农村土地流转对农民福利的影响研究

张 扬，吴云天

（河南财经政法大学 农业农村发展学院，河南 郑州 450000）

在我国，农民是社会稳定的重要基石，土地是农户最基本的生产和生活资料，土地流转不仅仅是生产要素配置的问题，更是影响农户福利的关键问题。2014年，国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，鼓励土地流转和适度规模经营。新中国成立以来，中国始终在探索适应时代变化的土地流转制度体系，中国的土地实现了从“一权单置”到“两权分置”，再到所有权、经营权、承包权“三权分置”的重大变革。土地流转制度经过半个多世纪的变革，对农民福利的实现有着深远的影响。

农民福利是农民所享有的各项福利，它既是现代国家公共服务职能的充分体现，也是公民社会个人权利意识的合理表达[1]。2020年，中国实现了农村贫困人口脱贫，但是在城乡二元结构下，城乡居民人均可支配收入差距较大，农民所获得的教育、医疗、养老等福利保障与城市居民相比水平较低，农民福利的实现依然存在一定困难。本文通过对中国农民福利和土地制度的梳理，阐述1953年以来土地流转过程中农民福利的实现情况，分析不同土地流转模式对农民福利的影响以及土地流转对不同农民群体福利的影响，并在此基础上提出政策建议。

一、土地流转中农民福利的实现形式：从保障的实现到福利的加载

对农民的生活生计而言，土地除了可以带来直接的经济收益，还蕴含着就业机会、养老保障、情感依托等难以用货币衡量的非经济价值[2]，土地流转的过程也是农民多重福利变化的过程。新中国成立以来，农村土地制度多次变动，土地制度影响下的土地流转行为在每一阶段都存在差异，直接或间接地对农民福利产生影响。

（一）保障的实现——生存权利（1953—1978）

这一阶段农村土地产权为集体产权，国家限制农村土地的流转，农民只能从土地中获得基本的生存保障。与土地制度配套的统购统销、户籍制度、人民公社制度使得集体所有制经济完全处于国家的控制之下[3]，农民福利受到一定损害。一是国家的统购统销政策，政府垄断了对农产品的收购，付出劳动的农民无法通过市场获取应有的收益，其获取的报酬只能满足基本生存需要。二是户籍制度的确立，流出农业生产领域的农民无法在城市生存，只能回到农村继续从事农业生产。三是人民公社的成立，人民公社化运动中原属农民的土地都无偿归公社所有。

土地制度处于“一权单置”阶段，这一系列生产方式的改变弱化了土地产权，个体农民与土地之间不存在明确的产权关系，农户也就没有对土地进行调整的能力，几乎不存在农民自发的土地流转行为，国家对土地的一切生产与经营行为实行高度的集中与统一规划。受生产力水平的限制，农民在公社集体劳动中获得的平均收益也只能满足其最低生存需要，土地给农民带来的只是生存保障。无论是在经济福利视角还是多维福利视角下，土地制度中农民福利严重缺失。

（二）福利的初现——生活权利（1978—2003）

这一阶段的土地所有权归集体，使用权归农民，国家放宽农村土地的流转条件。1978年建立的家庭联产承包责任制没有改变土地的所有权性质，但是农民拥有土地使用权和对劳动的支配权。这一阶段已经存在土地流转行为，但是这一阶段的土地流转只能实现农民的部分经济福利。土地承包权的不稳定，大部分地区会根据人口的变化调整土地，这对土地承包经营权的稳定性造成一定破坏；集体土地产权主体不明晰，大量的调查结果表明多数农民对土地所有权的具体归属是模糊的[4]。

此阶段土地对农民来说是生活权利的保障，土地流转中农民的部分经济福利得到实现，是农民福利的“初现”；同时过重的农业税也使得土地变成“负担”的“承载”，农民通过转出土地实现“负担”的“卸载”。这一阶段已经出现了农民自发流转土地的行为，20世纪90年代，农民种田的负担加重，有些地方甚至出现因税负过重而撂荒的现象；随着城镇化的发展，农村出现大规模的劳动力转移，很多农民选择进城务工以获得更高的经济收益，于是将土地使用权转让给村中亲友。虽然国家放开了对农产品的市场流通，农民获得了对自身劳动的支配权和对土地的承包权，可以通过土地获得生活保障，但是这一阶段农民并没有通过土地获得真正意义上的全部福利，农民所获得的土地使用权是“最低福利保障”。并且这一阶段农村土地产权还不明晰，土地的价值形态还未形成，农民在土地流转中所获得的收益相对微薄，对于有转出土地行为的农户来说仅仅是“负担”的“卸载”。

