体医融合服务的政策网络耦合协同:需求、供给与环境分析

李 扬，方 慧，王随芳，陶 琳

(郑州轻工业大学 体育学院，河南 郑州 450001)

党的二十大报告指出，“推进健康中国建设，把保障人民健康放在优先发展的战略位置”。 体医融合服务是满足民众健康需求的便捷性、经济性举措[1]，在保障人民健康优先发展中发挥着不可替代的作用。 当前我国体医融合服务快速发展的同时，依然存在着部门壁垒，服务缺失个性化，支付保障不完善，制度监管、评价机制缺失等问题[2]。 基于现代公共管理和提升政府治理能力的视域，进一步加强体医融合服务中各利益相关者的耦合协同，促进体医融合服务质量提升，积极应对慢性病人群与亚健康人群的健康需求，是本研究的目的和初衷。 政策网络理论作为西方国家整体考察政策问题的公共政策研究范式，在养老服务等研究领域取得了一系列丰硕成果[3]。 政策网络良性运行既能促进各利益相关者对政策涵义的科学认识，又有利于各利益相关者共享资源、经验与成果，形成耦合协同格局。 在体医融合服务的政策范畴，政策协调问题日趋复杂，存在着一个以体医融合服务为目标的确定性政策网络。 各利益相关者构成需求侧、供给侧与环境侧耦合协同系统，各系统要素共生融合，逐渐优化行动策略。 本文试图理顺网络类型间的耦合协同逻辑，为体医融合服务的体系化、科学化发展提供理论支撑。

1 研究基础

1.1 相关研究综述

体医融合是体育资源与医疗资源之间的相互融合，是体育机构与医疗机构之间的多层次、多重方式联袂[4]。 体医融合服务是以疾病预防、治疗、康复等健康服务为目的，着重体育非医疗方式的广泛运用，即在健康体检、慢性病干预的基础上，充分利用体育非医疗手段、医疗技术对不同人群实施综合干预，以提升民众健康水平的服务活动。 目前体医融合以联合运行、相互支撑、多措并举等形式，呈现为医疗服务机构开设体育服务部门、体育服务机构内设医疗服务部门、体育服务机构与医疗服务机构合作等模式[5]。 学术界总结为体中设医、医中设体，体医合作、体医融合进社区等类型[6]。 不同学者在理念融合、政策融合、制度融合、人才融合、技术融合等方面达成基本共识，体医融合服务需要政府出台与之相匹配的法律、政策文件，形成完善的制度体系，体育、医疗等相关部门要明确职责分工、统筹协调、强化复合型人才培养[7]。 从美国等西方国家的经验来看:统筹体育、医疗管理部门，成立大健康部门；完善法律法规、体育健康保险制度；以政府、社会、市场多主体构建筹资机制；建立体医融合服务相关企业准入与退出机制、服务质量监督与评价机制，提供多元化个性化体医融合服务；积极培养与培训体医融合服务人才等[8]。 综合分析，体医融合服务的学术成果一方面从解决具体问题展开实证研究，以体育非医疗手段的实证干预研究为主；另一方面从国家政策、学科构建等视角进行逻辑推理，研究成果具有一定相似性，尚未形成理论与实践相结合的高度凝练的系统性、全面性研究结论，研究视角有待多学科拓展，应结合体育学、医学、健康管理学、公共管理学等开展多学科交叉性综合研究。 政策网络理论作为公共管理学领域的理论构成，能够解释体医融合服务的政策网络体系；因此，本文运用政策网络理论，探究体医融合服务的政府网络类型、网络中各利益相关者的特征、体育和医疗资源等静态展现，并从动态互动层面探讨网络中利益相关者的互动机制，以拓展体医融合服务的理论探索。

