美国产业链供应链安全体系的经验与启示

李丽菲

（河南省社会科学院经济研究所，郑州 451464）

党的二十大报告明确指出：“着力提升产业链供应链韧性和安全水平”。产业链供应链安全已经成为经济安全和高质量发展的重中之重。美国是第一个从国家战略安全角度承认并确保产业链供应链安全的国家，其产业链供应链战略旨在维护本国的经济、民生和国家安全，形成一套有效的法案、政策、国家战略，这为我国建立产业链供应链安全体系提供了重要的经验启示。[1]

一、典型做法

美国对供应链安全的重视可以追溯到小布什政府时期，随着国际环境的变化，美国不断完善产业链供应链安全体系的战略设计，从效率优先转向安全与弹性优先。

（一）强化国家产业链供应链安全战略体系构建

一直以来，美国高度重视国家产业链供应链安全战略，不断完善以供应链安全策略为核心、多种相关战略支撑的战略体系，实现“全球供应链体系”的稳定、安全、高效、灵活。[2]2012 年美国为了实现“促进商品的高效和安全运输”与“培养具有弹性的供应链”两大战略目标，发布了《全球供应链安全国家战略》，强调全球供应链系统是对美国经济和安全“至关重要的资产”，将重点解决全球供应链的脆弱性问题。2017 年，美国继续加大对供应链的重视，在《美国国家安全战略》中重点强调供应链安全，特别是从保卫国防工业供应链、建立有弹性的供应链、防止敏感信息泄露并保证供应链完整性等多个方面着重强调了供应链安全。2019 年7 月，美国在此前战略的基础上发布了《供应链安全战略》，该战略重点构建了供应链体系架构，特别强调了四个重点战略领域，即供应链安全制度化，维护关键数据完整性并保护访问权限，与生产高质量产品且信誉好的供应商合作，增强系统、流程、基础设施和人员的弹性等方面。[3]

（二）强化产业链供应链安全政策法律体系建设

美国已经建立了一个相对完整的供应链安全法律体系，包括《联邦海运安全法》《航空和运输安全法案》《港口安全和问责法案》和《9·11 委员会法案》等法案中都明确了确保全球供应链安全的具体措施，为提高网络、制造业、国防以及高科技等战略领域的供应链安全性与弹性提供了政策保障。2018年生效的《出口管制改革法案》（ECRA）建立了严格的出口管制规则，主要是为了规范出口行为，特别是识别和控制涉及供应链安全和高科技等领域，防止供应链关键阶段的技术外流。2019 年发布的《国防授权法案》《外国投资风险评估现代化法案》《联邦采购供应链安全法》等也均提及供应链风险控制和审查的要求，对华为、中兴和卡巴斯基实验室产品的使用等作出了歧视性规定。2022 年6 月发布的拟议2023 国防授权法案（NDAA）制定了解决一系列供应链问题的资金计划，以解决供应链弹性问题。

（三）强化产业链供应链风险评估和安全审查

为了加强供应链政策的部门间协调，美国设立了专门部门负责评估全球供应链项目，包括全球供应链工作组、供应链中断特别工作组、全球供应链风险评估机构、美国政府问责办公室等，向美国国防部和国会提供相关建议。此外，美国商务部、能源部、卫生与公众服务部等部门还分别设立了供应链竞争力咨询委员会、制造和能源供应链办公室、专用公共卫生工业基地扩展和供应链管理办公室等，为提高供应链的韧性提供保障。2015 年，美国明确了全球供应链安全审查的具体要求，并规定美国财政部、贸易代表处、商务部等部门按照国家标准定期开展供应链安全审核，由美国国家标准与技术研究所开发。2021 年美国发布开展供应链审查的行政命令，针对半导体、关键矿物和材料（如稀土）、药品及其成分、先进电池等四种关键产品开展为期100天的供应链审查，美国农业部、商务部、国防部、能源部、卫生和公共服务部、国土安全部等6 个部门分别开展供应链评估工作，提出加强美国供应链弹性的政策以实现弹性、多样化且安全的供应链，建立每四年一次的供应链审查，确保国家安全和经济繁荣。

（四）强化对产业链供应链核心环节的控制

为了创造良好的国内产业发展环境，美国不断巩固在关键和新兴技术领域的决定性优势，采取了不同程度的保护措施。1990 年4 月，“国家关键技术委员会”成立，根据美国法律，10 年内该委员会要通过专家研讨会方式开展关键技术预见，阐明一系列的关键技术对美国国家安全和经济发展产生的影响，每两年向总统和国会提交一次的国家技术报告。进入21 世纪以来，美国先后三次发布《国家创新战略》不断完善国家科技创新体系，系统规划和部署创新战略和科技政策，鼓励研发和创新。2020 年10月15 日，美国发布了《关键和新兴技术国家战略》，通过“提供一个各方可以共同合作的框架”，支持联邦政府开发和保护关键技术的共同努力，促使美国在人工智能、能源、量子信息科学、通信与网络、空间技术等前沿核心科技领域保持优势，这意味着美国在关键新兴技术领域进入系统性进步阶段，将从根本上促进综合国力提升，实现国家利益最大化。