（三）福利的加载——发展权利（2003年至今）

这一阶段的生产关系出现了三个重要转变：一是农民种田负担降低，2006年农业税被全面取消；二是土地产权的稳定，农民获得了农业用途范围内完整的收益权和上缴之余资源的剩余索取权[5]；三是土地流转的发展，2003年《中华人民共和国农村土地承包法》规定土地承包经营权可以流转，进一步明确了土地流转的法律许可，土地流转步入依法管理轨道。在一系列政策的推行下，全国范围内的土地流转展开并呈现新的特征：一是流转速度加快；二是土地流转方式多样化，出现“龙头+合作社”、股份合作等新形式；三是流转主体多元化，专业大户、农业企业、专业合作社等成为新的流转主体[6]。

这一时期农民通过土地流转实现福利的加载，土地是农民发展权利的保障。土地流转能够提高农民整体福利水平，但是对福利的不同方面产生的影响存在差异。第一，非农就业收入和地租收入能够弥补家庭农业收入的损失，改善农户的家庭经济状况。第二，选择外出务工的农户居住地公共服务设施和住房质量会得到改善，但是居住面积可能会变小以及噪声污染加重。第三，农民社会交往状况和心理状况都会在一定程度上变差，环境的改变和发展的压力加重了农民的心理负担。第四，部分学者认为农民的社会保障状况会变好，农户的收入和储蓄水平的提高能够弥补农地流失造成的社会保障福利损失[7]；另一部分学者认为，土地流转后农民失去了“农地养老”这一保障功能，进城务工的农民无法享受城镇居民的福利保障[8]，农民的社会保障状况会变差。综合来看，与前两个阶段相比，这一阶段土地流转虽然实现了农民福利的加载，整体福利水平有所提升，但是在社会保障、心理状况等方面仍然存在问题。

二、不同模式土地流转对农民福利的影响

土地流转模式是指经过一定系统化概括和提炼，在特定的土地产权制度约束下所形成的土地流转方法[9]。土地“三权分置”以来，中国不同地区农村已经因地制宜地发展出多种土地流转模式，不同土地流转模式对农民福利的影响存在显著差异。

（一）按照作用主体划分

在现有的土地流转实践中，按照不同作用主体可分成三种土地流转模式，即政府主导模式、集体主导模式和农民自发模式。各土地流转模式的具体分析如下。

1.政府主导土地流转模式

政府主导土地流转模式是指以政府作用为主、市场作用为辅的土地流转，由政府主导整理农村土地及安置失地农民。

一是家庭收入情况。土地流转后，农民收入水平和结构都会发生变化。农业经营收入减少，非农收入增加，剩余劳动力可能会选择进城打工，获得工资性收入；人均可支配收入增加，政府在土地置换后会为农民提供现金补贴，农民的转出报酬相对较高，在短期内农民所获得的报酬与其进行农业生产收入相当。因此，政府主导土地流转模式增加了农民的经济收入。

二是社会保障情况。一般由政府主导的土地流转规模较大、流转期限较长，土地流转后农民的社会保障情况需要结合地方政府行为进行分析。崔宝敏分析了天津市由政府主导的“以宅基地换房”模式，发现天津市政府向符合条件的人口提供城镇居民社会保险，为迁居新城镇的农民提供就业机会，帮助农民实现身份的过渡[10]。但是在部分地区，地方政府引导农民进行土地流转后仅给予现金补偿，没有为失地农民建立完善的社会保障体系，农民的社会保障受到一定损害。

三是居住环境情况。政府主导农民转出土地后，可能会引导农民到城镇集中居住，农民的居住环境会发生变化。首先，农民集中居住有利于农民之间的交流和互动，建立紧密的社交网络，增强农民的归属感和社会联系；其次，农民集中居住有助于提升公共服务和基础设施建设水平；最后，农民集中居住后通常可以获得更好的教育和文化资源，享受更多的文化活动和娱乐设施。但是农民集中居住也可能面临一些问题，如绿化情况会变差、噪声污染严重、居住面积变小等[11]。

四是农户心理情况。政府主导的土地流转可以对农户的家庭收入、社会资本、社会保障、居住环境等产生影响，从而对农户的心理产生影响。一方面，农民的经济福利和社会保障福利变好会提高农民的心理满意度；另一方面，农民离开土地后面临身份和生活环境的双重转变，可能会面临受歧视、生活压力加大等问题。由政府主导的土地流转中，农民基本不具备主动权，只能被动地接受政府规定的价格和方式，农民的心理满意度可能会降低。