1.2 基于政策网络的体医融合服务公共政策分析

体医融合服务的公共政策是其利益相关者相互作用的结果。 一方面，体育科学化与医疗健康问题的复杂性、共生性与专业性不仅需要突破单一性的体育锻炼与医学治疗的简单叠加，还需要体育、医学等不同学科知识的融合、互惠、衔接、共生。 同时，体医融合服务的公共政策围绕着体育与医疗的核心资源进行生产、交换、消费与服务，形成的相互依存关系对政策制定、执行、监督等有显著影响。 体医融合服务的内在价值在于技术性、个性化与专业性，存在着服务需求与供给定价困难、服务质量难以精准衡量的难题，同时需要公共管理机构、私人部门与第三方机构等多方主体之间密切合作。 另一方面，体医融合服务的服务对象不断扩大，向全民化、年龄全覆盖方向发展，成为现在、未来所有人群的共性需求。围绕着体医融合服务所形成的政策和政策环境问题等，持续地影响着公共政策的制定与执行。 除此之外，政府主体地位受到越来越强烈的转型驱动，政府主体部门需要与非政府部门、市场主体、社会公众等展开广泛、深入合作，通过专业化、本地化及个性化量身定制，构建新的治理格局，以积极应对需求变化。

2 体医融合服务的政策网络构成与特征

体医融合服务政策网络是体医融合服务多元利益相关者的集合体，基于多元利益相关者分析的逻辑原点，在复杂网络关系中识别和探寻关系变量，从利益相关者的角色、功能、网络结构、资源需求状况、关系类别及紧密程度等多重维度对利益相关者进行梳理，构成联动、互助的政策网络(图1)。

图1 体医融合服务的政策网络Figure 1 Policy network of services of sports and medicine integration

2.1 政策网络构成与特征

基于利益相关者构成、利益相关者间的依存度和资源分布等维度，马什(Marsh)等将政策网络分为以下5 个类型:政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络与议题网络(表1)。 依据政策网络的“资源依赖理论”，各利益相关者根据自身拥有的资源在多个利益相关者之间进行资源交换。

一是政策社群，主要是拥有政治资源的国家政府部门及其职能机构，包括国家体育总局、国家卫生健康委员会、教育部、国家医疗保障局、国家税务总局等。 相关政府部门的政治权威性强，行政关系稳定，存在着较强的依赖性和封闭性。 这些部门可调度的资源广泛，对体医融合服务的发展起到政策支持或引导作用。 例如:体育管理机构负责体育服务部门的设置审批、体育业务指导、标准化要求、体育产业政策；卫生管理机构负责医疗服务部门的设置审批、营业执照发放、专业人员行为规范等；在拓展市场化融资业务中，又涉及国家开放银行、银监会等部门，在探索体育保险、医保卡体育消费等方面需要人力资源、医保机构牵头，财政、体育等部门配合。二是专业网络，主要是指具备专业性知识和技能的个人或组织，包括体育健身指导机构、专业医疗服务机构、体医融合服务研究机构等。 网络成员专业性强，行业准入严格，管理规范性高，拥有独特资源优势，在政策网络中占据着极其重要的位置。 三是府际网络，核心体现在国家政府部门与省、市、县、乡等各级地方政府部门。 成员之间存在着竞争、合作、有限垂直依赖关系，这些成员可调动一定的资源，在网络中扮演着政策制定与执行者的重要角色。 四是生产者网络，包括体育和医疗服务部门中具体的服务生产者。 该主体构成具备相应的职业规范与专业技能要求，提供体医融合服务的相关产品供给，直接影响着政策实施成效，也是政策实施效果的间接受益者，是网络构成的关键节点与核心要素。 五是议题网络，涵盖体医融合服务直接或者间接的利益相关者，参与者较多，有体育学者、卫生服务者、体育康复需求者等，成员数量大、性质庞杂，关系相对松散，存在着有限依赖关系。

2.2 体医融合服务政策网络构成的互动逻辑

体医融合服务政策网络中政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络与议题网络等网络类型构成相互依赖的利益联盟。 这种互动关系既能加强彼此之间的密切程度，推动政策顺利进行，又能促进各网络利益相关者间的关系和作用具体化。 5 个网络类型相互作用，形成环环相扣的闭环(图2)，为政策执行的顺利推进提供良好条件支持。

