务组织的100名学员。同时,D机构在日常社会工作督导中开展每月共学,加强社工人才培育,促进其职业化转化。在对D机构山南市负责人的访谈中,我们得知D机构帮助山南市制定了详细的工作指引,从社工站运行经费到社工考录激励机制,制定出台了一系列章程,对山南市社会工作良性发展起着关键作用。

3.以情系弱势为目标,开展社会工作服务

(1)政社协力助推五社联动。一是在Z街道开展儿童青少年特色品牌服务,在色嘎顶社区开设“儿童爱心托管”项目,累计服务400人。二是借助社工站阵地作用和社工专业优势,积极协同村社区党员志愿者、建立党建+社工联动服务机制,实现以党建为引领,打造党建+公益服务品牌,为街道发展提供社会助力,成功举办党建+公益2021、2022年“中华慈善日”主题宣传活动。三是遵循“倾心服务有需人士,共创幸福生活”宗旨,以民政事务工作为基础、社工专业服务为延伸,利用专业优势开展重点服务对象关怀、探访行动,增强服务对象的获得感、幸福感。四是对接企业、联动社区。企业是社工机构在体制外最主要的合作对象。D机构以面向服务对象提供一线服务为中心,了解社区服务对象需求。D机构结合N区居民需求,积极链接山南市爱尔眼科的医疗资源,开展“爱心助老点亮希望”活动,为11个社区245名老人提供免费义诊服务。山南市N区社工站运行以来,摸索出本地民政工作和社会工作融合路径,不断探索专业社工在本地的落地生根,为民政领域和精准扶贫领域对象提供优质服务。社工站引领志愿者、链接社会资源,积极开展公益活动,全市在关爱困境儿童、空巢老人、困难群体等服务领域,共计开展活动36场、个案6个、小组活动3个,链接资源9万元,累计提供服务3万余人次。乡镇(街道)社会工作服务站从无到有,再到N区的全覆盖,政府主导是关键因素。以积极态度来看,乡镇(街道)社会工作服务站是服务治理的创新探索,能够为社区居民提供更多、更好服务,满足社区居民多样化需求。

(2)党建引领基层治理工作。2021年6月起,社工参与Z街道党工委组织的“追寻红色足迹、弘扬老西藏精神”调研学习活动。社工站积极与街道、社区等党组织沟通,围绕“党建+公益”倡导联合党建活动。社工站协助街道党工委开展主题党日活动6场,探索了一条“党建+社工”特点的党建工作路径。一是有助于融合社会工作资源,建立以社区为中心的民政服务体系,为社区公共服务提供支持。社工站的定位是可以帮助乡镇民政干部完成民政资料整理,入户走访与核查,信息登记、录入和上报,民政政策宣讲等工作。这些工作对乡镇民政干部人员匮乏、年龄老化、精力分散等方面都有很大帮助,还可以解决基础数据信息采集难、录入慢、上报不准确等问题,从而有效提高了基层日常民政工作的质量和效率。二是有助于加强民政公共服务的专业化力量,提高公共福利服务的专业程度,从而为民政工作新形式提供新的推动力。

4.以多元合作为愿景,孵化本土社会组织

社会组织的培育和规范发展,是培育和增进西藏治理社会资本的重要途径。政府与社会组织合作,激发了社会组织活力,培育发展社会组织使之成为政府开展社会治理的着力点,(21)参见苏曦凌:《激发社会组织活力的政府角色调整——基于国际比较的视域》,《政治学研究》2016年第4期,第89页。社会组织在现代治理体系中的重要作用已得到普遍认同。首先,D机构各乡镇驻站社工通过在N区各社区进行访谈、问卷调查等方式发掘居民需求,组建社区志愿者队伍,开展服务,寻找社区骨干居民,培养组织负责人,最终在2022年11月孵化出山南市XY社会工作服务中心、山南市LK社会工作服务中心2家社工机构。其次,2022年12月,由民政部2022年中央财政支持社会组织参与社会服务项目,资助西藏XFJY社区服务中心的社工室项目在山南市Z街道罗布林卡社区落地,该项目由N区民政局指导、D机构承办,罗布林卡社区、西藏XFJY社区服务中心协办,旨在从经费和人力两个维度补充乡镇街道社工站的服务覆盖度,坚持“日常服务由社工指导、志愿者实践,专业服务由社工实践、志愿者配合,大型服务由社工组织、志愿者实施”的服务理念。在社区层面上建立以居民为主的活动平台,丰富社区居民日常文化生活。在社会组织层面上以点带面,可以建立不同技能的志愿服务队,针对特殊群体和个人开展个性化个案服务、小组服务,全面推广社区服务品牌和服务能力,整体提升社区居民的幸福感。