2.集体主导土地流转模式

集体主导模式是指集体经济组织介入土地流转交易，将农户的土地经营权集中承包，集体负责与承包方进行沟通、协商，将土地承包给种植大户或农业企业。

一是收入情况。农民离开土地后，向第二、第三产业流动，其农业经营收入会减少，非农收入会增加。集体主导土地流转模式下，农民可以获得分红和部分经营收益，但是失去了政府在土地流转后为农民提供的现金补贴，农民的转出报酬相对较低。集体主导土地流转模式可以提高农民的经济福利，但是少于政府主导土地流转中所获得的经济福利。

二是社会保障情况。集体经济组织可以代表农民与流转接受方进行谈判，确保流转合同的公平和农民权益得到保护，集体主导的土地流转可以更好地保护农民的集体利益，但是无法为农民建立完善的社会保障体系。

三是居住环境情况。集体主导农民土地流转后往往不会像政府一样引导农民集中居住，农民的居住环境与土地流转前相差不大。但是部分农民在离开土地后会选择进城务工，没有了政府对住房和就业的统筹安排，农民工所面临的生活压力更大。多数农民工选择租房，难以获得与社区配套的医疗、教育等方面的保障，农民工不仅要面临环境改变后生活不便、噪音污染等问题，更面临着增高的生活成本。

四是农户心理情况。一方面，农民的经济福利变好，并且在集体主导的土地流转中，农民有了更多的参与权和决策权，可以改善农民的心理情况；另一方面，农民面临的社会保障缺失、生活压力加大等问题，心理满意度会降低。

3.农民自发流转模式

农民自发流转模式是指农民作为流转主体，自发地将土地承包经营权转让给承包方，在农民之间形成单层委托代理关系。

一是收入情况。农民自发流转多选择在熟人之间流转，流转价格低，农民所得到的经济报酬低；且农民在没有法律保障的前提下直接流转宅基地，承担了高昂的交易费用[12]。因此农民自发土地流转下的经济福利与其他两种模式相比较低。

二是社会保障情况。农民自发流转后，剩余的劳动力会选择非农就业，但农民的受教育程度较低，只能选择工资低、保障差的工作岗位，如果在未来失去工作机会，没有政府的宏观调控或集体的帮扶，农民将会面临巨大的社会保障风险。

三是居住环境情况。农民在离开土地后会选择离开农村进城务工，居住环境会得到改善。但是农民自发流转所获得的土地流转收入少，同时又没有政府和集体的帮扶，农民工所面临的生活压力很大。

四是农民心理情况。农民主导的土地流转更加灵活，流转过程主要依赖于农民之间的自愿协商和合同约定，更加注重个体的经济利益和自主选择，可以提高其心理满意度。但是在自发土地流转中，农民之间的交易力量可能存在不均衡，一些农民可能由于信息不对称、经验不足或资源匮乏，容易受到更强势的流转接受方的影响，导致流转合同条款不利于自身。

（二）按流转方式划分

土地流转模式按照具体方式划分种类较多，往往因地而异、因时而异。部分地区已经创造出新的农村土地流转模式，其中效果较好、应用较广的模式包括土地互换、返租倒包、土地股份合作制和土地银行四种模式。

1.四种流转模式介绍

一是土地互换。土地互换是指农民自发地将土地转让给他人，自己保留土地的承包权，将土地的经营权与他人进行交换。

二是返租倒包。返租倒包是土地租赁模式的发展，集体在不改变土地用途的前提下将改良过的土地经营权承包给个人或其他经济组织。承包企业会对承租土地进行统一规划，然后再切块承包给农民耕种。

三是土地股份合作制。土地股份合作制是指农民将土地承包经营权以股份的形式参与公司或合作经济组织经营并按股分红[13]。

四是土地银行。土地银行模式是指由政府主导将农民闲置的土地集中存入土地银行，农民获得土地存储价，土地银行将土地整合后再贷给大户或其他经济组织[14]。

2.四种模式对农民福利的影响

一是经济福利。土地互换模式没有中介的介入，减少了经营管理成本，但是该模式对农民行为没有任何约束，不履约现象较多，农民收入稳定性低。返租倒包模式中，集体组织充当中间人，减少了农民的交易风险，农民的收益较高。但是倒包土地的价格一般高于租进的成本，集体经济组织可能会利用农民和经营主体间的信息不对称谋私利，损害农民利益[15]。土地股份合作制模式中，农民按照自愿原则入股并按照持股比例分红，集体将土地经营权集中流转，农民所获得的分红收益高，且有合约保障，经营风险较低。但是该模式中“股东”数量多且受教育程度较低，可能存在沟通障碍，集体组织在决策时会出现决策效率低和成本高的问题。土地银行模式中，政府作为“中间人”对土地进行流转，可以提高流转收益、降低交易成本，农民参与土地流转所获得的报酬较高；该模式中，农民将土地经营权作为“资产”存入土地银行以获得土地存储价，农民收入的稳定性是这四种模式中最高的。