图2 体医融合服务政策网络中主体的互动逻辑Figure 2 Interaction logic of subjects in the services of sports and medicine integration policy network

一是政策社群构建体医融合服务问题的政策理念与环境，对解决问题产生直接影响。 同时，通过制度实现财政投入，影响专业网络对体医融合服务的供给，并对府际网络构成利益博弈关系，进而推进政策识别。 政策社群对府际网络进行方针制定和权威领导，府际网络承担着政策执行的义务；政策社群向专业网络咨询体医融合服务的相关情况，专业网络则从业务角度对政策社群提供专业性的建议与意见。 二是专业网络与生产者网络之间基于相互的咨询和建议，存在着密切网络关系，两者通过竞争、协同以推进供给服务，是体医融合服务政策网络的中心与基础。 专业网络、生产者网络系统化建设成为网络协同、可持续化运作的关键。 府际网络不断转换职能与提升效能，在体医融合服务中配置资源，重点工作在于提升体医融合服务政策执行的有效性，并及时纠正政策“跑偏”，对中央政府与地方政府的关系进行协调，提升执行一致性。 三是政策诉求及民意舆论不断源于议题网络，成为网络持续发展的问题之源与动力所在。 政策社群对议题网络进行指导，与此同时，议题网络对政策社群营造一定的舆论压力。 生产者网络通过议题网络反映相关问题进行维权，议题网络通过协调沟通反馈生产者网络。 府际网络监督生产者网络的相关业务，而后者向前者进行相应反馈。

3 体医融合服务政策网络中的问题呈现

本文基于体医融合服务政策网络中各个网络类型的互动逻辑，从需求侧、供给侧与环境侧分析体医融合政策网络耦合协同存在的问题。

3.1 议题网络的服务需求有待引导

《健康管理蓝皮书:中国健康管理与健康产业发展报告No.4(2021)》显示，我国体检人群中约48.21%的人为超重或肥胖，36.40%的人不参与体育锻炼，慢性病人群数量庞大[10]。 伴随健康中国战略深入推进，体育锻炼在疾病预防与康复以及实现全民健康中的重要作用将逐渐深入人心。 但是，当前广大民众对体医融合服务健康促进的大健康观认识仍然不足，尤其是老年人相对缺失体医融合理念[11]4。 具体呈现在:1)大健康观有待引导。 部分民众的健康观念还停留在“有病治病”阶段，尚未充分认识到体育锻炼对于疾病预防的重要作用。 笔者在实践调查中发现，一些患者在疾病治疗阶段的体育参与积极性较高，但在疾病康复、防治中体育参与的主动性、持续性不强。 2) 体医融合需求意识淡薄。 部分中老年人认为健身仅仅是付出时间和精力来进行锻炼的行为方式，并不是一项涉及经济消费的活动[11]4，“花钱买健康”的意愿不够强烈。 3)民众健康素养总体水平不高。 虽然全国居民健康素养水平稳步提升，从2012年的8.8%提高到2021年的25.4%，但与西方发达国家相比，我国关于健康素养的研究和健康促进的工作开展较晚，居民健康素养水平仍然不高[12]，甚至部分居民维护健康的知识和技能还较为缺乏。 居民健康素养水平不高是影响体医融合服务需求的重要因素之一，一定程度上导致体医融合服务发展的内生动力不足、意识不强、路径不畅。

