国土空间总体规划基数转换实践分析

贺丹，尹珊

（陕西华地勘察设计咨询有限公司，陕西 西安 710020）

0 引言

基数转换作为一张底图的核心内容和重要组成部分，是空间规划的基础性工作，是落实空间布局的依据，也是国土空间规划编制成果科学合理性和可实施性的关键。规划基期年各类用地数据的准确性和现势性，是编制国土空间总体规划的前提和依据。随2020年度变更调查工作的开展，“三调”成果与2020 年度变更调查成果相比，后者现势性更强。2020 年度国土变更调查是依据“三调”工作分类开展的土地利用现状变更调查，与国土空间规划用途分类的划分标准不同，为合理确定规划基数，必须对“三调”地类进行相应转换。自2019 年以来，各地方逐渐形成各自相应的用地分类转换关系，为实现全国“统一底图”“统一标准”“统一规划”“统一管理”，统筹调查监测、空间规划、用途管制、用地审批及执法监管的管理要求，满足城乡差异化管理和精细化管理[1]，体现主体功能，自然资源部建立全国统一的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，指导各地方国土空间总体规划的基数转换工作，从而形成全国统一、自上而下的一张底图[2]。

文中采用2020 年度国土变更调查数据（简称“变更数据”）作为规划现状底数和底图基础，以西北某市为例，在“三调”工作分类与规划用地分类对应关系的基础上，结合基数转换实践，分析具体实践中存在的问题并针对问题提出相关建议，总结经验，望能共同探讨优化方案。

1 规划基数转换

遵循科学合理原则，按照实事求是、用途管制、依法核定、衔接可行和综合平衡原则[3]，保证数据的真实性和可靠性，建立用地分类的衔接关系，依据用地用海分类对土地利用现状数据进行转换，形成国土空间总体规划基期年的各类用地基础数据（简称“规划基数”）[4]。

1.1 基数转换面临的问题

1.1.1 现状调查与土地管理存在差异。变更数据反映土地利用现状的情况，无法反映土地管理的情况，而土地管理是依据土地利用规划或计划，以建设用地审批为主，涉及土地的“批、供、用、查、登”全过程，通过用地管理信息系统实现用地审批和管理[5]，从批准到供地、再到用地，各环节之间都需要时间，另外这些环节也会因无效统筹、规划调整或者其他某些因素导致审批、供地、登记后出现土地闲置或者未达到建设条件的现象，所以出现批而未建设现象在所难免。对于已批准建设，目前现状仍处于闲置状态或者未施工状态的情况，从土地管理角度看应按照建设用地对待，而在“三调”中仍是按实地现状调查为非建设用地，故而在国土空间规划管理的实际工作中就需要协调建设用地管理和调查的差异性，形成真实可靠的规划底图底数。

1.1.2 用地分类标准不同。变更地类认定是依据“三调”工作分类，采用所见即所得的方式，与国土空间规划用地分类存在不同，尤其是建设用地分类标准不统一。“三调”分类对建设用地划分为商业服务业设施用地、工业用地、公用设施用地、空闲地等22 个二级类，而国土空间规划用地分类中建设用地则分为城乡建设用地、区域基础设施用地及其他建设用地三类，涉及11个一级类、53 个二级类、37 个三级类。两种分类标准不同导致变更数据无法直接转换到规划用地分类的标准，也就无法直接形成规划现状底图。

1.2 用地分类的衔接

要解决调查与管理之间的差异，确定统一的规划基数，就必须做好用地分类的衔接转换。依据《XX 地区国土空间规划现状基数转换技术指南（试行）》中“三调”分类与国土空间规划用地分类衔接对照表，梳理各用地分类的对应关系和转换方法。结合地区实际情况，将衔接关系可划分为“一对一”“多对一”和“一对多”3 类。“一对一”和“多对一”无需进行空间解译判断，也不用借助辅助数据或资料就可以进行对应关系否认直接转换和归并转换；而“一对多”转换也叫细分归并转换，主要体现在建设用地的细分归并，这类转换无法直接转换，需要借助卫星遥感影像、城乡用地监测数据、用地审批、建设用地确权发证、土地供应、详细规划现状等辅助数据，通过内业影像判读和外业补充调查对“三调”地类进行细化归并。

1.3 管理属性用地类型

为满足规划管控和用途管制的要求，对变更数据未能“合理”反映用地真实情况的地块，在国土空间规划用地分类基础上，结合相应的管理类数据进行补充调查，对这些地块进行用地类型或属性调整，主要针对以下三种情况涉及的用地，结合相关的管理数据进行规划用地分类转换[6]：