培育一个成熟的社会组织合作系统,能够为治理体系共同体添砖加瓦。促进社会组织间正式和非正式合作能为多元主体参与基层治理提供一个可行路径,在机构间彼此合作机制下,针对性地对维护公民合法权益、调解社会矛盾的基本功能等发挥积极作用,成为社会经济发展不可或缺的助推力量。(22)参见陈井安、刘福敏:《藏区治理体系现代化若干问题研究》,《中国藏学》2016年第2期,第61页。D机构充分结合本地实际和群众需求,在援助山南市建设乡镇街道社工站过程中,打造具有山南市特色的服务项目,形成“社工+慈善+志愿服务”的全新模式。社工和志愿者“双工”联合,极大地丰富了辖区服务,在本地引起了较好反响,居民幸福感进一步提升,参与热情相比社工站进驻前有所提升。做志愿者的社区居民越来越多,将乡镇(街道)社工站打造成了落实党和政府爱民惠民、落实民政基层服务和政策的一线阵地,让社工站真正成为为民服务“最后一米”的平台。

四、走向参与式合作:社工机构援藏的政社互动特征

回顾D机构援助山南市建设社工站的历程,可以将其与受援地政府部门的关系理解为“参与式合作”的政社互动特征。审视D机构在山南市社工站建设的实践经验,从纵向时间线梳理来看可归纳为三种类型:一是支持型援藏,即作为支援方的湖南省通过资金支持或项目示范方式,为山南市提供资金或社会工作技术方面的援助;二是参与型援藏,即D机构与山南市政府部门共同建立援助机制,发挥自身在资金、人才、技术等方面的优势和作用;三是合作型援藏,即社会组织与受援地的山南市政府通过各种形式共同参与当地社工站后期督导和专精化的公共服务供给。在这个过程中,逐渐形成社会组织外援式引入向参与式合作的政社互动逻辑迈进,实现受援地基层治理效能的提升。

(一)支持型援藏:以解决社区痛点和难点为本的信任与合作

山南市乡镇(街道)社工站的制度目标参照“湖南模式”,强调回归“以群众为中心”,即以民政社会救助领域为起点,驻站社工按照经办、协办形式协助基层民政部门,针对残疾人、困境儿童、低保家庭、低保边缘家庭、老年人等困境人群或弱势群体,开展以兜底保障为原则的专业工作。有条件的社工站可在此基础上推进基层治理创新、发展公益慈善事业。

D机构初入Z街道开展社工站建设工作时,与基层各利益相关方之间较为陌生,在服务开展过程中会更多考虑受援地政府的意见和期望。这一阶段更多的是承担公共服务“代理人”角色。D机构承接山南市N区社工站项目初期,逐渐得到街道信任,与辖区内各利益方进行了接触,并建立了初步关系。

乡镇(街道)办事处和第三方社工机构是两种不同的独立组织类型,二者自身优势和不同定位是形成合作的前提,这样才能在保持边界基础上发挥各自优势。(23)参见方英:《有边界合作:项目制下社会工作机构与街道办、居委会的新型关系》,《社会工作与管理》2020年第4期,第62页。社工站建设初期,街道与社工机构间的边界模糊。D机构需通过不断的专业服务做实做细,才建立起与基层政府间的信任合作关系。在此过程中,政社双方的认识与态度也要进行相应调整。一方面,乡镇(街道)、村(居)民委员会应提高对社会工作的认识与尊重,为其提供成长空间,促进发展;另一方面,进驻社工站的社会组织也应以专业服务,为社区提供更多治理价值,解决社区中的难点和痛点。在这一过程中,各利益主体以共同目标为基础,形成一种弹性调节的参与性合作机制。虽然合作双方的期望并非完全相同,但作为跨机构主体联动的合作来说,更倾向于满足彼此的需求,达到共赢状态。