3.2 专业网络与生产者网络供给乏力

由于长期受竞技体育思维影响，体医融合服务的专业网络与生产者网络对运动健康促进的认识不足。 再者，专业网络的体育服务业和医疗服务业分别由不同的行政部门管理，两者业务重叠部分相对较少，造成两大行业的关联度较低，体医融合服务供给乏力。 主要表现在:1)体医融合服务缺乏个性化、精准化的服务供给。 体育工作者往往因缺失医疗监督，不愿意为存在运动风险的慢性病患者提供健康服务，而医务工作者的诊断技法以“医学补救”为主，沉浸于医学诊断与治疗，治疗方法及手段相对单一[13]3。 例如:北京、上海等地的社区开展体医融合服务，由于服务缺乏专业性、权威性医疗团队参与，疾病诊疗、运动康复等服务成效不明显，难以准确体现健康促进效果，反而加深了患者对运动防治慢性病效果的质疑[14]24。 2)体医融合服务的效果评价存在困难。 体医融合服务由谁来评价，如何开展评价，这些问题得不到明确界定[15]，这在一定程度上制约了体医融合的正常运行，使得体医融合服务难以开展。 3)体医融合服务的人才支持存在困难。据调查，76.56%的医疗系统从业人员和81.9%的体育系统从业人员认为自身“体医融合知识储备与实践技能严重不足”，体不懂医、医不懂体仍是人力资源的顽疾[16]。 虽然我国51 所本科院校开设运动康复专业，33 所高校开设体育保健与康复专业，但每年两专业毕业生均不足2 000 人[17]，显然不能满足需求侧的人才需求。

3.3 政策社群与府际网络的环境侧支持羸弱

环境侧涵盖政策社群与府际网络，对体医融合服务政策网络耦合协同给予支持。 然而，我国体医融合服务刚刚起步，仍以政府提供服务供给为主，市场层面和社会层面的体医融合服务供给乏力，且主要集中在经济发达城市。 其主要原因在于:1)社会经济环境的支持不足，我国对体医融合服务大健康产业的优惠力度和产业发展专项资金支持力度不够。 体医融合服务发展资金来源渠道较为单一，主要以政府投建为主(82.8%)，且政府财政投入存在挪用现象[18]，造成政府的财政投入和社会融资仍然不能满足体医融合服务发展需要。 2)体育中的技术和医疗中的技术互融、耦合不足，体医融合服务技术研发滞后，且信息化、智能化程度低，应用普及程度不够。 例如:体医融合服务长期缺失疾病预防“前端要地”的体育干预技术手段以及不同人群、不同身体状况的运动技术干预标准及医务监督指南[19]。 体医融合服务的关键在于把体育或医疗的单方面干预转向体医融合的综合性干预，体育和医疗融合不足造成体育与医疗的优势技术仅仅停留在理论设想层面或者功能性叠加层面。 3)体医融合服务的政策体系支撑还不完整，表现出碎片化、部门化和低层次化的特点，且政策多以间接形式出现在个别行政政策及部门法规中[13]3，缺乏体医融合服务的专门性及完整性政策。

4 基于政策网络的体医融合服务耦合协同构想

基于体医融合政策网络的基本命题，从服务的需求侧、供给侧、环境侧3 个层面对议题网络的服务需求、专业网络和生产者网络的供给、政策社群与府际网络的环境支持等进行耦合协同(图3)。

图3 体医融合服务政策网络的耦合协同Figure 3 Coupling and collaboration of policy network of services of sports and medicine integration

4.1 需求侧:引导议题网络的服务需求提升

面对我国人口基数较大、慢性病人群数量快速增长的现实，现有体育服务、医疗服务等政策要因势而变，及时调整体医融合服务的政策网络体系，引导体医融合的需求侧提升服务需求，把重点人群的健康服务需求作为体医融合服务政策网络发展的出发点。 政策社群要积极倡导和推广“以促进健康为中心”的“大健康观”，将这一理念融入政策网络的所有主体及其运行全过程中，统筹应对所有健康影响因素，全生命周期、全方位提升民众的健康服务需求。

1)引导民众多样化需求。 由于身体健康状况和个性爱好的差异性，社会公众对体医融合服务需求差异很大。 基于马斯洛需求理论，考察不同人群的体医融合服务需求，可以分为指向日常活动的体育指导、医疗监督、体育与医疗综合性服务、体育娱乐服务、体育竞赛服务等。 体医融合服务应覆盖全体人群，按照个性差异，将各类人群分为差异化类型，或从不同体育锻炼项目、体育锻炼方式来梳理各类人群的健康需要，或通过区域经济特征、圈层文化、不同单位，在职业种类、消费能力、年龄、性别、个性等方面，配置与之相匹配的精准化供给。 需求侧的嬗变映射到网络中，随之改变网络的系统生态，促进网络供给侧的适应性变化。