（1）已审批未建设用地。已审批未建设用地按照审批、供地或登记的范围和用途认定为建设用地的地类，纳入建设用地规划基数，在规划实施期间则不会占用新增建设用地指标。具体可划分为3 类：①已完成农转用手续，但尚未供地，转换类型为11 类；②已办理供地手续但尚未办理土地使用权登记的，转换类型为12类；③已办理土地使用权证登记的，转换类型为13 类。

（2）未审批已建设用地。未审批已建设可细分为规划基期年保留现状建设和不保留现状建设两类。保留现状建设是指“二调”为非建设用地、2020 年变更调查为建设用地，且2020 年12 月31 日以前已经补办了用地手续，按照变更地类认定，其中包括“二调”以来扩建或改建的农村道路，2020 年变更调查为公路用地的，按公路用地认定，转换类型为21类，此类转换需要纳入建设用地规划基数，后期不计入新增建设用地指标。不保留现状建设的则是指“二调”为非建设用地、2020年变更调查为建设用地，然而2020 年12 月31 日以前未补办用地手续，需要恢复原“二调”地类，转换类型为22类，这类转换在后期规划实施中计入新增建设用地，最终纳入规划目标年的建设用地总指标。

（3）已先行拆除、尚未建设的原建设用地。此类按照拆除前的建设用地地类认定，在规划基数里应该纳入建设用地总规模，在规划期间不再作为新增建设用地指标对待。主要是由于低效用地再开发利用、矿山关闭后再利用、原拆原建等多种因素影响先行拆除，2020 年变更调查为非建设用地，而“二调”或年度变更调查为建设用地的且取得合法审批手续的，此类转换类型定为30 类。

1.4 规模统计

立足于用地管理视角，根据以上所述的不同转换类型，构建管理类数据归并统计模型：管理类用地规模=11 类用地+12 类用地+13 类用地+21 类用地+30 类用地-22 类用地。

综合考虑现状调查和用地管理，管理用地可依据未来发展方向和周边相邻图斑的城镇村属性情况，归并至城镇用地或者村庄用地。根据国土空间功能结构与规划用地分类衔接规则和要求，对建设用地基数进行归并统计[7]：建设用地规划基数=城乡建设用地+区域基础设施用地+其他建设用地（其中，城乡建设用地包括城镇用地和村庄用地）。

2 基数转换实践

根据2020 年变更调查数据显示，西北某市国土空间总面积6 887.26 平方公里，全市现状建设用地面积282.18 平方公里，占4.2%；农用地3 161.55 平方公里，占46.6%，自然保护和保留用地面积3 343.53 平方公里，占49.2%。

2.1 基数转换分析

2.1.1 “一对一”和“多对一”转换。根据用地分类的衔接关系，对耕地、园地、林地、草地、湿地、陆地水域、其他土地、城镇住宅用地、农村宅基地等地类可依据地类名称直接完成转换，可调整类地类采用归并转换。全市共有126 882 个地类图斑通过“一对一”和“多对一”的方式完成转换，由39 类变成37类，将转换可再次细分为3 类（图1），其中直接对应类有31个，名称转换类有4个，地类归并转换类有4 个。

图1 “一对一”和“多对一”转换比例分布

2.1.2 “一对多”转换。结合实践研究，全市有42 717个地类图斑需要采用“一对多”方法进行地类细化，需细化图斑分为9类，分别为商业服务设施用地（05H1）、公用设施用地（0809）、公园与绿地（0810）、科教文卫用地（08H2）、城镇村道路用地（1004）、交通服务场站用地（1005）、农村道路（1006）、设施农用地（1202）、特殊用地（09）。其空间分布主要集中在中心城区，少数零星分布在全市域。

2.1.3 管理类转换。对全市未能“合理”反映用地真实情况的地块，在地类转换的基础上，通过管理数据修正后形成国土空间规划用地分类。全市涉及管理类转换的图斑有25 641个，具体分为已审批未建设6 100个，未审批已建设19 349 个（包括2020 年12 月31 日以前补办手续继续保留“三调”建设用地的有16 873个，无手续的有2 476 个），先行拆除尚未建设的有192个，各类转换面积见表1。

表1 管理类转换统计表

2.2 基数转换结果

由于全市的基数转换仅用于市、县级规划层面，故分类转换仅转到了二级类，由现状分类的48 类转换为规划用地分类71类，涉及全市域内所有地类的转换，全市基数转换成果如图2 所示，其中图2A 表示基于“三调”工作分类的2020 年度变更调查土地利用现状，图2B 则是通过管理数据修正和衔接转换后的规划用地分类成果，统计国土空间功能结构现状见表2，其中建设用地总规模为337.76 平方千米。