二、经验启示

（一）完善产业链供应链安全体系

美国的产业链供应链安全预警体系比较完善，推出了一系列相关战略、法案及工作规范，强化国家层面对风险管理的总体控制和指导，不断优化供应链风险的识别、评估、选择、实施的风险管理流程，促进供应链安全评估工作标准化。特别是，列入美国“实体清单”的机构和个人，在涉及美国产品和技术的出口、再出口和转让时，必须事先获得相关机构颁发的许可证，这将在不同程度上影响中国和其他国家的产业链供应链。借鉴这一做法，中国应进一步完善产业链供应链安全监管和负面清单制度，加快重要领域关键核心技术的自主研发，加大对我国重大技术突破的保护以及对外技术出口的管制，筑牢中国战略性高新技术的“防火墙”，绝对不允许以中国的技术遏制中国的发展，从根本上保护我国国家安全和人民的根本利益。

（二）控制产业链供应链关键环节

从全球供应链分工演变来看，美国将控制产业链供应链中的关键环节视为国际战略竞争和锁定的重要手段，将供应链作为产业发展战略的重点，整合和协调全球供应链资源，通过对产业链供应链关键环节的控制，抓住价值链的高端环节，形成了国际战略的有效锁定，发展中国家对其严重依赖。在这种环境下，中国需要更多地依靠科技自力更生，在更大范围、更广领域和更深层次上对外开放，以确保产业链供应链的安全和稳定。要强化高端产业引领功能，一手抓传统产业转型升级，一手抓战略性新兴产业发展壮大，加强关键核心技术和关键零部件自主研发，努力掌握产业链核心环节，占领价值链高端地位。同时加快实施延链补链强链工程，不断补齐产业空白、短板，使区域内产业链的发展更加完整，增强产业链关键环节支撑能力。

（三）定期全面评估产业链供应链风险

美国高度重视产业链供应链风险监测，长期以来设立专门部门来监测不同产业供应链的安全隐患，并且根据本行业的差异性设立监测范围，确保能够精准、及时、有效监管。因此，对我国产业链供应链安全状况作出科学动态评估，定期全面评估产业链供应链风险是十分重要和必要的。要从产业技术的先进性和自主性、供应链的多样性和灵活性、市场的可替代性等角度，积极建立国家产业链安全评估体系和跨部门产业链供应链安全委员会。定期开展重点产业链风险监测，通过量化模型定期进行风险评估预警，形成产业链安全预警体系。推动构建自主可控、安全高效的现代产业链。要动态监测“卡脖子”技术数量和种类的现实需要，动态掌握我国在关键技术领域存在的明显短板，对可能威胁产业链供应链安全的重点领域集中攻关，提出有针对性的措施，确保产业链供应链在面临断链、重大自然灾害等极端压力情况下仍然具有足够的韧性与安全性。

三、对策建议

建立产业链供应链安全预警体系是一个复杂的系统工程和动态的长期过程，要按照高质量发展的要求，建立完善相关运行机制和政策法规体系，科学选择提升产业链供应链安全水平的有效路径。

（一）完善产业链供应链安全预警体系的组织与管理机制

高效的组织与管理体系是产业链供应链安全预警体系有效运行的基础。[4]建立常态化的产业链供应链安全预警监测机构和专家委员会，全面规划、统一安排区域产业链供应链安全工作，统筹协调全局性、长期性、跨领域跨地区跨部门的重大问题，组织开展产业链供应链重大创新决策督察，从根本上保障产业链供应链安全预警体系的连续性和有效性。组织和调动社会各方面力量，建立政府、行业协会、科研院所、企业等相关部门密切配合、协同推进的工作机制，充分利用行业协会专业性、非营利性、中介性、独立性和搜集企业信息便利性等优势，建立产业链供应链数据库，科研院所集中力量攻克“卡脖子”技术，解决跨产业、跨领域关键共性技术难题，支持大型链主企业成立市场调研部等风险预警机构，建立链主企业为主、配套企业为辅的苗头性问题企业联盟预警机制，形成产业链供应链安全预警工作的合力。

（二）建立产业链供应链安全预警政策法规体系

健全的产业链供应链安全管理政策法规体系是产业链安全预警体系的制度保障。要发挥政策引导作用，要完善重要领域产业政策体系，加强制度政策供给的集成和联动，针对传统产业、战略新兴产业、未来产业等不同产业类型的关键核心技术“卡脖子”问题，提供有针对性的制度设计，构筑重要领域关键核心技术“防火墙”，确保产业链供应链稳定的政策体系要与国家战略步调一致，形成与产业政策、金融政策、科技政策、贸易政策等相互补充、配合、协调的产业链供应链政策体系，明确各领域之间政策协同框架，破解各种主体的衔接不够问题，保证在面对外部环境突变时能够灵活有效。加快制定产业链供应链安全管理相关法律法规，明确各部门在产业链供应链安全管理中的责任，以明确的制度保障产业链供应链安全风险评估和预警监测体系运行的可持续性，面对产业链供应链风险，能够协调运用反垄断法、紧急状态法等。

（三）提升产业链供应链风险识别、精准有效处置能力

提升风险及时识别发现、精准有效处置能力是建立产业链供应链安全预警体系的内在要求。立足我国实际，发挥我国超大规模优势，对“卡脖子”技术要精准地识别，有层次地梳理，找到需要集中攻克的底层关键技术，增强关键原材料、核心零部件供需失衡、价格异动等风险应对能力，有效应对要素资源短缺、循环畅通受阻、产能短缺过剩、环节链条断供、产业对外转移、对外贸易摩擦等产业链供应链风险，力争做到风险早预警、早发现、早报告、早研判、早处置。[5]以数字化提高风险识别处置能力，依托数字技术拓展和畅通数据获取渠道，确保数据的准确性、可靠性、时效性和可比性，依托数字技术建立纵向到底、横向到边的快速响应、分级处置的多跨区域联动风险处置机制，实现产业链供应链跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务协同治理模式。