综合来看，四种典型土地流转模式都提高了农民的经济福利，但是在土地互换、返租倒包、土地股份合作制和土地银行四种模式中，农民土地流转的交易成本依次降低，收入稳定性依次升高，对农民经济福利的提升效应也依次提高。

二是非经济福利。社会保障情况方面，在政府主导的土地银行模式中，政府能够为流转土地农民提供社会保障；在集体主导的返租倒包模式中，企业会将整理好的土地分包给农民经营，公司按照一定价格收购农产品，既提高了农民的收入，也降低了农民的经营风险，为农民提供了一定的社会保障。而在农民自发流转土地模式中，农民所能享受到的社会保障最低，需自己应对转出土地后的一系列生活压力。农民心理情况方面，农民自发流转土地模式中，农民的心理状况最好，其次是集体主导的返租倒包和土地股份制合作、政府主导的土地银行模式。因为农民在自发流转中享有较大的自主权，流转决策以个人利益和意愿为主，农民所能得到的心理满足程度较高。刘潇等发现在土地互换中，冀中南地区65%的农民的心理状况得到改善，可能是因为流转中的人际交往频繁，邻里关系更加和睦[16]。

四种土地流转模式从整体上都提升了农民的福利效应，但是对农民福利的影响存在差异。综合来看，土地互换、返租倒包、土地股份合作制、土地银行模式对农民福利的提升效应依次递增。

三、土地流转对不同农民福利的影响——基于农户分化视角

随着经济社会发展，传统农业日益受到工业化、城镇化、信息化、农业现代化冲击[17]。市场化改革以及城乡两种户籍制度的变动让农民有机会进入城市从事非农生产，实现职业身份的转换，由于其从事非农产业就业的机会并不相等，农民内部逐渐发生了职业层面的分化。

（一）农户分化类型

1.纯农户

纯农户是指家庭或个人在农村地区从事农业生产，只依靠或主要依靠农业生产经营收入维持生活的农民。

2.半工半农者

半工半农是指农民一部分时间从事农业生产，一部分时间从事非农行业的工作。他们可以通过非农就业来增加家庭收入，提高生活水平。

3.经商兼农者

经商兼农是指在从事商业经营的同时，仍然保持农业生产的活动。经商兼农的农民或农户需要具备商业管理和农业技能，合理安排时间和资源。

（二）土地流转对纯农户福利的影响

1.经济收入

土地流转对纯农户经济福利的提升效应是上述三种农户分化类型中最小的，对于纯农户来说，土地是其主要的经济来源，纯农户离开土地后所面临的风险最大，其往往不具备除农业生产之外的其他技能，受教育程度较低，向第二、第三产业转移时很难获得收入高、保障好的就业机会。纯农户在进城务工后因升高的生活成本和微薄的收入而生活艰难。

2.社会保障

农村社会保障体系尚不健全，纯农户主要依靠土地收入来满足基本的社会保障需求，将土地经营权流转出去后，其既失去了土地这个天然保障，又缺少完善的政策性社会保障。纯农户因缺失就业技能、丧失稳定的收入来源，其就业保障、养老保障、医疗保障等也会受到损害，相较于半工半农者和经商兼业者，土地流转对纯农户社会保障的负面影响最大。

3.居住环境

部分农户可能会随着职业身份的转变搬离原居住地，面临重新安置的问题，这可能涉及住房、基础设施和公共服务等方面的调整和变化。如果农户在政府引导下集中居住，所属社区的公共设施状况、卫生条件、交通条件和社会治安状况均优于原来分散居住的状态，但是农户还需要面对噪声、环境污染等问题。

4.心理状况

对于长期依赖土地耕种谋生的纯农户来说，失去土地经营权可能会引发心理上的不安和焦虑。他们可能面临身份认同的转变和角色的调整，从自给自足的农民转变为租地农民或者工人，这种转变可能会对其自信心和自尊心造成影响。

（三）土地流转对半工半农者福利的影响

1.经济收入

土地流转可以为半工半农者增加收入。首先，半工半农者可以获得土地流转收入；其次，对于已经在城镇务工且非农收入较稳定的农民而言，农业经营生产收入的减少并不会影响其正常生活，通过土地流转获得的收入反而更有利于其在城镇生存；最后，将土地流转出去后，农户不需要再频繁往返于城镇与农村之间，节约了农户的交通成本。