图2 基数转换成果

表2 国土空间功能结构统计表

2.3 基数转换实践中存在的问题

目前，全市已基本完成国土空间用地分类转换，形成初步的基数转换成果，但转换过程仍存在以下几点问题：

（1）关于地类误判。存在两种地类误判的情况：第一种是非建设用地调查为建设用地，比如看护房，按“三调”工作分类的定义应该属于设施农用地（1202），而变更调查为农村宅基地（0702），这种情况会影响建设用地规划基数统计。在不更改2020 变更成果的前提下，现状是建设用地，如果属于违法图斑，则需按照“二调”地类认定，那么对建设用地基数影响不大；如果不属于违法图斑，那无疑会使建设用地规划基数变大。第二种是建设用地内部各大类之间调错，如商业服务业用地（05H1）调查成工业用地（0601）。此部分属于建设用地内部地类的变化，不影响建设用地总规模，因此针对第二种情况仍旧按照2020 变更成果进行转换。

（2）关于用地性质调查有误。如“三调”和变更调查为村庄（203），实际已经是城镇用地，这部分虽然已纳入建设用地规划基数里，但是在规划实施期间无疑会增大城镇用地的新增指标。

（3）掌握的数据或材料与实际管理不符。由于管理属性数据来源不同，存在基础较差、数据不规范、坐标不统一、信息不完善甚至材料缺失等情况，导致收集到的管理属性用地范围、性质以及分类与实际管理存在差异，导致上报的基数转换成果与用地的实际情况不符。

（4）辅助数据图层之间存在数据年份多，各年份数据间又有空间交叉重叠和坐标不统一等问题，不同类型的数据间存在误差和缝隙，分类更新后导致产生大量的细碎图斑、对基础成果数据的破坏程度较大。

（5）基数转换工作涉及数据多、工作量大，特别是“一对多”的细化类与规划用途分类转换中的第三大类（即原拆原建类），相关外业人员实地踏勘和补充调查必须到每一个具体的地块，也容易出现遗漏现象。

2.4 优化建议

2.4.1 涉及地类、属性与实地不符的，必要时结合外业实地调查，建议要坚持有错必纠，实事求是的原则，依据相关规范按照实际情况认定，随后在规划基数中予以纠正。

2.4.2 为保证管理数据的真实性、可靠性，原则上是管理数据的证明材料与矢量图斑必须一一对应，无证明材料的目前无法认可。针对信息或资料不全的管理数据，建议可以用其他相关的证明资料举证或者允许地方出具相关的证明，保证管理数据的准确性和完整性。

2.4.3 针对地类细化及原拆原建类，建议外业实勘时做好解译标本，方便内业判读，同时也可对相关软件进行二次开发，增强图像辨识度，充分做好内业筛选工作，减少外业工作量，缩短基数转换过程。

2.4.4 针对细碎图斑处理，可按照建设用地最小上图面积（200 平方米）的精度要求，将涉及转换分割图斑出现小于200 平方米的小面与周边图斑进行合并处理。细碎小面处理采用了两种方法：第一种方法是利用ArcGIS 软件的消除工具，通过近邻面的最长公共边或者是最大面积法进行消除融合处理，此方法优点是快速高效，缺点是无法完全保证图斑边界的规整性；第二种方法是管理数据套合“三调”现状图斑边界，综合考虑未来土地利用和管理，结合遥感影像、专项补充信息等辅助数据通过人工对图斑边界进行整饰和小面处理。该方法准确度虽高、但由于数据量大导致效率低、耗时耗力。

3 总结

文章从现状调查与用地管理角度出发，分析基数转换面临的问题，梳理“三调”工作分类与规划用地分类的衔接关系与转换方法，通过内业判读和外业调查，利用管理类用地修正2020 年度变更调查现状数据，同时阐述了管理属性用地的认定依据，表明后期规模统计可能出现的情况。结合国土空间规划基数转换实践，列举了转换过程中存在的问题，并提出相应的建议，同时提供了两种细碎图斑的处理方法并总结优缺点，望能为其他地方的基数转换工作提供一定的参考。通过基数转换与功能分类，可以解决土地利用现状与建设用地审批情况不符造成的新增建设用地指标不实问题，摸清低效利用以促进高效建设，同时促进相关指标与土地利用年度计划管理和变更调查相衔接，满足规划实施和管理的需求。