换言之,D机构在推进山南援藏项目过程中意识到机构与政府间并非真正平等的“合作伙伴”关系,更倾向于一种“利益共同体”关系。由于政府采购社会工作服务项目经费与社会组织的生存息息相关,作为承接方的社工机构在很大程度上将更多依靠政府资源。在这种现实境遇下,作为购买方的政府部门处于主导地位。若想为扎根社区提供更为长久的服务,社工机构就必须在生存基础上谋求发展。然而,仅仅依赖政府的资源已无法满足可持续发展的需要,这就要求社工机构积极构建跨组织协作网络。

(二)参与型援藏:机构间“利益共同体”关系的建立

社工机构作为服务型的公益组织,多方合作、协助,才能更好地为服务对象服务。作为互助合作的促进者,(24)参见彭惠青、仝斌:《社会工作在基层治理专业化中的角色与功能》,《中国行政管理》2018年第1期,第49页。通常在政府购买服务之外与同类型机构合作,链接政府系统外的资源,这是社工机构发展的常见形式。通过与同类型机构进行项目式合作,社工机构将各种资源链接给活动对象,一方面使服务对象的需求得到更好满足,另一方面也为其他机构更好地履行项目指标提供了渠道,从而获得差异化的发展机会。社工机构服务对象有时面临的问题较为复杂,需要借助其他机构的优势力量予以解决。西藏XFJY社区服务中心承接的民政部支持项目可以弥补政府购买服务所带来的资金紧张问题,而D机构通过承接乡镇街道社工站、承办罗布林卡社区社工室等政府购买的项目进入社区,为不同人群提供服务,并与社区中的相关组织和人群建立联系。

通过承接项目进入社区的社工机构都具备相应的社区服务阵地,鼓励民众积极参与到社区工作事务中,走出“参与式发展的表象”,培养居民“参与自觉”意识与文化建设热情。承接项目多的社工机构,体量也大,在对外合作时更有扎根社区的体量优势,也是参与式合作互动特征得以实现的前提。社工机构多元组织合作网络建设涉及体制内部门和体制外组织,呈现出不同的经验和特点。社工机构的定位和优势是合作的关键,成功的合作需要找到彼此的优势和互补所在。援藏社工机构的参与式合作互动网络尚属于开创性领域,必然存在不少障碍因素需要克服。援藏社工机构在受援地发展过程中,可以吸引具有类似服务理念的不同本土组织,一起参与到合作中,在拓宽服务广度的同时,拓宽机构合作的深度,逐渐形成以共同利益为基础的联盟关系,最终达到参与式合作的目的。

(三)合作型援藏:明晰专精定位是援藏社工机构未来发展方向

在专业基础上做精做实是社会工作安身立命的基础,是获得自己社会地位的最重要前提。(25)参见王思斌:《中国社会工作的嵌入性发展》,《社会科学战线》2011年第2期,第222页。正是凭借专精化的发展思路,“在政府购买社会工作服务项目中,作为承接方的社工机构获得了参与项目治理的权力、地位与声望”。(26)刘丽娟、王恩见:《双重治理逻辑下政府购买社会工作服务项目的运作困境及对策》,《社会建设》2021年第3期,第76页。因此,项目运作也遵循了专业治理的逻辑。笔者在与D机构管理人员的访谈中明晰了下一步山南市社会组织参与到相关政府购买服务项目的发展愿景,即选准某一领域并在此基础上链接资源支持专精服务。这种优势和定位使D机构形成了差异化优势,有利于D机构在山南市的长期可持续发展。这一过程涉及项目的取舍和选择。