2.社会保障

当主要身份是农民时，半工半农者所能享受到的社会保障与纯农户相同，他们也可以更多地依靠非农业收入来源，通过其他途径（如参加城镇职工保险）获得社会保障，但是受户籍制度限制半工半农者也无法拥有与城镇居民同等的福利。如果将土地流转出去，半工半农者可以从土地上解放出来，能有更多的劳动时间让他们寻找收入更加稳定的就业机会，实现向城镇居民身份的转变，享受城镇居民社会福利。

3.居住环境

农村的基础设施和公共服务水平相对较低，通过土地流转，半工半农者有机会定居城镇，能享受到城市的基础设施和公共服务。

4.心理状况

半工半农者常常面临农业生产的不确定性、务工收入波动等压力，这可能对他们的心理健康产生负面影响。通过参与土地流转，他们有机会获得稳定的工作和收入来源，提高生活稳定性和安全感，有助于改善他们的心理状况。

（四）土地流转对经商兼农者福利的影响

1.经济收入

土地流转可以增加经商兼农群体的经济收入。对于已经经商、非农收入较高的农户来说，单纯通过土地从事农业生产活动所能获得的收入较少，农村土地更多起到情感寄托的作用。对于在第一产业经商兼农的农户来说，土地流转有助于其扩大生产规模，提高规模收益；对于在非农产业经商的农户来说，其将土地流转后完全脱离农村，可以将更多的时间和资源用于经商活动，增加经商收入。

2.社会保障

经商兼农者在农地城市流转前已经进入城镇从事商业活动，身份转变为城镇居民后可以享受城镇居民社会保障，土地起到的保障作用极小，土地流转对经商兼农者社会保障的冲击远小于纯农户和半工半农者。

3.居住环境

经商兼农者在农民群体中收入较高，多数在土地流转前就已经进入城镇从事商业活动，且部分已经在城镇买房安置，他们已经习惯了城镇的社区环境和城镇生活，土地流转对其居住环境带来的多为积极影响。

4.心理状况

经商兼农者已经习惯城镇生活，并且在经商过程中积累了一定的人脉资源、资金和经验，因此失地不会导致其产生心理恐慌，反而由于对农村区域城镇化的良好预期而使心理状况变好。

综合来看，土地流转能够提升纯农户、半工半农者和经商兼农者的福利水平，提升效应依次递增。

四、土地流转中农民福利的实现路径

农民参与土地流转后的福利状况变好，但是从整体来看土地流转后农户的福利水平仍然较低，因此应当进一步探讨土地流转中农民福利最大化的实现路径。

（一）合理安置农村剩余劳动力，发展农民就业服务

一是促进非农就业。农民个人素质的全面提高是加快农村剩余劳动力转移的根本措施，政府要为农民提供职业技能培训，增强失地农民非农就业的能力，提高劳动力总体素质[18]。二是政府应加强对农民就业的支持，保障农民就业所需的资源。如建立招聘信息库，通过产业转型为农民提供更多的就业机会等，多渠道提高农民的非农就业能力[19]。三是完善农村剩余劳动力转移市场。农村集体要建立沟通有效的中介组织来负责与城镇劳务市场对接，整合相关就业信息并切实有效地将其传递给有非农就业需求的农户。

（二）因地制宜、因人制宜发展多种土地流转模式

一是不同土地流转模式对农民福利的影响存在显著差异，应根据所在农村地区经济水平、农户对土地的依赖程度、村集体组织的完善程度等选择不同土地流转模式。二是同一土地流转模式对不同农民群体福利的影响也存在差异，政府应结合农民分化后的实际需求，为不同类型农户制定差异化的保障制度。鼓励非农业型农户，甚至兼业型农户流出农村土地；而对具有农业经营能力和意愿的农民，应增强他们的经营能力，帮助他们逐步向新型农业经营主体转变，从而为发展农地规模经营和培育新型农业经营主体提供空间[20]。

（三）优化城镇等级结构，提高农民福利水平

随着城乡差距的加大，城乡居民收入差距也在扩大并逐渐固化，异地打工的农民工也由于户籍问题很难和城镇居民享受一样的待遇。县城可以充当城市和农村的桥梁，县城与农村联系紧密，生活成本低，可以缩短农民非农就业的迁移距离，减少农村剩余劳动力在迁移过程中的福利损失。罗必良等通过实证分析发现城镇等级结构多样化能够显著提升农村居民的幸福感和公平感[21]。因此，应当优化中国城镇等级结构，重点发展县域经济，做大做强县域优势产业，提高县城就业人口吸纳能力。