2)提升民众健康素养水平。 促进民众健康素养提升是实现健康关口前移、扩大用户在体医融合服务领域积极参与的重要举措[20]。 提升全民健康素养，一要坚持用户健康需求的导向。 各级政府要以保护人民生命安全、增进人民身体健康为出发点，增加体育和健康科普知识供给，扩大其传播覆盖面，通过智慧化手段为用户准确查询和获取相关健康科普知识提供便利。 二要提高体育和健康科普知识的质量。 宣传部门要用科学权威的体育和健康知识占领传播主阵地，遏制虚假体育和健康信息，净化传播环境。 要普及科学的体育观和疾病预防观，引导社会公众正确认识健康，了解体育技术和医疗技术的互补性，重视体育非医疗干预和医疗干预的协同作用，共同应对健康问题。 三要坚守公益惠民的底线。体育和健康科普知识传播要体现全面性、公益性原则，提升全民健身指导、健康科普栏目、公益广告的覆盖面。

4.2 供给侧:加大专业网络与生产者网络的供给

由于体医融合服务的专业网络及其生产网络的专业性较强，表现出特定的行业运行特点、管理范式与行业准入，这两类部门在主管单位、经营权限、服务对象等方面都不尽相同。 在执行相关政策的实践中，要深化专业网络与生产者网络供给侧结构性改革，以满足议题网络需求。

1)提供多元服务供给。 专业网络与生产者网络要贯通体育与医疗综合服务的双向通道，科学设计服务的消费清单，将体育服务与医疗服务有效融合，从健康供给侧培育体医融合服务新业态，为不同人群提供个性化、精准化的体医融合服务。 此方面可以借鉴发达国家的先进经验。 美国依托社区为主的体医融合模式，为55 岁以上且被PACE 项目(综合性老人健康护理计划)覆盖的群体提供个性化的服务；对低收入老年群体进行健康评估，根据需要，有针对性地提供医疗卫生、生活照护、体育治疗与康复等服务[21]。 英国的北爱尔兰对健康服务的生产、传递、管理等进行统筹规划，将疾病预防与诊断、治疗、运动康复、护理等纳入一个系统之中，实施综合服务模式[22]。 以上具体做法彰显了体育与医疗服务的协同效应，能够为不同人群提供“体＋医”的综合性服务。

2)健全监督评估机制。 体医融合服务从起步到发展需要设置评估指标、程序与具体操作规范，以制定科学合理的评价体系并付诸实施，通过权威性与可行性评价，有效监管与评估体医融合服务流程。体医融合服务开展较好的发达国家采取了一些行之有效的举措，我国有必要借鉴其先进经验来促进体医融合服务质量不断提升。 澳大利亚实施专业体育康复师和家庭医生负责制，体育康复师对慢性病患者的肢体功能、生活能力等身体运动技能进行评估，家庭医生对其身体健康状况进行评估，基于评估结果制定综合性康复方案，监督性的评估公司每年开展不少于1 次的预先未知评估[23]。 美国威斯康星州设计了一套以人为本的健康服务质量监督与评估体系，以提升与保障家庭护理的质量[24]。 这些科学严谨的服务标准、统一规范的运动和医疗干预行为为体医融合服务提供了重要保障。

3)强化专业人才支撑。 体医融合服务的专业网络与生产者网络不仅需要体育健身评估、健身指导服务人才，而且需要涵盖全科医生、专业化康复人员在内的复合型人才。 因此，国家要进一步规范人才支持政策，鼓励体育、医疗专业人员进入体医融合服务领域中，通过提升从业人员待遇，强化从业人员业务培训，以塑造从业人员职业道德修养，锤炼从业人员综合管理技能。 服务对象多是亚健康人群、慢性病患者甚至高龄老年人，服务人员要恪守职业精神，构建畅通、密切的服务关系。 此外，高校、职业院校要强化特殊人群健身指导、体育康复等与体医融合服务密切相关的学科与专业建设，强化专业人才培养力度，严格实现资格准入制度，规范执业标准，为体医融合服务提供人才储备。