作为机构项目管理层,两位受访者从项目取舍的角度谈到机构如何逐步形成以社会工作督导为主的资源链接领域。在社会工作督导领域,D机构在湖南省“禾计划”项目的长期耕耘下具有资深的社会工作实践经验,并在湖南当地产生了一定社会效益。至于山南市其他边境县的社工站,D机构在N区全区7个站点运营过程中已耗费了大量精力,从D机构驻山南市办公点前往L县需一天时间,管理层分身乏术,难以在其他路途遥远的区域链接资源并进行深耕。可见,D机构在山南市的服务过程中,对其服务能力的定位需摒弃“泛而空”的困境,从而走向“专而精”。(27)参见张汝立、刘帅顺、包娈:《社会组织参与政府购买公共服务的困境与优化——基于制度场域框架的分析》,《中国行政管理》2020年第2期,第97页。相对于扩大承接项目广度,机构更愿意在已有项目领域深耕,形成社工机构援藏工作的特色品牌。专精化的发展战略引导D机构逐步形成自己的优势领域,在此基础上建立一个以自己能力和优势为中心的合作网络,避免泛专业化的过度承诺,最终实现机构自身专精社会工作的能力建设。

高质量的基本公共服务供给是边疆民族地区融入国家新发展格局的路径取向之一,(28)参见青觉、王敏:《边疆民族地区融入国家新发展格局的生成逻辑、面临挑战与路径取向》,《西北民族研究》2022年第5期,第141页。边疆民族地区的社工站建设是因应国家新发展格局的现实举措。社会工作的终极使命就是要促进“人的自由而全面的发展”,而这一愿景又与“创新、协调、绿色、开发、共享”的新发展理念遥相呼应。在参与式合作的政社互动特征下,援藏社工机构、受援地本土社工机构、受援地政府、受援地基层单位间形成了以共同利益为核心驱动力的“行动共同体”,构成一种“利益共同体”关系(见图2),“通过行动建构合作”方式,援藏方和受援地相关主体共同致力于所有行动者的在场,形成1+1>2的合作治理效能。保障社会组织在基层治理中的深度参与,探索社区、社工机构、社会工作者、社区志愿力量、社会公益慈善资源“五社联动”的治理模式。此外,援藏社工机构通过横向的经验知识传递实则是“智力援助”的底层逻辑,对于实现社区建设、社会组织培育、社工队伍发展、社区志愿者有序参与和社会公益慈善资源高效利用间的协同互益,打造共建共治共享的基层社会治理共同体有着良好的促进作用,是进一步增进符合西藏地方现实下基层治理体系的有效调适。(29)参见王力平:《社会治理共同体的理论意涵、出场实践及建设路径》,《甘肃社会科学》2023年第2期,第58页。因此,通过购买社会组织承接公共服务,改善了社区服务质量,提高了公共服务效率,有力促进了基层服务型政府建设。

图2:对口援藏参与式合作中的政社互动特征

新的历史时期,对口支援的政策取向及其承担的政策功能最终会成为国家规模治理体系中的重要一环,(30)参见王宏伟、周光辉:《对口支援:破解大国非均衡性难题的创新实践》,《南京社会科学》2023年第1期,第74页。西藏社会工作何以能为又何以可为,已被提上议事日程。本研究以山南市N区为例,探讨了D机构援助西藏山南市乡镇街道社工站建设的实践脉络。因山南市社会工作正处于起步成长阶段,承接机构的人员配置、服务内容等都很相似,以致机构特色不清晰,承接项目时的差异化优势不明显。在协助山南市完成乡镇街道社工站的建设后,D机构的未来发展方向将会通过专精化来定位自身的特色发展,并由此开启援藏社工机构的差异化、品牌化发展方向。这种发展方向可使社工机构间专注专业,各有所长,也能引导社工形成自身的深度专业优势,有利于提升对口援藏建设项目目标与援助对象意愿的契合度,有利于西藏本土社会工作者、社会工作机构开阔视野、更新观念、学习知识、培养技能、积累经验、熏陶习惯,促进西藏社会工作的发展。在“参与式合作”的政社互动机制下,社工机构对口帮扶西藏进行乡镇街道社工站建设这一“开创性领域”,应紧密结合国家治理现代化并在社会治理体系中找到其结构性位置,并培育和提升西藏及其群众的自我发展能力,更好发挥其功能和价值。根据山南市的相关规划,2023—2025年将以湖南经验为样板,持续以每年20个的速度继续推进乡镇社工站建设,坚持党建引领,将社工站打造为密切党和人民群众血肉联系、夯实党的执政基础、促进民族团结的一线阵地,最终实现“试点先行、逐步推进”的发展目标。