4.3 环境侧:强化政策社群与府际网络的环境支持

环境侧是体医融合服务政策网络中政策社群与府际网络的载体和资源支撑，通过强化资源保障、融入体育与医疗技术和完善政策与法规设计，来促进体医融合服务的政策网络有序运行。

1) 强化资源保障。 一方面，各级地方政府应充分利用区域资源优势，发展区域性特色体医融合服务产业。 例如:吉林市体育局积极推进冰雪产业发展，为长春市冰雪企业、运动队搭建医疗保障平台，授予北京大学第三医院吉林运动医学中心为“吉林运动损伤定点医院”，促进全市各运动队、体育类学校、滑雪场与人民医院、尚善堂中医院等医疗技术强、医疗保障效果好的医疗机构对接，为长春市发展冰雪竞技运动和冰雪产业保驾护航[25]。 另一方面，要不断强化政府对体医融合服务的投入责任，合理划分各级政府事权，构建稳定的投入机制，通过设立体医融合服务发展专项基金，加大政府投入力度，落实投入政策，完善财政资金预算绩效评价体系，提高财政资金使用绩效。 同时，积极寻求社会力量参与，向体医融合服务类企业进行政策倾斜，推动体医融合服务项目投融资建设。 完善体医融合服务机构的规费减免、规划、立项、土地划拨等政策支持。

2) 融入体育与医疗技术。 在体育方面，竞技体育的科学训练技术、监控技术、康复技术及营养支持能够与现代临床医疗技术强强优势互补。 例如:国家高水平竞技运动队拥有的先进运动训练理念与方法、运动营养支持以及伤病康复治疗手段，应用到慢性病预防、治疗与康复等不同阶段的全民健康运动处方库中，能够使不同身体状况的人群获益。 在医疗方面，先进的医疗技术能够保障体育健康促进的科学性与精准性。 通过先进的医疗测量与成像技术，对身体机能进行专业化功能测试；通过医学检验进行运动风险评估与动态监督，能够持续追踪、检查并调整阶段性体育康复促进计划。 在此方面，北京大学人民医院医疗技术雄厚丰富，通过建立体育门诊，为慢性病患者提供康复治疗服务，促进了区域体医融合服务发展[14]26。

3)完善政策法规设计。 一是政府主体作为政策社群的核心，通过前瞻性顶层政策设计，实施阶段性策略措施与系列化的制度规范建设。 为此，政策社群可出台有关体医融合服务或健康促进方面的系统政策或法律，以规划体医融合服务的顶层设计及实施办法，同时加强政策法规执行效果的监督与评价工作。 二是政府还须进一步提升政策法规对体医融合服务行业的关注度，强化和肯定专业网络与生产者网络的有效尝试和努力。 在政策鼓励、市场制度支持与多元主体参与的背景下，全社会将更加积极应对体医融合服务中存在的问题。

5 结语

在社会情境动态发展中，政策网络理论应用于体医融合服务的不同情境，折射出不同的现实问题。基于政策网络理论的意蕴导向，体医融合服务的政策网络耦合协同，一是需要政策社群通过行业标准、服务绩效评价、跨部门协同、专业化人才培养等来强化政策设计与实施；生产网络和专业网络以不同健康人群的需求为引领，供给多样化、个性化的体医融合服务；府际网络与政策社群统筹协同，利用社会经济资源，激发多元主体参与到体医融合服务之中。二是需要政策社群强化各网络类型之间的耦合协同，破解各个部门之间的条块分割与隔阂，强化不同资源的融合与协同度，在需求侧、供给侧与环境侧三方面有效联动与平衡。 探索基于大数据信息平台和数字技术的体医融合服务创新举措，是未来体医融合服务政策网络发展的重要方向。